CONCEPTO 393 DE 2025
(octubre 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para "...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios".
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
"...la unidad de servicios públicos (sic) de Toca cuenta con una cartera morosa con usuarios que van desde los 01 periodos hasta los 187 periodos de no pago es decir más de cinco años; usuarios con más de cinco años o 60 periodos ya sea porque son lotes o por problemas de sucesión de herencias o diversas situaciones y que no han realizado el pago a la fecha y que para la unidad en el tema contable se ha convertido en una cartera de difícil recaudo la consulta es: si se puede aplicar o no en el caso de los servicios públicos (sic) lo estipulado en el artículo 817 del decreto ley 624 de 1989 prescripción de la acción de cobro del estatuto tributario nacional y su modificatorio artículo 53 ley 1739 de 2014, esto con fin de realizar el saneamiento de cartera de la unidad de servicios públicos (sic)del municipio y realizar los respectivos ajustes contables en la misma..."
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2000
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto SSPD-OJ-2021-289
Concepto SSPD-OJ-2019-011
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Valga en principio señalar que, de conformidad con el numeral 9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 la factura de servicios públicos se define como: "(...) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos (...)". (Subraya por fuera del texto).
Por su parte, según los artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 la factura de servicios públicos domiciliarios es un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, que emite la empresa al usuario para el cobro de los consumos realizados de un servicio público determinado y los demás servicios inherentes a la prestación del mismo, y que para su validez debe contener como mínimo: i) la forma en que se determinó el consumo; ii), la comparación de estos con periodos anteriores; y iii) el modo y el plazo en que deba efectuarse su pago.
A su vez, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 consagra que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios podrán ser cobradas ejecutivamente. Igualmente, señala este artículo que la factura expedida por el prestador y debidamente firmada por su representante legal, prestará mérito ejecutivo:
Igualmente, el artículo 130 ibídem señala:
"Artículo 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial"
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma." (Subraya fuera de texto)
Se desprende del citado artículo que, las facturas de servicios públicos domiciliarios expedidas por la empresa y firmadas por el representante legal prestan mérito ejecutivo y ante el incumplimiento del usuario frente a su obligación de pagar el servicio público consumido, los prestadores podrán además de suspender el servicio, cobrar las facturas del servicio ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva, si se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado –EICE- o un municipio prestador del servicio directo.
Lo anterior, tiene como fundamento lo dispuesto en el mencionado artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional. Al respecto, resulta preciso reiterar la posición sostenida por esta Oficina en el concepto SSPD-OJ-2021-289, donde se indicó lo siguiente:
"(...) De la disposición normativa citada, se puede concluir que las facturas de servicios públicos domiciliarios son títulos ejecutivos, que contienen obligaciones claras, expresas y exigibles y que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, de conformidad con las normas del Código Civil y Código General del Proceso.
Así las cosas, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que sean clasificadas como oficiales, mixtas o privadas, pueden cobrar su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por su parte, las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios o los municipios prestadores directos de estos servicios podrán cobrar su cartera morosa, además de la jurisdicción ordinaria, por medio de la jurisdicción coactiva.
Al respecto, sobre la facultad de ejercer la jurisdicción coactiva, la Corte Constitucional mediante sentencia C-666 de 2000, señaló:
"(...) De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.
Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales.
(...)
Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 C.P).
Conferir dicha facultad excepcional a entes del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones contractuales viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto (artículo 13 de la Carta), ya que es importante destacar que, dados los fines que persiguen las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, éstas suelen competir en igualdad de condiciones con los particulares. Así, pues, la conversión de las entidades vinculadas en "jueces" y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre aquéllas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales." (Negrilla fuera de texto)
Del extracto jurisprudencial se puede concluir que, la jurisdicción coactiva es una prerrogativa extraordinaria de la administración para lograr el cumplimiento y recaudo de las obligaciones dinerarias a su favor, es decir, la administración tendrá la facultad de ejecutar las obligaciones sin acudir a la jurisdicción ordinaria.
