CONCEPTO 433 DE 2021
(junio 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas, referidas al pago de los recursos del denominado concurso económico a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, derivadas de la estratificación de los inmuebles. Las preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ-2020-960
Corte Constitucional, Sentencia C-1371/00[8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.
Efectuada la anterior precisión, y con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados, resulta preciso reiterar la posición sostenida en el concepto SSPD-OJ-2020-960, donde se indicó:
“(…) De manera inicial es de señalar, que conforme con lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, todos los municipios del país, deben efectuar la clasificación de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios, obligación a cargo de los alcaldes municipales y distritales, que implica la expedición y publicación del decreto pertinente, en el cual se incluyan los resultados de los estudios correspondientes. Para ello, cada alcalde deberá conformar un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, órgano que le brindará la asesoría que requiera, y que velará por la correcta aplicación de las metodologías suministradas por el Gobierno para el efecto.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, dispone que “los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”.
La disposición aludida, fue reglamentada por el Decreto 007 de 2010, en cuyo artículo 1o se consagran algunas definiciones, entre ellas, la del servicio de estratificación 'Es el servicio de clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada Municipio y Distrito con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas'. Define de igual forma esta disposición, la realización de este servicio, de la siguiente forma:
'Realización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías nacionales establecidas.
Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.
El costo de la realización de las estratificaciones, comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos'.
Como se observa, el decreto citado determina que tanto las alcaldías, como los prestadores de servicios públicos domiciliarios ubicados en una determinada localidad, deben financiar el servicio de Estratificación, estos últimos a través del denominado 'concurso económico', cuya naturaleza es el de una tasa contributiva, denominación dada por la Corte Constitucional, destinada única y exclusivamente a financiar de forma parcial dicho servicio. Así las cosas, solamente estarían exentas del pago aludido, aquellas empresas de servicios públicos que no utilizan la estratificación, en razón a que su actividad se remunera por medio de cargos pagados con base en los costos incurridos, sin tener en cuenta, o mejor, sin diferenciar a los usuarios residenciales por estratos.
A su vez, los artículos 2o, 5o y 7o del decreto aludido establecen:
'Artículo 2o Determinación del costo del servicio de estratificación. Cada Alcaldía estimará, de conformidad con lo establecido en el artículo 1o de este decreto, el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación.
Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación'.
'Artículo 5o Fecha y forma de pago de la contribución. El pago de los aportes de las empresas de servicios públicos domiciliarios se efectuará en dos cuotas, la primera antes del 15 de febrero y la segunda antes del 15 de agosto de cada año'.
'Artículo 7o Inspección, Control y Vigilancia. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios verificará el pago oportuno de los aportes correspondientes por parte de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, en desarrollo del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y en los términos previstos en este decreto.
Los Comités Permanentes de Estratificación, conformados por decreto de la localidad y funcionando por mandato de la Ley 732 de 2002 de acuerdo con el Modelo de Reglamento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación, en cumplimiento de las funciones legales atribuidas, vigilará el acatamiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 en los términos previstos en este decreto'.
De acuerdo con lo señalado en el decreto referido, serán las alcaldías las encargadas de estimar el costo anual del servicio de estratificación, y deberán presentarlo al Comité Permanente de Estratificación, antes de someter a aprobación del concejo distrital o municipal, el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente, aportes que serán incorporados al presupuesto de la localidad, y cuya destinación es específica.
De igual forma, se encuentran establecidas dos fechas límite, para que los prestadores del servicio puedan efectuar el pago de los aportes aludidos, pero para ello, requerirán de la estimación del monto a aportar por concepto de 'concurso económico', el cual debe ser determinado previamente por la alcaldía del respectivo municipio o distrito, atendiendo para ello lo dispuesto en los artículos 3o y 4o del decreto en mención, que establecen la fórmula y el monto máximo de la tasa. En este sentido, para que los prestadores puedan dar cumplimiento a esta obligación de pago, deberán contar con la información aludida, de la cual tienen conocimiento, al momento de recibir las cuentas de cobro correspondientes.
Finalmente y en cuanto a la presentación extemporánea de la cuenta de cobro de estos aportes, por parte de los municipios, es de señalar que la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse en relación con las actuaciones que adelanten otras entidades de derecho público del Estado, ya que no hace parte de su órbita competencial hacerlo. (…)”
Sobre el particular vale señalar, que la Corte Constitucional, al efectuar el análisis de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, señaló con relación a la naturaleza de estos aportes, lo siguiente:
“…Dicha regulación deja ver que el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios con destino a los aludidos comités, se encuadra dentro del concepto de tasas dentro del modelo fiscal colombiano. Efectivamente, esta Corporación en la sentencia C-465 de 1993, especificó sus características:
“b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.
Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.”. (Subraya la Sala).
De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estado. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del “concurso económico” establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva.
En consecuencia, la Sala no comparte la opinión de los demás intervinientes en el sentido de que la carga atribuida a las empresas de servicios públicos domiciliarios constituye una simple obligación económica o una contribución parafiscal o un impuesto.
Claramente, dicha figura no puede constituir una simple obligación económica destinada a la financiación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P., arts. 367), ya que dicho aporte ha sido asignado en forma obligatoria a las empresas que presten esos servicios y, por tal motivo, constituye un gravamen, situación que se deduce de la expresión utilizada en la preceptiva legal acusada, según la cual “contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios”. (Subraya la Sala).
Tampoco puede afirmarse que constituye una contribución parafiscal, ya que ésta no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, pues el mismo no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado, no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente, es decir que con ella no se está retribuyendo nada, elemento indispensable en la norma enjuiciada. Mucho menos puede concluirse que representa un impuesto, toda vez que éste se cobra de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituye una contraprestación que guarde relación directa con un bien o un servicio prestado, en la medida en que con el mismo se atienden los gastos generales del Estado, conceptos que se distancian notoriamente de la figura establecida en la norma analizada.
Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales…” (Negrilla fuera del texto)
Conforme con lo establecido en las normas referidas, en consonancia con lo manifestado por la Corte Constitucional al respecto, es dable colegir, que el pago de este aporte por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos constituye una obligación fiscal a su cargo, motivo por el cual, el no pago de la misma, puede traer como consecuencia la imposición de las multas o sanciones contempladas en la ley, e igualmente el pago extemporáneo de la misma, con los intereses moratorios a que haya lugar. Lo anterior teniendo en cuenta que el pago de los impuestos, tasas y contribuciones es una responsabilidad ciudadana y una obligación constitucional, con posibles consecuencias legales.
En virtud de lo anterior, el costo del servicio de estratificación debe estimarse anualmente, y el desconocimiento de los términos legales para su cálculo, compete a los organismos de control, teniendo en cuenta que a esta Superintendencia, por expresa disposición legal del artículo 7 del Decreto No. 007 de 2010, exclusivamente le corresponde en el marco de las funciones de inspección, vigilancia y control, verificar el pago oportuno de los aportes correspondientes por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios, en concordancia con el artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
Esto significa, que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no es competente ni tiene injerencia para verificar el cumplimiento de las actividades propias de estratificación por parte de las autoridades territoriales, ni de las gestiones tendientes a comprometer los recursos para estas actividades, por estar relacionadas con la ejecución del presupuesto del municipio. Lo anterior pues, como se indicó, la función de la Superintendencia se circunscribe a verificar el pago oportuno de dichos aportes.
De igual forma es se advertir, que los artículos 3 y 4 del decreto aludido establecen la forma como se debe determinar el monto del concurso económico e igualmente el monto máximo de dicha tasa contributiva, motivo por el cual los sujetos pasivos deben atender lo allí dispuesto para efectos de realizar el trámite pertinente.
CONCLUSIONES
De conformidad con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta -de manera general- a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, así:
“1. ¿Se puede en esta vigencia 2021, aprobar concurso económico (mes de mayo) y que las empresas de servicios públicos cancelen los valores este mismo año?”. (sic)
Por tratarse de una tasa contributiva, el concurso económico debe ser estimado de manera anual, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 007 de 2010, y como quiera que, la función de estratificación se radicó en cabeza de los alcaldes, es de señalar que el desconocimiento de los términos establecidos legalmente para su cálculo, puede acarrear el adelantamiento de las investigaciones pertinentes, con miras a imponer las sanciones que el caso amerite por parte de los organismos de control, en el ejercicio de sus competencias en esta materia.
En el mismo sentido es de señalar que esta tasa tiene como fin recuperar el costo del servicio prestado por los Comités Permanentes de Estratificación, al adelantar la estratificación, tanto urbana como semiurbana o de centros poblados, rural y de viviendas dispersas, motivo por el cual, y al igual que como ocurre con todos los tributos, no es posible que los prestadores de servicios públicos, como sujetos pasivos de la misma, se puedan abstener de efectuar su pago.
