CONCEPTO 355 DE 2023
(junio 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
En la consulta, se exponen como antecedentes diversas normas referentes a la estratificación municipal o distrital, haciendo énfasis en aquellas que refieren al concurso económico de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. En ese contexto, se realizan una serie de preguntas relativas al manejo que debe darse a los superávit de vigencias anteriores, de recursos provenientes del mencionado concurso económico, las cuales serán transcritas y contestadas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Modelo de Reglamento del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica[10]
Concepto SSPD-OJ-2020-960
CONSIDERACIONES
Esta Superintendencia ejerce sus funciones de conformidad con lo señalado en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, el cual le otorga amplias funciones de inspección, vigilancia y control, principalmente, frente a quienes prestan servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias.
En este sentido, esta Superintendencia no tiene competencia legal para controlar y/o vigilar a las entidades territoriales en cuanto a la ejecución de sus presupuestos, por lo cual carece de competencia para señalar si los superávit por concepto de concurso económico que corresponden a las vigencias fiscales anteriores, se pueden destinar a las necesidades de estratificación correspondiente a vigencias futuras.
Sin perjuicio de lo anterior, a continuación se realizarán algunas consideraciones generales en cuanto a la estratificación socioeconómica y el concurso económico que la financia. Lo anterior, a fin de emitir criterios generales que eventualmente puedan orientar la consulta planteada.
En cualquier caso, es importante reiterar que estas consideraciones, y en general este concepto, no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Bajo este contexto, es preciso iniciar señalando que el numeral 14.8, artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica como “la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.”
En este sentido, los factores y procedimientos que determina la Ley para adelantar la estratificación, son el mecanismo a través del cual se realiza la clasificación física de las viviendas en estratos o grupos socioeconómicos diferentes, con el propósito de determinar, entre otros aspectos, el cobro diferencial de la tarifa de los servicios públicos domiciliarios. Así, quienes tienen mayor capacidad económica, contribuyen aportando recursos adicionales para subsidiar a los usuarios de menores recursos, en el pago de sus facturas.
En línea con lo anterior, el artículo 101 de la Ley 142 de 1994 estableció las reglas sobre la estratificación en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 101. RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos.
101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. (…)” (subraya fuera de texto)
En esta línea, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala:
“ARTÍCULO 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten.” (subraya fuera de texto)
De conformidad con las normas en citada, las alcaldías deben garantizar que las estratificaciones se realicen, adopten, apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para ello, las empresas de servicios públicos que se ubiquen en una determinada localidad deben aportar al financiamiento del servicio de estratificación correspondiente.
Ahora bien, para llevar a cabo este financiamiento, es necesario tener presente lo consagrado en los artículos 1 y 2 del Decreto No. 007 de 2010 (artículos compilado en los artículos 2.2.1.5.1 y 2.2.1.5.2 del Decreto Único Reglamentario 1170 de 2015[11]), los cuales establecen las definiciones aplicables y las reglas para la determinación de los costos de la estratificación, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 1o. DEFINICIONES. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
(…)
REALIZACIÓN DE LA ESTRATIFICACIÓN: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías Nacionales establecidas.
Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la Ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de Ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.
El costo de la realización de las estratificaciones comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos. (…)
ARTÍCULO 2. DETERMINACIÓN DEL COSTO DEL SERVICIO DE ESTRATIFICACIÓN. Cada Alcaldía estimará, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de este Decreto, el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación.
Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación.” (resaltado fuera de texto)
Conforme con lo expuesto, el costo anual del servicio de estratificación será estimado por cada entidad territorial, quien deberá presentarlo al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. De igual forma, los aportes que hagan las empresas de servicios públicos domiciliarios deben ser incorporados a los presupuestos de la localidad con la destinación específica ordenada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, tal como lo señala el artículo 6 del citado Decreto 007 de 2010 el cual menciona:
“ARTÍCULO 6. INCORPORACIÓN PRESUPUESTAL. <Artículo compilado en el artículo 2.2.1.5.6 del Decreto Único Reglamentario 1170 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1170 de 2015> Los aportes que hagan las empresas de servicios públicos domiciliarios serán incorporados a los presupuestos de la localidad con la destinación específica ordenada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en un rubro para la “Estratificación Socioeconómica del Municipio o Distrito de…”. Cuando el monto total anual de los aportes supere los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, las entidades territoriales podrán dar en administración, mediante encargo fiduciario, los recursos recaudados por concepto de la tasa de que trata este Decreto. Dicha contratación deberá realizarse bajo los parámetros señalados por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, sus Decretos Reglamentarios y las demás normas que las modifiquen o adicionen), y por la Ley Orgánica de Presupuesto.
La Alcaldía rendirá informe semestral de ejecución de gastos al Comité Permanente de Estratificación.” (subraya fuera de texto)
Por lo anterior, los aportes del concurso económico que realizan las empresas de servicios públicos se deben destinar exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación, conforme con las disposiciones contempladas en la Ley 505 de 1999 y el Decreto 007 de 2010, entre otros.
Sobre el particular, es preciso reiterar lo manifestado por esta Oficina a través del Concepto SSPD-OJ-2020-960, en el que se indicó:
“(…) De manera inicial es de señalar, que conforme con lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, todos los municipios del país, deben efectuar la clasificación de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios, obligación a cargo de los alcaldes municipales y distritales, que implica la expedición y publicación del decreto pertinente, en el cual se incluyan los resultados de los estudios correspondientes. Para ello, cada alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, órgano que le brindará la asesoría que requiera, y que velará por la correcta aplicación de las metodologías suministradas por el Gobierno para el efecto.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, dispone que “los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”.
La disposición aludida, fue reglamentada por el Decreto 007 de 2010, en cuyo artículo 1o se consagran algunas definiciones, entre ellas, la del servicio de estratificación “Es el servicio de clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada Municipio y Distrito con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas”.
(…)
Como se observa, el decreto citado determina que tanto las alcaldías, como los prestadores de servicios públicos domiciliarios ubicados en una determinada localidad, deben financiar el servicio de Estratificación, estos últimos a través del denominado 'concurso económico', cuya naturaleza es el de una tasa contributiva, denominación dada por la Corte Constitucional, destinada única y exclusivamente a financiar de forma parcial dicho servicio.
(…)
A su vez, los artículos 2o, 5o y 7o del decreto aludido establecen:
(…)
De acuerdo con lo señalado en el decreto referido, serán las alcaldías las encargadas de estimar el costo anual del servicio de estratificación, y deberán presentarlo al Comité Permanente de Estratificación, antes de someter a aprobación del concejo distrital o municipal, el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente, aportes que serán incorporados al presupuesto de la localidad, y cuya destinación es específica.
De igual forma, se encuentran establecidas dos fechas límite, para que los prestadores del servicio puedan efectuar el pago de los aportes aludidos, pero para ello, requerirán de la estimación del monto a aportar por concepto de 'concurso económico', el cual debe ser determinado previamente por la alcaldía del respectivo municipio o distrito, atendiendo para ello lo dispuesto en los artículos 3o y 4o del decreto en mención, que establecen la fórmula y el monto máximo de la tasa (…)” (subraya fuera de texto)
Conforme con lo expuesto, es procedente concluir los siguientes aspectos:
i) Todos los municipios del país, deben efectuar la clasificación de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios. Obligación a cargo de los alcaldes municipales y distritales de conformidad con la metodología definida;
ii) Cada alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica;
iii) El costo anual del servicio de estratificación lo presentará la entidad territorial al Comité Permanente de Estratificación, antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente;
iv) Se deben verificar las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación las cuales constarán en las actas de las sesiones convocadas frente al presupuesto, su vigencia y aplicación entre otros;
v) Los prestadores clasificados como empresas comercializadoras de los servicios públicos, tienen la responsabilidad de pagar la estratificación por intermedio de una contraprestación denominada “concurso económico”;
vi) Los aportes del concurso económico se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación, y
vii) El pago de los aportes de las empresas de servicios públicos domiciliarios se efectuará en dos fechas límite.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas y a manera de conclusión, se procede a orientar las preguntas planteadas de la siguiente forma:
1. “Si existen saldos no ejecutados de vigencias anteriores provenientes del recaudo a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios por concepto del recaudo de este concurso económico, ¿dichos saldos no ejecutados deberán ser objeto de reconocimiento en el concurso económico de la vigencia siguiente?
