CONCEPTO 497 DE 2014
(26 junio)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Su solicitud de concepto(1)
Respetado Señor,
Hemos recibido por traslado de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, su solicitud de concepto jurídico respecto del otorgamiento y alcance de la licencia ambiental para un relleno sanitario de seguridad, específicamente en lo relacionado con la petición 2 del punto 2 de su comunicación, referente a:
1. Son equiparables los criterios para el diseño de rellenos sanitarios para residuos ordinarios (Decreto 2981 de 2013 y 838 de 2005) y los aplicables para un relleno de seguridad (Decreto 4741 de 2005)?
2. Puede implementarse una celda o un conjunto de ellas al interior de un relleno sanitario debidamente autorizado por la autoridad ambiental si la (s) misma(s) no fueron contempladas en el diseño original y no se han efectuado los cambios en la Licencia Ambiental? ¿Cuál sería el trámite para realizar los cambios requeridos?
3. Se puede considerar la inclusión de la(s) celda(s) para la disposición final de residuos de características de peligrosidad como un giro ordinario o un cambio menor?
4. Teniendo en cuenta que este tipo de sistemas no son parte de los sistemas de servicios públicos, pero en algunos casos se pueden localizar al interior de infraestructura que si lo son, como es el componente de disposición final del servicio público de aseo.
- ¿Se considera que las pólizas de responsabilidad civil requeridas son iguales o es necesario incorporar un análisis de riesgos complementario? ¿Se hacen exigibles garantías adicionales por parte de las autoridades ambientales?
- ¿Cómo se evalúa por parte de la SSPD que la infraestructura e inversiones y la depreciación que se realiza en el marco de la prestación del servicio público de aseo no sean usufructuadas por el operador del sistema de celda(s) de seguridad?
Antes de cualquier pronunciamiento sobre sus inquietudes, debemos advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Hecha la anterior precisión, esta Oficina se pronuncia sobre el tema consultado de manera general en los siguientes términos, para lo cual ratifica el Concepto Unificado No. 7 y Conceptos SSPD-OJ-2012-210, SSPD-OJ-2012-481, SSPD-OJ-2012-666, así:
“La Ley 142 de 1994, en su Artículo 1°, circunscribió su campo de aplicación a los servicios públicos domiciliarios entre los cuales incluye el de aseo. En el Numeral 14.2 del mismo articulado(2), se concibió el servicio público domiciliario de aseo como el referido a la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, extendiendo el mismo régimen a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
La referida norma en su Artículo 79, estableció que las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realizaran actividades que las hiciera sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarían sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD -.
Así las cosas, puede afirmarse que a la luz de la Ley 142 de 1994, dentro del servicio público domiciliario de aseo se encontraba la recolección de todo tipo de residuos, por tanto, tal actividad era concebida como servicio público, siendo competencia de la SSPD ejercer vigilancia y control sobre quienes desarrollaran tal actividad.
No obstante lo anterior, con la entrada en vigencia de la Ley 430 de 1998, los asuntos relativos a la prestación del servicio de aseo sobre residuos o desechos peligrosos quedaron excluidos del campo de aplicación de la Ley 142 de 1994 y por tanto de la competencia de la SSPD(3).
Bajo una perspectiva de salud humana y ambiental, sobrevino entonces la expedición de la Ley 1252 de 2008, a través de la cual se derogó tácitamente la Ley 430 de 1998. Tampoco en esta oportunidad la actividad objeto de estudio fue considerada como un asunto propio de los servicios públicos domiciliarios.
En efecto, el Artículo 1 de la Ley 1252 de 2008, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tendrá como objeto regular, dentro del marco de la gestión integral y velando por la protección de la salud humana y el ambiente, todo lo relacionado con la importación y exportación de residuos peligrosos en el territorio nacional, según lo establecido en el Convenio de Basilea y sus anexos, asumiendo la responsabilidad de minimizar la generación de residuos peligrosos en la fuente, optando por políticas de producción más limpia; proveyendo la disposición adecuada de los residuos peligrosos generados dentro del territorio nacional, así como la eliminación responsable de las existencias de estos dentro del país. Así mismo, se regula la infraestructura de la que deben ser dotadas las autoridades aduaneras y zonas francas y portuarias, con el fin de detectar de manera eficaz la introducción de estos residuos y se amplían las sanciones que trae la Ley 99 de 1993 para quien viole el contenido de la presente.” (Las subrayas son nuestras)”.
Al igual que la Ley 430 de 1998, la Ley 1252 de 2008, dispuso que la prevención, inspección, vigilancia y control de la actividad de recolección y disposición de residuos peligros estaría a cargo de las autoridades ambientales, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas correspondientes.
Posteriormente, el legislador expidió la Ley 1152 de 2008, la cual incluye normas prohibitivas referentes a los residuos y desechos peligrosos, desde una perspectiva de salud pública y ambiental. Esta normatividad no trata la comentada actividad como un servicio público domiciliario y por ende, remite al régimen sancionatorio contenido en la Ley 99 de 1993.
