CONCEPTO 392 DE 2025
(octubre 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la asignación de estratificación en predios rurales, ante la ausencia de asignación de estrato por parte del municipio, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Concepto Unificado SSPD-OJU- 2009-10 (Actualizado el 7 de octubre de 2020)
CONSIDERACIONES
Como primera medida, resulta necesario recordar que el alcance de los conceptos jurídicos emitidos por esta Superintendencia, en ejercicio de sus funciones, se enmarcan en las previsiones del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 el cual al tenor literal señala:
“ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.” (subraya fuera de texto)
De esta forma, la función consultiva a cargo de las entidades públicas no pretende resolver situaciones particulares o establecer excepciones u obligaciones normativas para los peticionarios. Por el contrario, busca brindar orientación, comunicación e información acerca de la manera cómo actúa la administración en la generalidad de los casos.
Ahora bien, con el ánimo de atender la consulta, se procederá a desarrollar los siguientes ejes temáticos: i) estratificación socioeconómica – aspectos en servicios públicos domiciliarios y ii) subsidios en el servicio público domiciliario de acueducto.
i. Estratificación socioeconómica – aspectos en servicios públicos domiciliarios.
Sobre la identificación de los usuarios residenciales de menores ingresos, el numeral 5.4 del artículo 5, Ley 142 de 1994 estableció, como función a cargo de los municipios, estratificar los inmuebles residenciales, de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional.
A su vez, el artículo 101 de la Ley 142 de 1994 consagró el régimen de estratificación de los inmuebles así:
“ARTÍCULO 101. RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica.
101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos.
101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
(…)
101.10. El Gobernador del Departamento podrá sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado la estratificación de los inmuebles residenciales en los plazos establecidos por Planeación Nacional, o no hayan conseguido que se haga y notifique una revisión general de la estratificación municipal cuando la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el plazo previsto lo indique.
01.11. Ante la renuencia de las autoridades municipales, el Gobernador puede tomar las medidas necesarias, y hacer los contratos del caso, para garantizar que las estratificaciones estén hechas acordes con las normas; la Nación deberá, en ese evento, descontar de las transferencias que debe realizar al municipio las sumas necesarias y pagarlas al Departamento.
101.12. El Presidente de la República podrá imponer sanción disciplinaria a los Gobernadores que, por su culpa, no tomen las medidas tendientes a suplir la omisión de las autoridades municipales en cuanto a realización de los actos de estratificación; podrá también tomar las mismas medidas que se autorizan a los gobernadores en el inciso anterior.
101.13. Las sanciones y medidas correctivas que este artículo autoriza podrán aplicarse también cuando no se determine en forma oportuna que la actualización de los estratos debe hacerse para atender los cambios en la metodología de estratificación que se tuvieron en cuenta al realizar la estratificación general de un municipio; o, en general cuando se infrinjan con grave perjuicio para los usuarios o las entidades públicas, las normas sobre estratificación.” (resaltado fuera de texto)
En este sentido, la norma establece que la función de estratificación se encuentra a cargo, de manera indelegable, en los municipios, para lo cual, el alcalde municipal deberá acoger, entre otras, el siguiente marco normativo: i) Leyes 505 de 1999 y 732 de 2002 ii) Decreto Nacional 07 de 2010, iii) Decreto 1170 de 2015 y iv) la metodología establecida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE-, que es la autoridad encargada de ordenar los aspectos operativos relativos a la labor de estratificación, la cual se puede consultar en el siguiente link: https://www.dane.gov.co/files/geoestadistica/estratificacion/ManualdeRealizacion.pdf.
Frene al tema de la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales, esa Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10 (actualizado el 7 de octubre de 2020), se pronunció en el siguiente sentido:
“(…) 2. ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES.
2.1. Definición conceptual y utilidad del concepto de estratificación socioeconómica.
La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de la caracterización física de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, define la estratificación socioeconómica como “(…) una clasificación en estratos de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos, para el cobro diferencial, es decir, para asignar subsidios y cobrar sobrecostos o contribuciones”[6], de suerte que quienes tienen más capacidad económica paguen más por los servicios públicos domiciliarios, contribuyendo de esa forma a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar sus facturas y acceder por esa vía a dichos servicios.
(…)
Por su parte, el numeral octavo del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica así: “la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley”.
(…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el numeral 2 del mismo artículo, permite a los alcaldes contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica, sin perjuicio de que en forma previa a la adopción de la estratificación, y de acuerdo con lo previsto en el numeral 5, se conforme un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el DANE para tales efectos.