Sin embargo, existe una excepción frente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios constituidos como empresa industrial y comercial de Estado, quienes por expresa disposición legal contenida en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, están facultados para ejercer la jurisdicción coactiva.
Ahora bien, en cuanto al cobro de las obligaciones a favor de las empresas de servicios públicos de naturaleza oficial, esta Oficina Asesora Jurídica, mediante el concepto SSPD-OJ-2016-816, citado en la consulta, señaló lo siguiente:
"(...) Una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, con capital 100% del Estado, que no esté constituida en la forma de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, NO puede desarrollar el cobro coactivo de las facturas impagas de servicios públicos domiciliarios, conforme lo signado en el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este caso, prima la Ley 142 de 1994 sobre la Ley 1437 de 2011, (i) porque la Ley 142 de 1994 es especial mientras que el CPACA es general, (ii) porque cualquier modificación de la Ley 142 de 1994, según el artículo 186 de la misma, debe hacerse de forma expresa, lo cual no se ha hecho en tratándose del cobro coactivo de obligaciones, (iii) porque la voluntad del legislador, fue la de modificar de forma EXPRESA lo relativo al cobro coactivo de obligaciones, restringiendo la posibilidad de acudir a la jurisdicción coactiva solo en favor de las empresas industriales y comerciales del Estado, y (iv) porque conceptualmente la facultad de acudir a la jurisdicción coactiva es EXCEPCIONAL, y no se predica respecto de empresas públicas que estén en régimen de competencia con pares privadas, salvo autorización expresa del legislador. (...)."
De lo anterior, se puede concluir que sólo las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios y los municipios prestadores directos de estos servicios, gozan de la facultad de adelantar el cobro coactivo de las obligaciones existentes a su favor. Entonces, por regla general, todos los demás prestadores, independiente de la modalidad en que estén constituidos, deberán cobrar ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria las deudas derivadas de la prestación del servicio. (...)" (Negrilla y subraya fuera de texto).
A partir de lo expuesto, un prestador de servicios públicos domiciliarios, creado de cualquier forma diferente a una Empresa Industrial y Comercial del Estado, no puede ejercer facultades de cobro coactivo y, en tal virtud, debe acudir al cobro ejecutivo de las obligaciones derivadas de los servicios que presta, en sede de la justicia ordinaria ante la jurisdicción civil, de conformidad con las normas de competencia establecidas en el Código General del Proceso.
Por otra parte, en punto a la prescripción de las facturas expedidas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con miras a efectuar el cobro del servicio efectivamente prestado, esta oficina en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 manifestó:
"6.2 PRESCRIPCIÓN.
El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaría por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.
En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.
Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años (...)."
De acuerdo con el concepto citado, es dable concluir que los valores correspondientes a la prestación de un servicio público domiciliario son cobrados a través de la correspondiente factura expedida por el prestador, que es un título ejecutivo y no un título valor; la cual, prescribe luego de transcurrido el término establecido por el legislador para el efecto, sin que se realice actividad alguna para recaudar lo adeudado. Asimismo, se reitera lo expuesto por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2019-011:
"(...) En relación con sus inquietudes y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, ha de indicarse que la factura de servicios públicos domiciliarios es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos.
Por su parte, el artículo 130 de la misma Ley, consagra que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o por medio de la jurisdicción coactiva, instrumento este último al que sólo pueden acudir los municipios prestadores directos y las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Igualmente, consagra que la factura expedida por el prestador y debidamente firmada por su representante legal, prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial.
Dado lo anterior, es claro que la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso, por lo que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, en los términos establecidos en la Ley, y en las oportunidades que correspondan frente a cada emolumento adeudado.
En lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que tratándose del fenómeno de la prescripción, en nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones, a través del cual se extinguen las acciones y derechos ajenos, por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor, la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que, respecto de la prescripción de los títulos ejecutivos, dentro de los que se encuentran las facturas de servicios públicos, opera la prescripción de la acción ejecutiva, de la cual se ocupa nuestro Código Civil.
