CONCEPTO 363 DE 2025
(septiembre 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante radicado No. 2-2025-047512 del 4 de agosto de 2025, dio traslado por competencia a esta Superintendencia, de la petición presentada por el Sr. Henry Meneses Ferreira Representante Legal de San Andresito Centro, la cual se transcribe a continuación:
“(...) ¿legalmente qué se entiende por la suscripción a un servicio público domiciliario ello para establecer los otros elementos de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, como son la base gravable, sujeto activo y pasivo, tarifa y causación?”
¿el legislador al hacer referencia a la suscripción a un servicio público se refiere al contrato firmado entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y el suscriptor, propietario del inmueble? ¿o al consumo del servicio público efectuada mensualmente por el usuario? (...)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 2272 de 2022[6]
Sentencia C-101 del 2022
Sentencia C-363 del 2023
Concepto SSPD-OJ-2025-015
Concepto SSPD-OJ-2025-196
Concepto Unificado SSPD-OJ-012-2010
CONSIDERACIONES
Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior, es pertinente precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de la normativa en general a la cual se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
En ese sentido, es pertinente indicar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el sentido de señalar, su falta de competencia para pronunciarse acerca de la imposición de tributos o tasas por parte de los departamentos o municipios en cumplimiento de sus funciones tributarias, por ser un asunto que se escapa de la órbita del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
No obstante, con el fin de ofrecer orientaciones generales sobre las preguntas formuladas, se efectuarán algunas consideraciones a partir de los siguientes ejes temáticos: (i) Definición de suscriptor y usuario en el régimen de los servicios públicos domiciliarios; y (ii) Cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
(i) Definición de suscriptor y usuario en el régimen de los servicios públicos domiciliarios
Para iniciar, resulta necesario traer a colación los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, los cuales definen al suscriptor y al usuario de los servicios públicos domiciliarios en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.31. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.
(...)
14.33. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor. (...)”
Según las normas previamente citadas, el suscriptor es la persona natural o jurídica con la cual el prestador celebra un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos. Por su parte, el usuario es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio.
Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 definió el contrato de servicios públicos, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio (...)”
Ahora bien, en relación con la celebración y partes del contrato de condiciones uniformes, es preciso hacer referencia a lo dispuesto en los artículos 129 y 130 ibídem que se citan a continuación:
“ARTICULO 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
(...)
“ARTÍCULO 130. Partes del contrato. Modificado por el art. 43, Decreto Nacional 266 de 2000, Modificado por el art. 18, Ley 689 de 2001. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos.
La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.” (Subraya fuera de texto)
De conformidad con las normas citadas, tanto el suscriptor como el usuario hacen parte de la relación contractual con el prestador del servicio público, y tienen por tanto los mismos derechos y obligaciones derivadas de la celebración de este contrato, según se desprende del segundo inciso del artículo 130 citado, al establecerse que son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
No obstante, esta diferencia conceptual responde a que no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble. Por lo tanto, la ley dio la posibilidad de que los poseedores de tales inmuebles puedan celebrar los contratos de condiciones uniformes con los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Al respecto, esta Oficina Asesora en el concepto unificado SSPD-OJ-2010-012 indicó, entre otros aspectos del contrato de condiciones uniformes, lo siguiente:
“2.11. PARTES DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS.
De conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 689 de 2001, son partes del contrato la empresa que presta el servicio, el suscriptor y/o usuario.
En ese contexto, la Ley 142 de 1994 se refiere a dos sujetos como parte de la relación jurídico-contractual con la empresa. El suscriptor, esto es, la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato, y el usuario, persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio, ya sea como propietario del inmueble en donde se presta el servicio, o como receptor directo del servicio.
En algunos casos, la doble condición de suscriptor y usuario puede confluir en una misma persona, en la medida en que quien celebra el contrato es la misma persona que recibe directamente el servicio.
Es importante resaltar que el numeral 14.33 de la ley 142 de 1994, le atribuye la condición de usuario, tanto al que se beneficia con la prestación del servicio, en calidad de propietario del inmueble, como al receptor directo del servicio, a quien también denomina consumidor.