De igual forma, y de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, la Nación y los departamentos pueden dar asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la estratificación. Para el efecto, la norma indica que los departamentos pueden dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes o menores a los gastos de funcionamiento con base en la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior.
Tan importante es la adopción de la estratificación municipal y/o distrital, que la Ley ha previsto en los numerales 10 y 11 del artículo 101 citado, que los gobernadores pueden, a su elección, (i) sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado o actualizado la estratificación en los plazos establecidos en las normas vigentes, y (ii) tomar las medidas necesarias y celebrar los contratos que se requieran para garantizar las estratificaciones, caso en el cual tienen derecho a que sus gestiones se paguen por la vía de descuento pertinente en las transferencias que la Nación le realiza a los municipios y distritos. A su vez, el Presidente de la República puede sancionar a los gobernadores, cuando estos no hayan tomado medidas para conjurar la ineficiencia de los municipios y distritos que hagan parte del correspondiente departamento.
(…)
2.4. Reglas especiales aplicables a la estratificación socioeconómica.
2.4.1. Estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales.
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales, la cual resultará aplicable a todos y cada uno de los servicios públicos domiciliarios que se presten en el municipio o distrito.
Ahora bien, y en cuanto a los términos rural y urbano, y a falta de definición de estos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial municipal, debe decirse que, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se considera rural lo “Perteneciente o relativo a la vida del campo y a sus labores” y urbano lo “Perteneciente o relativo a la ciudad”.
De otra parte, y según el parágrafo del artículo primero de la Ley 505 de 1999, se consideran centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural.
Conforme a lo anterior, todas las viviendas que se encuentren en centros poblados se considerarán urbanas, mientras que las que no se encuentren dentro de dicho conglomerado, constituirán vivienda rural dispersa.
(…)
2.5. Función de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en materia de estratificación socioeconómica.
2.5.1. Deber de dar aplicación a los decretos de adopción y actualización de la estratificación y de prestar su concurso económico para que las estratificaciones se adopten y actualicen en forma permanente.
Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos sí deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente.
Al respecto, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala lo siguiente:
“Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”.
(…)
2.5.2. Ausencia de Estratificación Socioeconómica respecto de determinados predios – Deber de adoptar estratificaciones provisionales por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios
Como se ha dicho, por regla general los prestadores deben aplicar de forma directa la estratificación oficial elaborada por las respectivas entidades territoriales, de forma tal que su facturación sea un reflejo de esta y que la asignación de subsidios, o el cobro de contribuciones, responda a la voluntad del ente territorial de estratificar una serie de inmuebles de una forma u otra.
No obstante, teniendo en cuenta que pueden existir zonas del territorio nacional donde no se ha realizado la estratificación o zonas en los municipios o distritos que no estén contempladas en los decretos vigentes de estratificación, es posible que los prestadores implementen un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben.
Sobre este asunto, esta Oficina, en concepto SSPD-OJ-2016-804, indicó lo siguiente:
“Sin embargo, puede ocurrir que algunos inmuebles ubicados en zonas rurales y en lugares dispersos no se encuentren incluidos en algún decreto de estratificación. Cuando sucede esta circunstancia, la empresa que presta el servicio público domiciliario deberá adoptar la respectiva estratificación y si surge alguna reclamación al respecto, conforme a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, es su deber atenderla en primera instancia y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, que de manera expresa señala lo siguiente:
“Parágrafo 2. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
De acuerdo con la norma transcrita y según la posición reiterada de esta Superintendencia, dado que a los usuarios de servicios públicos domiciliarios les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo, y que aún existen zonas del país en las cuales no se ha realizado la estratificación, es dable que los prestadores de servicios públicos domiciliarios implementen, de manera excepcional, un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, situación a la cual la ley no ha sido ajena, y que no reemplaza la competencia a cargo de los alcaldes municipales de decretar la estratificación, ni los exime de las responsabilidades derivadas de la omisión en el cumplimiento de sus funciones.