De otra parte, la Ley 632 de 2000, modificó parcialmente la Ley 142 de 1994, entre otras normas, y en su Artículo 9, dispuso lo siguiente:
“Artículo 9o. Esquemas de Prestación del Servicio Público Domiciliario de Aseo. Para la prestación de las actividades de recolección y transporte de los residuos ordinarios de grandes generadores, así como las de reciclaje, tratamiento, aprovechamiento, disposición final de los residuos y operación comercial, los municipios y distritos, responsables de asegurar su prestación, podrán aplicar el esquema de la libre competencia y concurrencia de prestadores del servicio, en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. Negrilla fuera de texto.
Para las actividades de recolección, transferencia y transporte de residuos generados por usuarios residenciales y pequeños productores, residuos patógenos y peligrosos, y para la limpieza integral de vías, áreas y elementos que componen el amoblamiento urbano público, los municipios y distritos deberán asegurar la prestación del servicio, para lo cual podrán asignar áreas de servicio exclusivo, mediante la celebración de contratos de concesión, previa la realización de licitación pública, procedimiento con el cual se garantizará la competencia. Negrilla fuera de texto.
Parágrafo. Corresponde al Gobierno Nacional definir la metodología a seguir por parte de los municipios y distritos para la contratación del servicio público domiciliario de aseo”.
De conformidad con lo anterior, esta entidad carece de competencia para indicarle si los criterios para el diseño de un relleno sanitario para residuos ordinarios son aplicables para un relleno de seguridad, máxime cuando el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico RAS, adoptado mediante Resolución 1096 de 2000 en la Sección II, Título F, Capítulo F.7, trata el tema de los residuos peligrosos y los define como aquellos que por exhibir una o varias de las características y/o propiedades que confieren la calidad de peligroso pueda causar daño a la salud humana o al medio ambiente. Así mismo, se consideran residuos peligrosos los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con residuos o materiales considerados como peligrosos, cuando dichos materiales, aunque no sean residuos, exhiban una o varias de las características y/o propiedades que confieren la calidad de peligroso.
Así mismo, esta entidad no puede indicarle si es o no posible implementar una celda o conjunto de ellas al interior de un relleno sanitario, puesto que la definición de este aspecto debe analizarse a la luz de la licencia ambiental otorgada para la operación del relleno sanitario y menos aún si la inclusión de una celda de seguridad en un relleno sanitario puede considerarse como un giro ordinario o un cambio menor.
En este punto debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2820 de 2010(4), una licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de ésta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
La Licencia Ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad.
El uso aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, deberán ser claramente identificados en el respectivo Estudio de Impacto Ambiental.
La Licencia Ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una Licencia Ambiental.
La licencia ambiental se otorgará por la vida útil del proyecto, obra o actividad y cobijará las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento, restauración final, abandono y/o terminación.
Por tanto, todos estos aspectos y lo que se relaciona con las pólizas de responsabilidad civil requeridas para el manejo de este tipo de residuos deben ser consultadas a la autoridad ambiental correspondiente, razón por la cual hemos dado traslado de su solicitud al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, mediante radicado No. 20141330345271.
En cuanto a la forma como esta Superintendencia evalúa que la infraestructura e inversiones y la depreciación que se realiza en el marco de la prestación del servicio público de aseo no sean usufructuadas por circunstancias como una celda de seguridad dentro de un relleno sanitario, es importante anotar que la entidad evalúa la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con los indicadores definidos por las Comisiones de Regulación y, en caso que un prestador amenace en forma grave la prestación continúa y eficiente del servicio, el Superintendente podrá acordar programas de gestión, pero solo respecto de la prestación del servicio público objeto de vigilancia.
En este orden de ideas, se concluye que la actividad objeto de consulta no es competencia de la SSPD, por cuanto no se trata de un servicio público domiciliario ni una actividad complementaria al mismo.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co.Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARÍA EUGENIA SIERRA BOTERO
Jefe Oficina Asesora Jurídica (A)
Proyectó: Diego Mauricio Avila Arellano, Asesor Oficina Asesora Jurídica
Revisó: Victor Rhenals López, Coordinador Grupo de Conceptos Oficina Jurídica.
NOTAS AL FINAL:
1. Radicado 20145290293752
Tema: RESIDUOS PELIGROSOS. Incompetencia de la SSPD para ejercer vigilancia y control sobre la actividad de disposición de tales residuos.
2. Esta disposición fue modificada por el Artículo 1 de la Ley 689 de 2001, con lo cual se continuó incluyendo dentro del servicio público domiciliario de aseo la actividad complementaria de disposición de residuos.
3. En este orden de ideas, se encuentran fuera de la competencia de la SSPD, todos los asuntos contenidos en los Decretos Reglamentarios de la Ley 430 de 1998 (Decretos 2676 de 2000, 2763 de 2001, 1669 de 2002, 1443 de 2004, 4126 de 2005 y 4741 de 2005).
4. Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