Sobre este particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, se ha referido señalando que nada impide que quien reciba el servicio no sea el propietario del inmueble, dado que la naturaleza domiciliaria del servicio implica que el mismo sea recibido en un domicilio sin importar el vínculo de la persona que los usa con el respectivo inmueble.” (Subraya fuera de texto)
Conforme el concepto transcrito, la calidad de “suscriptor” del servicio, emerge de la celebración del contrato de servicios públicos domiciliarios con el prestador, mientras que la calidad de “usuario” se obtiene por el hecho de ser beneficiario directo del servicio, independientemente del título que ostente respecto del inmueble donde se presta el servicio, pero sin perder de vista que para poder recibir o beneficiarse del mismo, será necesaria la existencia de un contrato de servicios públicos, cuyas cláusulas se han definido de manera general para muchos usuarios indeterminados.
Así las cosas, la prestación de un servicio público debe enmarcarse en un contrato de condiciones uniformes suscrito entre el prestador y el suscriptor y/o usuario, para que de ese vínculo contractual surjan los derechos y las obligaciones –previstas en el régimen de servicios públicos domiciliarios- en cabeza de ambas partes; cualquier prestación que se dé por fuera del vínculo contractual previsto en los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, será ajena al régimen de los servicios públicos pues obedece a una relación irregular.
(ii) Cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en la Factura del Servicio Público Domiciliario de Energía
En este punto, es necesario reiterar que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse en relación con la posibilidad que tienen las administraciones territoriales para imponer tasas, sobretasas u otro tipo de tributos y la procedencia de su cobro respecto de los sujetos pasivos que determinan la norma como obligados a su pago, como tampoco para pronunciarse en torno a la legalidad de los actos administrativos que expidan en ejercicio de sus atribuciones legales.
No obstante, conviene señalar que, mediante Concepto SSPD-OJ-2025-015, esta Oficina indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, los departamentos y municipios están facultados para imponer tasas o sobretasas con el fin de financiar cuentas de seguridad, y así, fomentar la seguridad ciudadana. Sin embargo, conviene aclarar que, la Corte Constitucional declaró inexequibles los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo así:
“ARTÍCULO 8. Aportes voluntarios a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
<Ver Notas del Vigencia> <Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.
<Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.” (Subraya fuera del texto)
De manera que, mediante Sentencia C-101 del 2022, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las normas señaladas con sustento en las siguientes consideraciones:
“(...) Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen la competencia del Congreso para crear tributos
(...)
El ciudadano demanda el inciso 2o del artículo 8o y el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo, que establecen la facultad de los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y su vigencia permanente. Considera que los apartes acusados desconocen la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales porque omiten identificar el tributo que pretenden crear y se limitan a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Específicamente, dice que el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos en las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Esto ocurre porque la competencia de las entidades territoriales para imponerlos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución), es decir, está sujeta a habilitación legal.
La Sala comparte la tesis del accionante, pues la autorización genérica a las entidades del orden territorial para imponer tasas y sobretasas, la cual únicamente especifica su destinación, incumple el deber del Congreso de definir los elementos básicos del tributo territorial en una ley de autorización. Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 40 a 41 de esta sentencia, la jurisprudencia ha establecido que los parámetros mínimos que deben ser señalados por el Legislador para habilitar la creación de tributos territoriales son dos: (i) la autorización del gravamen, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador del tributo.
(...)
Así pues, la expresión acusada no precisa el hecho generador del tributo que autoriza imponer a las entidades territoriales. En esa medida, la falta de definición de ese elemento, que es primordial para autorizar la creación del tributo a las entidades territoriales, desconoce el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales previsto en el artículo 338 de la Constitución, que establece que las competencias fiscales de los entes territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal.
(...)
Para esta Sala no es posible determinar in generi que el origen del tributo sea la prestación del servicio de seguridad, como lo entendió la interviniente, comoquiera que es evidente que el tributo no constituye una contribución, ni un impuesto sino una tasa o sobretasa. Como tal, la tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, es decir, explícitamente identificado por el Legislador. En otras palabras, el Congreso no puede prever un hecho generador de tal amplitud que no permita al contribuyente conocer cuándo le será impuesta la obligación tributaria. Por esa razón, el hecho de que los recursos se destinen específicamente a la seguridad no resuelve la indeterminación de esta norma, pues aún teniendo una destinación clara, el contribuyente no puede saber qué acontecimientos producirán las tasas y sobretasas que esta ley autoriza crear.