En tales eventos, le corresponde al municipio asignar los subsidios que correspondan al estrato provisional asignado por el prestador, sin perjuicio de la obligación del ente territorial de actualizar sus estudios de estratificación, de forma que el mecanismo provisional, que debe ser excepcional, no se convierta en regla general.” (resaltado fuera de texto)
De acuerdo con el concepto trascrito, en los municipios en los cuales existen inmuebles que se encuentran ubicados en zonas rurales y en lugares dispersos que no se encuentran incluidos en el Decreto de estratificación, el prestador podrá acudir a lo establecido en el numeral 2, artículo 6, Ley 732 de 2002, el cual dispone que es dable a los prestadores de servicios públicos domiciliarios implementar un mecanismo provisional para adoptar la respectiva estratificación y facturar adecuadamente el servicio, sin que ello implique que se reemplaza la competencia de los alcaldes municipales, menos aún, los exime de las responsabilidades por la omisión de sus deberes.
Si el usuario no está de acuerdo con la adopción del estrato asignada por el prestador, podrá presentar recursos de reposición y apelación, los cuales serán atendidos por el prestador y esta Superintendencia, respectivamente, considerando lo establecido en los artículos 154 y 158 de la Ley 142 de 1994.
ii. Subsidios en el servicio público domiciliario de acueducto.
En materia de subsidios para los servicios públicos domiciliarios, los artículos 367, 368 y 386 de la Constitución Política señalan:
“ARTÍCULO 367: La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.” (resaltado fuera de texto)
En ese sentido, los subsidios permiten que la población de escasos recursos pueda acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución en esta materia. En desarrollo del anterior mandato constitucional, el numeral 5.3, artículo 5 de la Ley 142 de 1994 dispone:
“ARTÍCULO 5. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
(…)
5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley (...).”
Desde esta perspectiva, el numeral 14.29 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define el subsidio como la “diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe. ”
A su vez, los municipios, así como de la Nación, tienen la competencia de otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del ente territorial o de la Nación. Para el efecto, deberán atender las reglas de aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos consagradas en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 entre las cuales se encuentran las siguientes:
“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.
89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.
89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas (...)” (resaltado fuera de texto)
En ese sentido, los subsidios provienen de dos fuentes:
- Del cobro de la contribución de solidaridad a los usuarios de es tratos 5 y 6 e industriales y comerciales. Para el sector de acueducto, alcantarillado y aseo esta contribución es un tributo del orden territorial; mientras que, para el sector de energía eléctrica y gas combustible, es de carácter nacional,
- De las apropiaciones presupuestales que hagan cualquiera de las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política (Nación, departamentos, distritos, municipios o entidades descentralizada s), con la finalidad de efectuar inversión social para compensar la capacidad de pago de los usuarios.
En igual medida, algunas de las reglas para la aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos son;
i) Los prestadores de servicios públicos domiciliarios al cobrar las tarifas deberán distinguir entre en el valor del servicio y el factor (es decir, la contribución) que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
ii) Los Concejos Municipales deberán crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSIR, cuyos recursos serán destinados a subsidiar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3 de los servicios públicos domiciliarios.
iii) La contribución de solidaridad no podrá superar el 20% del valor del servicio, y deberá ser cobrada a los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, usuarios industriales y comerciales.
Aunado a lo anterior, los numerales 99.6 y 99.7, artículo 99 ibídem establecieron los usuarios beneficiarios de los subsidios, así como los porcentajes máximos de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 99. FORMA DE SUBSIDIAR. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
(…)
99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1.
99.7. Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condicione para otorgarlos al estrato 3. (…)” (subraya fuera de texto)
En consecuencia, los subsidios se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1, 2 y 3, este último, bajo las condiciones señaladas por las Comisiones de Regulación por expresa disposición legal.
De manera general, los subsidios podrán cubrir, según la normativa aplicable a cada servicio: i) el consumo básico o consumo de subsistencia, ii) el cargo fijo y (iii) los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor, de acuerdo con lo señalado en el artículo 97 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 97. MASIFICACIÓN DEL USO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Con el propósito de incentivar la masificación de estos servicios las empresas prestatarias de los mismos otorgarán plazos para amortizar los cargos de la conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor, los cuales serán obligatorios para los estratos 1, 2 y 3.
En todo caso, los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, el departamento o la nación a través de aportes presupuestales para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio y, de existir un saldo a favor de la persona prestadora del servicio, se aplicarán los plazos establecidos en el inciso anterior, los cuales, para los estratos 1,2 y 3, por ningún motivo serán inferiores a tres (3) años, salvo por renuncia expresa del usuario.” (resaltado fuera de texto)
Ahora bien, en cuanto a los porcentajes máximos, tanto de los subsidios como de los aportes solidarios (contribución) que deben efectuar los usuarios de estratos 5 y 6, comerciales e industriales, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 señala:
“ARTÍCULO 125. SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.
Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%).
De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia.
PARÁGRAFO 1º Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
PARÁGRAFO 2o Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 276 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios y distritos, de acuerdo a sus posibilidades fiscales, podrán definir porcentajes de subsidios diferenciales a los señalados en el inciso primero del presente artículo a favor de los suscriptores residenciales de las zonas rurales, zonas insulares y áreas no municipalizadas para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, hasta un porcentaje máximo del ochenta por ciento (80%) del costo del suministro para el estrato 1 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; cincuenta por ciento (50%) para el estrato 2 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; y treinta por ciento (30%) para el estrato 3 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización.” (subraya fuera de texto)
En este sentido, para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, el porcentaje de los subsidios para los usuarios de estratos 1, 2 y 3 de un municipio en particular, puede ser igual o inferior al tope señalado en la norma en comento, pero no superior. A su vez, es necesario señalar que estos montos dependen de las disposiciones establecidas por el Concejo Municipal, una vez se aplique la metodología para la determinación del equilibrio establecida en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
En este sentido, los factores de subsidios y contribuciones deberán ser aprobados por los respectivos Concejos Municipales y adoptados a través del acuerdo municipal, el cual tendrá una vigencia igual a cinco (5) años, salvo que sean modificados, en razón a la variación de las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
Respecto de la vigencia de la citada disposición, debe indicarse que si bien la misma está contenida en la Ley que adoptó el Plan Nacional de Desarrollo para el período 2010 - 2014, ha mantenido su vigencia, por cuanto no fue derogada por los artículos 267 de la Ley 1753 de 2015 y 336 de la Ley 1955 de 2019 las cuales contienen los planes de desarrollo correspondientes a los cuatrienios subsiguientes, así como el artículo 272 de la Ley 2294 de 2023 actual Plan Nacional de Desarrollo.
En todo caso, en el proceso de determinación del equilibrio entre subsidios y contribuciones, se deberá dar cumplimiento a las obligaciones que se encuentran a cargo de cada uno de los actores (prestadores, alcalde, concejo municipal), atendiendo lo dispuesto en la metodología establecida en la referida disposición, es decir, teniendo en cuenta, no solo la proyección de usuarios y consumos, sino también la estructura tarifaria vigente para cada servicio.
De esta manera y previo al otorgamiento de los recursos para subsidios, el ente territorial debe verificar que en efecto el prestador haya aplicado la metodología mencionada, asegurando que el monto a aportar, sumado al de las contribuciones, sea suficiente para aplicar los subsidios en los porcentajes determinados por el Concejo.
Finalmente, es de precisar que el estrato 4 no es objeto de subsidios y tampoco de contribución o mecanismo de solidaridad, es decir, los usuarios en este estrato pagan el valor real del servicio o “costo de referencia”, por cuanto sirve de base para calcular las tarifas de los demás estratos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en la solicitud de concepto, como a continuación sigue:
1. “Que se pronuncie sobre la competencia y procedimiento adecuado para la asignación del estrato socioeconómico en viviendas ubicadas en zonas catalogadas como rurales, cuando dichas áreas no cuentan con estratificación municipal oficial expedida por la Alcaldía ni decreto correspondiente.
2. Que aclare si en ausencia de decreto municipal de estratificación, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden adoptar estratificaciones provisionales y bajo qué condiciones debe hacerse, conforme a la normatividad vigente aplicable, en especial la Ley 142 de 1994 y conceptos unificados emitidos por esta entidad.”
Como fue mencionado en las consideraciones de este Concepto, de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Ley 142 de 1994 en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de bienes inmuebles residenciales, ubicados tanto en zonas urbanas, como en zonas rurales.
A su vez, es de precisar que de conformidad con lo señalado en el parágrafo del artículo primero de la Ley 505 de 1999, los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas antiguas, que se encuentren localizadas en zona rural, se consideran centros poblados, por lo cual, las viviendas ubicadas en estos serán urbanas y las que no, se constituirán como vivienda rural dispersa.
Ahora bien, cuando algunos inmuebles ubicados en zonas rurales o lugares dispersos no se encuentren incluidos en el Decreto de estratificación del municipio, en consideración de lo señalado en el parágrafo 2, artículo 6 de la Ley 732 de 2002, corresponderá al prestador del servicio público domiciliario adoptar la respectiva estratificación. Si el usuario presenta reclamación respecto de la misma, deberá ser atendido por el prestador el recurso de reposición y por esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de apelación, de conformidad con los artículos 154 y 158 de la Ley 142 de 1994.