Al respecto es de tener en cuenta que la factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, y por ende, la prescripción de la acción cambiaria, por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio, es de tres (3) años; contrario sensu, al ser la factura de servicios públicos un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de ella la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años a partir de la fecha de su exigibilidad.
En este orden de ideas, y como se indicó, al ser la factura expedida por los prestadores considerada por expresa disposición legal, como título ejecutivo y no como título valor, no pueden predicarse de la misma, las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la prescripción, esta se aplicará respecto de cada emolumento causado y facturado, con independencia de que el servicio pueda o no ser suspendido o cortado, que se haya roto o no la solidaridad, y que los valores facturados con anterioridad se presenten acumulados o no con la factura, pues lo contrario haría inextinguibles las obligaciones, lo cual es incompatible con la naturaleza del título y de las obligaciones de las partes. (...)" (Subraya fuera de texto)
Por consiguiente, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, la prescripción de la obligación opera si transcurridos cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad; y no la de los tres (3) años de la acción cambiaria, que se predica de los títulos valores, según se desprende del artículo 789 del Código de Comercio.
Finalmente, es preciso señalar que, si el servicio fue cortado por falta de pago y como consecuencia se genera la terminación del contrato de servicios públicos, de suscribir un nuevo contrato con el usuario o suscriptor, las obligaciones correspondientes al contrato anterior, pese a no haber prescrito, no podrán incluirse como conceptos adeudados en las nuevas facturas de servicios públicos domiciliarios, como quiera que estas últimas emanan de un nuevo contrato.
En todo caso, respecto a los mecanismos de defensa de los usuarios y suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, vale señalar que los mismos se encuentran consagrados en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, los cuáles pueden ser utilizados para controvertir las decisiones de los prestadores, relacionadas exclusivamente con actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación del servicio.
CONCLUSIONES
- Por regla general, los prestadores de servicios públicos domiciliarios pueden cobrar su cartera morosa a través de la justicia ordinaria en la jurisdicción civil. Solamente las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, o los municipios prestadores directos de estos servicios, podrán cobrar las obligaciones derivadas de los servicios prestados a través de la jurisdicción coactiva, sin perjuicio de la posibilidad de efectuarlo por vía ordinaria.
- Las deudas por concepto de servicios públicos domiciliarios no tienen naturaleza de tributaria, sino que son deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como consecuencia de la relación contractual que se desprende del contrato de condiciones uniformes, en virtud del cual una empresa de servicios públicos presta los mencionados servicios a un usuario a cambio de un precio en dinero, de conformidad con lo establecido en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
- Las deudas acumuladas que se encuentren dentro del término de cinco (5) años, contados desde el momento en que estas se hacen exigibles, pueden ser cobradas ejecutivamente, en sede de la justicia ordinaria, concretamente, en la jurisdicción civil. En este orden de ideas, le corresponde a los jueces, declarar la prescripción, si esta es alegada por el deudor, en el trámite del proceso mencionado. Por tanto, a los prestadores no les compete pronunciarse ni asumir conocimiento del proceso ejecutivo de cobro, así como sobre la exigibilidad o declaratoria de prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
- Ahora, en caso de que se trate de una empresa industrial y comercial del Estado que preste servicios públicos domiciliarios podrá, en ejercicio de sus facultades de jurisdicción coactiva, declarar la prescripción de las facturas.
- La prescripción en nuestro ordenamiento jurídico es un modo de extinción de las obligaciones, a través del cual se extinguen las acciones y derechos ajenos, por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo. La prescripción de la acción ejecutiva de las facturas de servicios públicos domiciliarios, por corresponder a un título ejecutivo (conforme lo establece el artículo 2536 del Código Civil), es de 5 años contados desde que la obligación es exigible, es decir, desde la fecha de vencimiento para el pago.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255293610602
TEMA: PRESCRIPCIóN DE LAS FACTURAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtemas: Facultad de Cobro Coactivo.
2. "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios".
3. "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. "Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."
5. "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones."
