CONCEPTO 542 DE 2020
(julio 27)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“El presente correo tiene como finalidad, validar con la entidad si es legal la presente practica realizada por la empresa (…).
Yo tengo una casa Dividida en 4 unidades. De las cuales solo se encuentran habitadas 2. La empresa (…) insiste en cobrarme 4 servicios de alcantarillado y ASEO.
Esta práctica es legar ???
Que puedo hacer ??
Nota. Solicite una visita. En Días pasados pero siguen cobrando por las unidades desocupadas
No puedo mandar suspender el servicio, porque tengo 1 solo contador y una sola cometida” (SIC).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[8]
Concepto SSPD-OJ-2013-338
Concepto SSPD-OJ-2014-153
Concepto SSPD-OJ-2016-053
CONSIDERACIONES
Tratándose del cobro de los servicios públicos domiciliarios, es determinante la identificación de las características físicas del inmueble donde se prestan, salvo algunas especiales circunstancias, la medición del servicio determina el valor a pagar, toda vez que el consumo es el elemento principal del precio que se cobra al suscriptor o usuario, tal como lo señala el artículo 146 de la Ley 142 de 1994:
“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
(…)”.
Ahora bien, como la consulta se encuentra referida al cobro del servicio para unidades independientes y/o habitacionales del sector de agua potable y saneamiento básico, a continuación, se hará referencia en los siguientes términos:
i) Servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
El Decreto 1077 de 2015, que compila la reglamentación del sector de los servicios públicos domiciliarios, entre otros aspectos, mantuvo la clasificación para efectos de la facturación y cobro del servicio de acueducto y alcantarillado, de la siguiente forma:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
55. Unidad habitacional: Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar.
(Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).
56. Unidad independiente: Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.
(Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1)” (…).
En efecto, si la “Unidad independiente” es definida como “Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, ello supone la existencia de un espacio físico independiente y privado exclusivo para el usuario que se beneficie con el servicio público, pero que debe encontrarse dentro de una unidad inmobiliaria; caso específico de aquéllos inmuebles que constituyéndose como uno sólo tienen varios apartamentos, viviendas, locales u oficinas con una única salida o entrada; mientras que en el caso de la “unidad habitacional” el acceso a la vía pública o zonas comunes se predica de un conjunto multifamiliar y no de la misma unidad inmobiliaria.
Así, la facturación autónoma o “independiente” de una “unidad habitacional” y/o “unidad independiente”, que se encuentre anexa, conexa o integrada a un inmueble, sólo podrá efectuarse si esta cumple con las condiciones de las definiciones previstas por los numerales 55 y 56 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de otra forma, no podrán ser considerados como tal y, en consecuencia, no podrá ser facturado de forma alterna pero si en conjunto con el inmueble del cual hace parte.
Ahora, el numeral 14.1 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 concibe la acometida así:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
14.1. ACOMETIDA. Derivación de la red local del servicio respectivo que llega hasta el registro de corte del inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios, la acometida llega hasta el registro de corte general. Para el caso de alcantarillado la acometida es la derivación que parte de la caja de inspección y llega hasta el colector de la red local”
Definición de la cual podrá concluirse que, por cada inmueble debe existir una acometida, aspecto que es reiterado en la definición traída por el artículo 2.3.1.1.1 ibídem. En ese mismo sentido, el artículo 2.3.1.3.2.3.9 del Decreto 1077 de 2015, exige una acometida por usuario, en los siguientes términos:
“Artículo 2.3.1.3.2.3.9. Unidad de acometida por usuario. La entidad prestadora de los servicios públicos sólo estará obligada a autorizar una acometida de acueducto y alcantarillado por unidad habitacional o unidad no residencial, salvo que por razones técnicas se requieran acometidas adicionales. La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la independización de las acometidas cuando lo estime necesario. En edificios multifamiliares y multiusuarios, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá autorizar acometidas para atender una o varias unidades independientes.
(Decreto 302 de 2000, art. 12).” (Subraya fuera de texto)
En ese contexto, como quiera que al usuario o suscriptor se le suministra el servicio a través de la infraestructura de redes de tubería que llegan hasta el registro de corte del inmueble donde habita, es propio identificar al usuario con el “inmueble”, circunstancia que se evidencia en la facturación, sin embargo, como un inmueble puede estar constituido por varias unidades bien sean habitacionales o no residenciales, se prevé que por cada una de ellas exista una acometida, salvo que por razones técnicas se requieran acometidas adicionales, razón por la cual es necesario determinar si el inmueble físicamente se encuentra constituido por varias unidades o por el contrario, constituye una sola.