Dicho mecanismo, es excepcional y provisional, sin perjuicio de la obligación a cargo del ente territorial, el cual debe actualizar los estudios de estratificación.
En cuanto a las condiciones bajo las cuales el prestador debe adoptar el estrato, esta Oficina considera que deberá ceñirse a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, la Ley 505 de 1999, la Ley 732 de 2002 y la metodología elaborada por el DANE, considerando variables, factores y ponderaciones técnicas.
Por lo anterior, el prestador deberá indicar y explicar la razón por la cual determinó el respectivo estrato, qué metodología utilizó, qué aspectos tuvo en cuenta y en qué estudios se basó. Estos criterios deben ser objetivos, razonables y equitativos, de acuerdo con las condiciones del inmueble.
3. “Que emita recomendaciones o instrucciones sobre el procedimiento que debe seguirse para garantizar el adecuado reconocimiento y clasificación socioeconómica de las viviendas de la Urbanización (…), incluida la vigencia y aplicación de subsidios o tarifas diferenciadas para el suministro de servicios públicos domiciliarios.
4. Que manifieste si existen precedentes o actuaciones pertinentes en casos similares que puedan servir como guía para la correcta gestión de la estratificación socioeconómica en el municipio de (…).”
Como fue expuesto al inicio del presente Concepto, no le compete a esta Superintendencia en el marco del derecho de petición de consulta decidir aspectos de carácter particular y concreto. No obstante, en respuesta a los anteriores interrogantes se mencionó la competencia excepcional que la norma le concedió a los prestadores de servicios públicos cuando un predio no ha sido incluido en el Decreto de estratificación, así como los mecanismos con los cuales cuenta el usuario para ejercer su defensa de no estar de acuerdo y los aspectos que debe considerar el prestador para adoptar el estrato de dicho usuario.
En cuanto refiere a la aplicación de subsidios, como fue mencionado en el aparte de consideraciones, el porcentaje del mismo para el servicio público domiciliario de acueducto atenderá al estrato asignado y será procedente, siempre que el inmueble este clasificado en estrato 1, 2 o 3, en aplicación de lo consagrado en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. El estrato 4 no recibe subsidio y tampoco aplica factor de contribución, siendo considerado el valor de referencia.
En cuanto a la tarifa diferencial a la cual parece referir la consulta, es de mencionar que, para el servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en zona rural, el numeral 7, artículo 2.3.7.1.1.3. del Decreto 1077 de 2015 define los esquemas diferenciales de prestación del servicio como el “Conjunto de condiciones técnicas, operativas y de gestión para el aseguramiento del acceso al agua para consumo humano y doméstico y al saneamiento básico en una zona determinada, atendiendo a sus condiciones territoriales particulares.” (subraya fuera de texto)
Dichos esquemas diferenciales, se encuentran definidos en los artículos 2.3.7.1.2.2. y 2.3.7.1.3.1. ibídem, respectivamente y son dos: i) esquema en progresividad de las condiciones normales de prestación del servicio y ii) esquema de aprovisionamiento o soluciones alternativas.
Respecto de la primera, se considerará servicio público domiciliario y será procedente la aplicación de subsidios a los usuarios clasificados en estratos 1, 2 y 3. Aunque no se cumplan todos los estándares urbanos, permite que el prestador se sujete a condiciones diferenciales en calidad del agua, micromedición y continuidad del servicio, para lo cual, el prestador deberá formular un plan de gestión. De igual forma, está sujeto a la regulación, inspección, vigilancia y control de la CRA y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respectivamente.
En cuanto al segundo, no se considera servicio público domiciliario al no ser viable esta prestación por razones técnicas, operativas o socioeconómicas, por lo cual, no será procedente la aplicación de subsidios en el marco de la Ley 142 de 1994 y tampoco no se considerará prestador del servicio quien adelante el esquema, por tanto, no están sujetos a la regulación de la CRA ni a la supervisión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Las alternativas que se podrán desarrollar bajo este esquema, comprende carro tanques, pilas públicas, puntos de suministro, entre otros.
Aspectos citados, que permitirán determinar, para el caso particular del esquema en progresividad, una metodología de cálculo de la tarifa diferencial.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20255293590082
TEMA: ESTRATIFICACIÓN
Subtemas: Ausencia de asignación de estratificación a predios rurales.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.”
7. “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.”
8. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
9. “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.
10. “Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 732 de 2002.”
11. “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística.”
12. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