En consecuencia, la norma acusada es inconstitucional, en tanto delega en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear. Tal delegación desconoce el equilibrio que debe existir entre la autonomía territorial y la unidad económica. Así pues, la disposición viola los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria.
Además, el demandante sostiene que los apartes acusados transgreden los principios de legalidad y certeza tributaria debido a que crean una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo. Explica que el texto del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. El Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos y, por lo tanto, no es determinable y es contrario al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
(...)
Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte comprueba la inconstitucionalidad del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, que autoriza a las entidades territoriales para tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. De igual manera, por la inconstitucionalidad de la norma que crea el tributo objeto de estudio, resulta, en consecuencia, contraria a la Carta la disposición que señala su vigencia permanente, pues se trata de una norma accesoria a la primera. Por lo tanto, el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo también resulta contrario a la Carta.” (Subraya fuera del texto)
Ahora bien, frente a los efectos de esta sentencia, señaló más adelante lo siguiente:
“(...) La necesidad de diferir los efectos de esta decisión
De las consideraciones anteriores puede concluirse que la autorización a los entes territoriales para establecer tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales para la seguridad y convivencia (prevista en el inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010) y su carácter permanente (establecido en el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo) deben declararse inexequibles. En efecto, se trata de normas que autorizan la creación de un tipo de tributo de manera genérica y, por lo tanto, con tal grado de indeterminación que desconocen la obligación a cargo del Legislador de fijar un elemento básico para su autorización (el hecho generador), de acuerdo con los principios de concurrencia, legalidad y certeza tributaria.
Sin embargo, la Corte considera que no es factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple, debido a la trascendencia constitucional que tiene la destinación de las tasas y sobretasas que crea esta norma. En concreto, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no sólo es indeseable en términos prácticos sino que generaría efectos inconstitucionales por impedir que se garantice el fin esencial del Estado de asegurar la convivencia pacífica (artículo 2o de la Constitución), la vida e integridad de las personas y, en particular, se financien programas para preservar el orden público en el territorio, como una de las obligaciones constitucionales más importantes de los gobernadores y alcaldes (artículos 303 y 315 de la Carta). Con base en este escenario, es primordial adoptar un fallo con un alcance diferente.
En este caso, la Sala Plena encuentra que la ausencia del texto inconstitucional puede resultar más gravosa que su existencia temporal en el ordenamiento jurídico. (...)
En este orden de ideas, la Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisión con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitación de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestación de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuración normativa del Legislador, de ahí que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisión para armonizar los intereses constitucionales en tensión y para preservar el principio de supremacía constitucional. Por eso, mantendrá la vigencia de la norma y permitirá que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opción resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del país.
Así pues, la Corte declarará la inexequibilidad con efectos diferidos por un término prudencial, que resulte razonable para que el Congreso de la República realice la modificación al artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 y fije con certeza el hecho generador de las tasas y sobretasas. En consideración a que la presente legislatura ya inició e, incluso, ya terminó su primer periodo, el término prudencial para que se elabore el proyecto y se lleve a cabo su discusión y aprobación, culminaría al finalizar la segunda legislatura que tenga lugar, luego de notificada esta decisión, es decir, el 20 de junio de 2024.” (Subraya fuera del texto)
Así las cosas y de acuerdo con lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica, mediante Concepto SSPD-OJ-2025-196, la inexequibilidad se fundó principalmente en las siguientes razones:
“i) Dichas normas delegaban en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear, desconociendo la reserva legal que sobre dichos asuntos tiene a su cargo el Congreso de la República, y omitiendo lo previsto en los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre este y las asambleas departamentales y los concejos municipales, para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
ii) Dichas normas autorizaban a las entidades territoriales para expedir tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. Pues, el Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos, sin fijar ninguno sus elementos y, por lo tanto, sin que se pudiera determinar, lo que es contrario al principio de certeza tributaria que, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
De tal forma, la Corte Constitucional difirió los efectos de esta decisión, mantuvo la vigencia de la norma y permitió que se siguieran recaudando los tributos con los que a la fecha de la sentencia los territorios contaran en sus presupuestos, hasta que el legislador cumpliera con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia.”