Lo anterior, guarda concordancia con el derecho y correlativa obligación a la medición prevista por el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en tanto que se encuentra referida al usuario como persona individual, ente o sujeto beneficiario de los servicios. En ese orden de ideas y tal como se infiere de la norma, de existir varias unidades, el prestador se encuentra habilitado para exigir la independización de la acometida a cada usuario o unidad así como el respectivo aparato de medida y hacer efectiva la prescripción legal anotada. Así fue señalado a través del concepto SSPD-OJ-2014-153, al indicar:
“(…) De acuerdo con las normas citadas, se deduce con claridad que tanto los usuarios como las empresas tienen derecho a que los consumos se midan de manera individual, salvo que razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social así lo impidan. De igual manera, es claro que los usuarios también tendrán la obligación de independizar las acometidas si la persona prestadora así lo determina con base en la posibilidad establecida en el artículo 12 del Decreto 302 de 2000, y siempre que exista justificación que sustente tal decisión.
En la Resolución 151 de 2001, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (Artículo 1.2.1.1) y en el Decreto 229 de 2002 (Artículo 3, Numeral 3.15) se define la independización del servicio como “…las nuevas acometidas que autoriza la persona prestadora del servicio para atender el servicio de una o varias unidades segregadas de un inmueble” y se establece que estas “…nuevas acometidas contarán con su propio equipo de medición previo cumplimiento de lo establecido en el reglamento interno o en el contrato de condiciones uniformes”.
Sin embargo, dado que la independización de las acometidas tiene unos costos para los usuarios, es necesario que las empresas y éstos lleguen a acuerdos que establezcan unos plazos razonables para su adecuación a efectos de que vencidos los términos acordados, se puedan tomar las decisiones coercitivas a que haya lugar. Dichos acuerdos deben estar establecidos en los contratos de condiciones uniformes.
Ahora bien, si un usuario se niega a independizar sus acometidas, a pesar de existir justificación para la adopción de dicha medida, debe entenderse, de conformidad con el inciso 4 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, que existe una omisión que impide la medición individual, y en tal caso, se justifica la suspensión o terminación del contrato, sin perjuicio del derecho de impugnar dichas decisiones en cabeza del usuario.
Así las cosas, en relación con su interrogante, se tiene que no existe norma que prohíba la doble prestación del servicio de acueducto y por consiguiente la independización de las acometidas. Igual sucede con la facturación, pues se realiza de manera individual.”
En todo caso, las anotaciones precedentes se predican del cumplimiento de los prestadores respecto de la regla general de la micromedición del servicio, puesto que la regulación ha establecido una excepción a dicha regla, tal como lo ha indicado esta Oficina, mediante el concepto SSPD-OJU- 2012-053, así:
“De conformidad con lo anterior, la regla general indica que para facturar el servicio de acueducto se deben instalar micro medidores a cada uno de los usuarios, y con base en las mediciones arrojadas, proceder a facturar el consumo.
Ahora bien, cuando por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, debe tenerse en cuenta que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA expidió la Resolución 14 de 1997, modificada e incorporada en la Resolución CRA 151 de 2001, la cual en sus Artículos 2.1.1.13 y 2.1.1.14, modificados por los artículos 1 y 2 de la Resolución CRA 364 de 2006(7) establece lo siguiente:
”Artículo 2.1.1.13. Excepción para la instalación de Micromedidores. En las zonas conformadas en su mayoría por usuarios de estratos 1 y 2 y que a la fecha de entrada en vigencia de esta resolución presenten niveles de micromedición inferiores al 50% de los usuarios pertenecientes a las mismas, las personas prestadoras, en lugar de instalar micromedidores a cada usuario, podrán efectuar, para los efectos previstos en la presente resolución, la sectorización física de las redes de distribución respectivas.
Una vez realizada tal sectorización, se instalará macromedidores a la entrada del sector correspondiente y se estimará el volumen de agua a ser distribuido proporcionalmente entre los usuarios del sector correspondiente que no estén micromedidos.
En todo caso, el consumo a distribuir entre los usuarios macromedidos al interior de cada zona exceptuada de micromedición, será establecido de la siguiente forma: (...)”
“Artículo 2.1.1.14. Condiciones económicas para la micromedición. La persona prestadora del servicio de acueducto podrá exceptuar de la instalación de micromedidores a los usuarios de estrato 1 y 2 cuya factura de acueducto y alcantarillado correspondiente al consumo básico mensual, establecido por la CRA, para el estrato 1, supere el 5% del salario mínimo mensual legal vigente y, para el estrato 2, el 7% del salario mínimo mensual legal vigente.
El consumo de los usuarios exceptuados en aplicación del presente artículo será establecido con base en los consumos promedio de suscriptores o usuarios micromedidos del mismo estrato, o con base en aforos individuales.