“2. Es necesario, por ejemplo, realizar el cálculo del concurso económico con datos de la vigencia 2019, calculados y aprobados en la Vigencia 2020 y cancelados (para las empresas) y/o ejecutados en la vigencia 2021. (sic)
3. Si se aprueba el presupuesto y/o servicio de estratificación y concurso económico en mayo de 2021, pueden las empresas de servicios públicos cancelar los recursos en sus pagos del primer y segundo semestre de la misma vigencia 2021?”
Atendiendo lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Decreto 007 de 2010, respecto de las dos fechas máximas para que los prestadores realicen el pago del concurso económico, si los montos de periodos anteriores no han sido estimados previamente por parte de la alcaldía del municipio, los prestadores de servicios públicos, como sujetos pasivos de la obligación tributaria, no podrán atenderla, hasta tanto no tengan conocimiento del valor a cargo por ese concepto, al momento en que se genere la cuenta de cobro correspondiente.
“4. ¿Cuál es el proceso a seguir, en términos de tiempo para efectos del cálculo del concurso económico y cobro a las empresas de servicios públicos?” (sic)
Cada alcaldía y/o distrito, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 007 de 2010, debe estimar el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación, como encargado de ejecutar esta función, previo a someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación.
La estratificación comprende la clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada municipio con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual involucra todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para la aplicación de las estratificaciones, tanto urbana como semiurbana o de centros poblados, rural y de viviendas dispersas.
Como se indicó anteriormente, en los artículos 3 y 4 del decreto en mención, se encuentran establecidas dos fechas límite, con el fin de que los prestadores del servicio puedan efectuar el pago de los aportes correspondientes, requiriendo para el efecto, de la estimación del monto a aportar por concepto de concurso económico, el cual debe haber sido determinado previamente, debiendo observar la fórmula y el monto máximo de la tasa allí establecidos, la cual será conocida, al momento de recibir las cuentas de cobro correspondientes.
“5. ¿Qué norma, acto administrativo, concepto o documento, vigente, explica y aclara dicho proceso?”
El artículo 101 de la Ley 142 de 1994, establece la obligación a cargo de los alcaldes municipales y distritales de efectuar la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales que van a recibir servicios públicos domiciliarios, ello en concordancia con el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, donde se dispone que los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital.
A su vez, el Departamento Nacional de Planeación, atendiendo lo dispuesto por las Leyes 142 de 1994, 505 de 1999, 689 de 2001 y 732 de 2002, expidió el Modelo de Reglamento del Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, el cual debía ser adoptado por todos y cada uno de los Comités conformados en los municipios y distritos del país, reglamento que en sus artículos 3o y 4o determinó con respecto a la financiación y funcionamiento de los Comités, lo siguiente:
“Artículo 3o. Naturaleza Jurídica del Comité. El Comité Permanente de Estratificación es un órgano asesor, consultivo, de veeduría y de apoyo del Alcalde municipal o distrital, y segunda instancia de atención de reclamos por el estrato asignado; creado por la ley; sin personería jurídica; y cuyo funcionamiento estará financiado con recursos provenientes de la Alcaldía municipal o distrital y del concurso económico de las Empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales en la localidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999...”
“Artículo 4o. Funcionamiento. El funcionamiento del Comité Permanente de Estratificación será financiado con los recursos que se apropien en el presupuesto municipal o distrital con destino a la estratificación de la localidad (realización, adopción y actualización).
Dichos recursos deberán permitirle, básicamente, gastos de las visitas de campo, gastos en que se incurra para las notificaciones de las decisiones adoptadas por el Comité, algunos gastos en materia de capacitación de sus miembros y honorarios de los miembros del Comité que sean representantes de la comunidad. En ningún caso gastos permanentes por oficinas ni dotación de las mismas, por personal administrativo ni otros que excedan sus funciones de Ley”. (Subrayas fuera del texto).
En consonancia con lo anterior, lo concerniente al concurso económico fue reglamentado por el Decreto 007 de 2010, al cual se hizo referencia en las consideraciones y respuesta a las preguntas formuladas en el presente concepto.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FENÁNDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. Radicado: 20215290852392
TEMA: CONCURSO ECONÓMICO.
Subtemas: Estratificación. Normativa.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996”
7. “Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1o del artículo 6o de la Ley 732 de 2002”.
8. Corte Constitucional, Sentencia C-1371/00 del 11 de octubre de 200, Referencia: expediente D-2900, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