En consecuencia, el Congreso de la República expidió la Ley 2272 del 2022 y señaló para el cumplimiento de la Sentencia- C 101 del 2022 lo siguiente:
“ARTÍCULO 12. Cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. <Artículo exequible> En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.”
De manera que, dicha disposición señaló que las entidades territoriales que, a la fecha de la expedición de esta ley, se encuentren recaudando la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana, que tenga como hecho generador para el caso de los departamentos, la suscripción a un servicio público domiciliario, y para el caso de los municipios, los bienes raíces (sujetos al impuesto predial), podrían continuar con su cobro en las condiciones definidas en las ordenanzas o acuerdos.
No obstante, frente a la distinción injustificada de este precepto, dicho artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-363 del 2023, bajo el siguiente entendido:
“(...) Por consiguiente, en la medida en que una interpretación inclusiva en materia de sujetos activos es la que se corresponde con la Carta Política, la Sala declarará la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorización del tributo allí contenida aplica a todos los departamentos y municipios. En otras palabras, los municipios y departamentos que resuelvan adoptar el tributo, o incluso aquellos que ya lo venían cobrando, deberán hacerlo conforme al hecho generador que fue fijado por el legislador, esto es, (i) la suscripción de un servicio público o (ii) la titularidad de bienes raíces.”
De tal forma que, la autorización del tributo aplica para todos los departamentos y municipios que resuelvan adoptar un tributo, como a aquellos que ya venían cobrándolo conforme al hecho generador fijado por la ley, esto es la suscripción de un servicio público (departamentos) o la titularidad de bienes raíces (municipios), y en este sentido se debe entender su exequibilidad.
Así las cosas, se precisa que la Ley 2277 de 2022 es la norma actualmente en vigor que faculta a los departamentos y municipios para la adopción de la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se da respuesta a las preguntas formuladas en los siguientes términos:
- Conforme las definiciones de los numerales 31 y 33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el suscriptor es la persona natural o jurídica con la cual el prestador ha celebrado un contrato de servicios públicos; y el usuario, es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de este servicio, al margen de si se trata del propietario del inmueble en donde este se presta.
- Así las cosas, la calidad de “suscriptor” del servicio, emerge de la celebración del contrato de servicios públicos domiciliarios con el prestador, mientras que la calidad de “usuario” se obtiene por el hecho de ser beneficiario directo del servicio, independientemente del título que ostente respecto del inmueble donde se presta el servicio, pero sin perder de vista que para poder recibir o beneficiarse del mismo, será necesaria la existencia de un contrato de servicios públicos, cuyas cláusulas se han definido de manera general para muchos usuarios indeterminados.
- En ese sentido, tanto el suscriptor como el usuario hacen parte de la relación contractual con el prestador del servicio público, y tienen por tanto los mismos derechos y obligaciones derivadas de la celebración de este contrato, según se desprende del segundo inciso del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, al establecerse que son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
- No obstante, esta diferencia conceptual responde a que no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble, así las cosas, en algunos casos, ambas calidades coinciden y en otros casos no. Por lo tanto, la ley dio la posibilidad de que los poseedores de tales inmuebles puedan celebrar los contratos de condiciones uniformes con los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
- En ese orden de ideas, la prestación de un servicio público debe enmarcarse en un contrato de condiciones uniformes suscrito entre el prestador y el suscriptor y/o usuario, para que de ese vínculo contractual surjan los derechos y las obligaciones –previstas en el régimen de servicios públicos domiciliarios- en cabeza de ambas partes; cualquier prestación que se dé por fuera del vínculo contractual previsto en los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, será ajena al régimen de los servicios públicos pues obedece a una relación irregular.
- Ahora bien, vale la pena precisar que la determinación de los elementos estructurales de los tributos es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa, se encuentra en cabeza del Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales, según sea el caso, en virtud de la autonomía tributaria que rige a los entes territoriales (departamentos y municipios), puesto que estos últimos, tienen la facultad de regular los aspectos tributarios del gravamen, así como exigir a la empresa de servicios públicos información, máxime, si el hecho generador para la tasa objeto de esta consulta es la suscripción al servicio público, y si la base gravable y la tarifa se calcula por el consumo del servicio.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía
un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHON VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255293188232
TEMA: COBRO DE LA TASA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
Subtema: Suscriptor y usuario de los servicios públicos domiciliarios. Falta de competencia de la SSPD.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.”