Parágrafo. De conformidad con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, lo dispuesto en el presente artículo no podrá ser interpretado o aplicado de forma tal que resulte en una restricción al derecho del usuario de solicitar, en cualquier momento, la instalación de micromedidores; ni el derecho de la persona prestadora a instalarlos".
De tal manera que el artículo 2.1.1.13 dispone que en aquellas zonas conformadas mayoritariamente por usuarios de estratos 1 y 2 que presenten niveles de micromedición inferiores al 50% de los usuarios pertenecientes a las mismas, las ESP podrán sectorizar las redes de distribución e instalar macromedidores a la entrada del sector, y se estimará el volumen de agua a ser distribuido proporcionalmente entre los usuarios del sector correspondiente que no estén micromedidos, aplicando la fórmula prevista en la norma, con el fin de determinar los metros cúbicos de agua que puede cobrar a los usuarios.
Ahora bien, las ESP podrán exceptuar de la instalación de micromedidores a los usuarios de estrato 1 y 2 cuya factura de acueducto y alcantarillado correspondiente al consumo básico mensual, establecido por la CRA, para el estrato 1, supere el 5% del salario mínimo mensual legal vigente y, para el estrato 2, el 7% del salario mínimo mensual legal vigente.
Así las cosas, debe entenderse que se presenta imposibilidad técnica cuando existen limitaciones físicas o económicas que hacen demasiado costosa la realización de un proyecto. De ésta forma, la imposibilidad técnica de instalar micro medidores se encuentra sujeta a una limitación no solamente técnica sino también económica.
En dichos casos, debe aplicarse lo dispuesto en la Resolución CRA 319 de 2005, “por la cual se regula el cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado a aquellos multiusuarios donde no existe medición individual por razones de tipo técnico. (…)”
En ese orden de ideas, la excepción a la micromedición deberá atender las condiciones de estratificación 1 y 2, así como al nivel de micromedición inferior del 50% de los usuarios pertenecientes a la empresa, con el fin de que esta sectorice las redes y proceda a instalar macromedidores, para calcular y distribuir el consumo a prorrata entre todos los usuarios bajo dicha situación. Será esta la forma de facturar en caso que no exista la micromedición, ya que de lo contrario deberá atenderse a las definiciones inicialmente citadas.
No obstante, ante la inexistencia de la medición individual para cada unidad, en el concepto SSPD-OJ-2013-338 se mencionó:
“...en caso de inmuebles que constituyendo una sola unidad habitacional y que se encuentren materialmente divididos, entendiendo esta circunstancia como la existencia de unidades independientes, es claro que si existe una sola acometida del servicio, el cobro debe efectuarse de acuerdo con el consumo que registre el respectivo aparato de medida; contrario sensu, de existir en las unidades independientes el medidor respectivo para cada una de ellas, el cobro del servicio de alcantarillado, deberá hacerse con base en el consumo de cada una de ellas”, situación que no exime al suscriptor o usuario de efectuar la independización si así se lo exige el prestador. (…)”
ii) Servicio público de aseo.
Por otro lado, en lo que atañe al servicio de aseo, los usuarios se clasifican para efectos de la facturación y cobro del mismo, en razón a: (i) volumen de residuos que generan y (ii) uso que se da al inmueble.
Al igual que sucede con los demás servicios públicos domiciliarios del sector, con ocasión de la expedición del Decreto 2981 de 2013, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, el Gobierno Nacional contempló la clasificación para efectos de la facturación y cobro del servicio de aseo, de la siguiente manera:
“ARTICULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
49. Unidad habitacional: Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas.
50. Unidad independiente: Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.
51. Usuario no residencial: Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
52. Usuario residencial: Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual (...).”
En ese orden de ideas, las personas que producen residuos sólidos bien sea de la actividad residencial, comercial o industrial, ubicados en “unidades habitacionales y/o independientes”, bajo las condiciones definidas en la reglamentación para cada una, son consideradas usuarios del servicio público de aseo y por tanto les asisten todos los derechos, garantías, prerrogativas, deberes y obligaciones derivadas del régimen, en especial, los previstos en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994.
En efecto, si la “unidad independiente” es definida como un “Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, ello supone la existencia de un espacio físico independiente y privado exclusivo para el usuario que se beneficie con el servicio de aseo. Desde luego, en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad, por definición, debe contar con “baño, cocina y alcoba”.
Nótese entonces que, si bien las características adicionales de la definición son compatibles en el caso de apartamentos o casas de vivienda, lo cierto es que con la introducción del concepto de “local u oficina”, además de considerarlos como unidad independiente sin necesidad de acudir a interpretaciones subjetivas, no es posible que en todos los casos se exija la presencia de “cocina”, como quiera que pueden existir sin necesidad de contar con el espacio físico dispuesto para una estufa. No podría señalarse lo mismo respecto del “baño”, bajo el entendido que el uso de cualquier unidad independiente supone la existencia de un lugar para uso sanitario.