Esta Superintendencia no guarda competencia legal para controlar y/o vigilar a las entidades territoriales en cuanto a la ejecución de sus presupuestos. De esta forma, carece de competencia para señalar si los aportes pagados por concepto de concurso económico que se encuentran sin ejecutar, y que corresponden a las vigencias fiscales anteriores, se pueden destinar a las necesidades de estratificación correspondiente a vigencias futuras.
Sin perjuicio de ello, de manera general, es de indicar que conforme lo dispone el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es obligación de los alcaldes municipales y distritales del país efectuar la clasificación de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios. Esta obligación se realiza, en particular, a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, en atención de lo señalado en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
Ahora, dicho ejercicio de estratificación debe contar con el “concurso económico” de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de su localidad, concurso que es una tasa contributiva cuya destinación es única y exclusivamente para financiar de forma parcial dicho servicio de estratificación.
En cualquier caso, es de mencionar que es deber de cada Alcaldía estimar, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 007 de 2010, el costo anual del servicio de estratificación y presentarlo al Comité Permanente de Estratificación. Este deber, valga indicar, se debe cumplir antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto respectivo para la vigencia fiscal siguiente.
“2. En caso afirmativo, ¿en qué momento debe efectuarse dicho reconocimiento?:
a) En la liquidación de la tasa
b) En la facturación de la tasa
c) En la etapa de cobro de la tasa”
3. Si existen saldos no ejecutados de vigencias anteriores provenientes del recaudo a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios por el concurso económico, ¿dichos saldos no ejecutados se adicionan al valor que se recaudará con el concurso económico calculado para la vigencia siguiente? Es decir, ¿se tendría el valor presupuestado a recaudar por el concurso económico más (+) el monto de los saldos no ejecutados de vigencias anteriores?
“4. En caso afirmativo, al convertirse en un recurso adicional (superávit) disponible para la vigencia siguiente, ¿cómo podrán ejecutarse dichos saldos no ejecutados si ya se tiene planteada la necesidad y el presupuesto requerido para dicha vigencia y no hay actividades relacionadas que se tengan por ejecutar de forma adicional?
Como fue expuesto en los considerandos de este Concepto, esta Superintendencia no guarda competencia para controlar y/o vigilar a las entidades territoriales en cuanto a la ejecución de sus presupuestos. Siendo así, no es posible orientar estas preguntas.
De otra parte, es preciso mencionar a manera de información que, conforme con el artículo 4 del Decreto 7 de 2010, los montos establecidos para la tasa son máximos, por lo cual cada ente territorial, aunado a lo señalado por el Comité Permanente de Estratificación Municipal, podrán determinar en el proyecto presentado al Concejo Municipal el porcentaje de la tasa, el cual atenderá la proyección del presupuesto o actividades de estratificación que se pretendan conforme con la normativa aplicable. Lo anterior, considerando que los porcentajes señalados en dicha norma son máximos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235291685972
TEMA: ESTRATIFICACIÓN
Subtemas: Superávit en el concurso económico y su manejo frente a vigencias futuras
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996”
6. “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.”
7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
8. “Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1° del artículo 6o de la Ley 732 de 2002”
9. “por medio del cual se expide el decreto reglamentario único del sector Administrativo de Información Estadística.”
10. Consultable en el siguiente link:
https://www.dane.gov.co/files/geoestadistica/Modelo_de_Reglamento_CPE.pdf
11. “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística.”