De este modo, la facturación y cobro del servicio de aseo para aquéllos inmuebles que siendo jurídicamente una sola unidad habitacional se han dividido materialmente en varias unidades independientes, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2 del Decreto 2981 de 2013 hoy compilada en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, no variaría frente a la adoptada por el derogado Decreto 1713 de 2002, toda vez que, las mismas características que se tuvieron en cuenta para considerar en su momento la definición inicial de “unidad independiente” siguen estando presentes en el concepto de la nueva reglamentación.
En ese sentido, al igual que los servicios de acueducto y alcantarillado, se reitera que la facturación autónoma de las unidades independientes y/o habitacionales, que se encuentren anexas, conexas o integradas a un inmueble, será procedente siempre que acrediten las características de la definición prevista en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015; pues de lo contrario deberá ser cobrado en su conjunto con el inmueble del cual hace parte.
Así lo ha ratificado esta Oficina, al indicar mediante el concepto SSPD-OJ-2016-053, lo siguiente:
“(…) De acuerdo con lo antes expuesto, se puede sostener que a los usuarios ubicados en inmuebles catalogados como unidades independientes se les debe facturar y cobrar de manera autónoma, de acuerdo con la clasificación de usuarios del servicio público domiciliario de aseo, prevista en la normativa vigente.
En otras palabras si las divisiones físicas de un inmueble cumplen con las características antes comentadas de la llamada “unidad independiente”, deben ser tratadas como tales, de modo que el servicio público domiciliario de aseo deberá ser facturado, para cada una de éstas, separadamente. Así las cosas, la suspensión del servicio por no pago o el corte del mismo, previstos en los Artículos 140 y siguientes de la Ley 142 de 1994, operará solamente respecto de la parte del inmueble cuyo usuario no cancele su factura.
En el caso de que dichas divisiones no puedan ser catalogadas como unidades independientes, el prestador del servicio público domiciliario de aseo producirá una única factura respeto del inmueble y clasificará al usuario conforme a las reglas antes comentadas. (…).”
De cara a lo anterior, existiendo varias unidades independientes y/o habitacionales en un mismo inmueble que cumplan las condiciones requeridas antes referidas, la facturación del servicio de aseo será autónoma, es decir, independiente y por consiguiente incluirá para cada una de las unidades, el cobro de los elementos de las fórmulas tarifarias previstos en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, tales como el cargo por consumo y el cargo fijo, en función del estrato y clasificación correspondiente. Aspecto que también es procedente para los servicios de acueducto y alcantarillado, siempre que cuenten con su respectiva acometida del servicio.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Como quiera que -por regla general- la unidad independiente y/o habitacional hace parte de un inmueble de mayor extensión, cuyo contrato de servicios públicos ha sido celebrado con anterioridad, es apenas consecuente que la facturación a los usuarios que se benefician a través de dicha figura se encuentre asociada con el contrato principal del inmueble del cual hacen parte, pero su cobro sea de manera independiente.
- Para el servicio de acueducto y alcantarillado, en las unidades habitacionales que cuenten con sus correspondientes acometidas, el cobro debe hacerse con base en el consumo registrado por el respectivo medidor. De no contar con las acometidas, el prestador debe facturar al inmueble como un todo.
- Como quiera que la regulación no estima dispositivos de medición para el servicio de aseo, dada la infraestructura para su prestación, basta con que el prestador verifique la existencia de unidades independientes y/o habitacionales, con base en las exigencias físicas determinadas por la reglamentación, para proceder a facturar la generación de residuos de manera autónoma al inmueble del cual hacen parte.
- La clasificación de usuarios y/o suscriptores como “unidad independiente y/o habitacional”, residenciales y/o comerciales, para efectos de la facturación, constituye un concepto distinto de aquél referido al “consumo del servicio”; ya que indistintamente de si hay o no producción de residuos sólidos, en el caso del servicio de aseo, o consumos respecto de los servicios de alcantarillado y acueducto, físicamente el inmueble se ha dividido en varias unidades, según la visita de verificación efectuada por el prestador y así será considerado para efectos de facturación, con las salvedades hechas para acometidas.
- La clasificación del inmueble es determinante para establecer cómo se efectuará el cobro mismo. De esta forma, el hecho que la unidad independiente y/o habitacional esté desocupada, determina el consumo de los servicios y/o generación de residuos sólidos, pero no la clasificación, pues para el caso del servicio de aseo, como quedó señalado, basta con que el inmueble cumpla con la caracterización prevista en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, para ser considerado como unidad independiente y/o habitacional.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20205291099222
Tema: CLASIFICACIÓN DE USUARIOS
Subtema: Facturación de unidades independientes de aseo
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. "Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos".
7. “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”
8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
