CONCEPTO 565 DE 2020
(agosto 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
Concepto SUPERSERVICIOS 90 de 2025 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
En virtud de lo previsto por la Resolución SSPD No. 20131300008055 de 2013 “Por la cual se modifica el anexo de la Resolución Compilatoria No. SSPD 20101300048765 de 2010” y, en consecuencia, la procedencia o no del pago del déficit de subsidios del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos solicitado por las Empresas de Servicios Públicos Domiciliaros de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Municipio (…) de Pereira, para que en el momento de llegar a un 95% de homologación de la facturación, se le reconozca el 100% de los recursos solicitados mes a mes, indistintamente si los predios cuentan con estratificación oficial del municipio. Bajo este contexto, se transcribe la consulta elevada:
“Teniendo en cuenta lo anterior de manera atenta y respetuosa, y con base en las inquietudes y solicitudes realizadas por los prestadores, solicitamos se emita un concepto por parte de ustedes, en razón de si lo establecido en la resolución anteriormente mencionada cuenta con el alcance, aplicación y sustento normativo suficiente para realizar los pagos del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos al 100%; una vez la empresa logre al 95% de homologación, y se les pueda reconocer la totalidad de los recursos solicitados, o si por el contrario, es un porcentaje generalizado que las empresas deben tener como mínimo para el reporte de facturación y no está relacionado con el proceso como tal del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
Por ultimo (sic) solicitamos que con base a la respuesta emitida por ustedes, nos citen la normatividad y el procedimiento existente en cuanto al proceder y actuar por parte de la Administración Municipal al momento de que se presenten inconvenientes con las Empresas relacionados con la Estratificación y el Fondo de Solidaridad.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Resolución SSPD No. 20131300008055 de 2013[7]
Concepto unificado No. 25 de 2013
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta que la consulta se estructura sobre dos ejes temáticos, a continuación se hará referencia a ellos para posteriormente atender las solicitudes elevadas:
i) Fuentes de recursos para otorgar subsidios a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI.
Señala el numeral 89.9 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, lo siguiente:
“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
(…)
89.8. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 632 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> En el evento de que los “Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos” no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional. (…)”
Ahora bien, el artículo 89 ibídem al señalar los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos explica de manera general la metodología que deben atender tanto las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios como los concejos municipales, haciendo especial énfasis en la creación de los FSRI, como aquéllas cuentas especiales a través de las cuales se canalizarán los recursos dirigidos a atender los subsidios, es decir, la contribución por solidaridad o “aportes solidario” que se traduce en el sobrecosto que pagan los usuarios de estratos 5 y 6, industriales y comerciales y desde luego, el giro de los subsidios.
Por su parte, el artículo 2.3.4.1.2.5 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, señala:
“ARTICULO 2.3.4.1.2.5. Determinación del monto de subsidios. Cada entidad prestadora de los servicios públicos deberá comunicar a la Secretaría de Hacienda respectiva o a quien haga sus veces en la preparación del anteproyecto de presupuesto municipal, distrital o departamental, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio que preste. Así mismo, comunicará los estimativos de recaudo por aporte solidario.
(Decreto 565 de 1996, art. 5).”[8]
De este modo, la determinación del monto de los subsidios efectuada por cada persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios, supone la base del ejercicio de definir los criterios de asignación por parte de la autoridad municipal, a tal punto que el parágrafo del artículo 2.3.4.1.2.6 ibídem, señala:
“ARTICULO 2.3.4.1.2.6. Criterios de asignación. El Alcalde municipal o distrital o el Gobernador, según sea el caso, definirán los criterios con los cuales deberán asignarse los recursos destinados a sufragar los subsidios, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este capítulo.
Parágrafo: Cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades competentes en el Fondo de Solidaridad no sea suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, deberá prever el plan de ajuste tarifario requerido.
(Decreto 565 de 1996, art. 6).”
Con base en lo anterior y en atención al numeral 89.8 del artículo 89 de la 142 de 1994, existen dos posibilidades cuando los recursos de los FSRI no son suficientes: i) la transferencia al mismo fondo de otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional y ii) el ajuste tarifario, representa una opción residual a ser agotada definitivamente ante la inexistencia de recursos en el fondo.
Sobre el particular, a través del concepto unificado No. 25 de 2013, esta Oficina Asesora Jurídica indicó:
“(…) 2.1.3. Fondos de solidaridad y redistribución de ingresos.
(…)
Norma cuyos alcances fueron explicados por el Honorable Consejo de Estado(6) en los siguientes términos:
“En definitiva, el modelo de solidaridad tarifario no puede hacerse soportar tan solo en uno de sus vértices: el recargo en la tarifa de los servicios por cuenta de unos sectores de la población (subsidios tarifarios cruzados), sino mediante la creación y puesta en funcionamiento de los fondos de solidaridad por medio de los cuales se canalicen los recursos presupuestales que le sirven de fuente.
“Así lo puso de relieve la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en un completo estudio que realizó sobre este tema:
(…)
“En tal virtud, cuando el municipio decide cumplir con la obligación legal de crear el FSRI (L. 142, art. 89, inc. 2o), supone que el sobreprecio que deben pagar los estratos altos e industriales y comerciales cuando genere superávit debe transferirse a esas cuentas, e implica, a la vez, que las autoridades municipales simultáneamente deben cumplir el mandato legal previsto en el numeral 89.8 de la Ley 142, esto es, que en el evento de que dichos fondos (alude a los aportes solidarios) no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios para el consumo básico, la diferencia debe ser cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal para que opere efectivamente: con otras palabras, el municipio debe definir qué sumas debe imputar a sus recursos presupuestales (de conformidad con las normas legales y reglamentarias) para cubrir los faltantes.
“1.3. Viene como conclusión del esquema constitucional, legal y reglamentario expuesto que: i) el deber legal de los municipios no se agota con la simple creación de los FSRI sino que es su obligación apropiar recursos en su presupuesto con destino a otorgar subsidios a iniciativa del alcalde, de suerte que para que se materialice su cumplimiento debe estar previamente incluida la partida respectiva en el presupuesto municipal, siendo prioritarias las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado. ii) los subsidios no solamente tienen por fuente la denominada “contribución de solidaridad” que como sobreprecio deben pagar los estratos altos e industriales y comerciales ('subsidio tarifario cruzado'), sino que el esquema diseñado prevé una amplia gama de fuentes que forman parte ordinaria de los recursos presupuestales ('subsidio tarifario directo'). iii) para cumplir con ese deber la ley ha establecido como fuentes de transferencias, los recursos provenientes de otros FSRI, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables, de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial y, cuandoquiera que los FSRI no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios, la diferencia debe cubrirse con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal (art. 89.8 de la L. 142 modificado por el art. 7o de la L. 632)”
(…).”
De lo anterior se colige que, constituyendo una prerrogativa constitucional el otorgamiento de los subsidios a las personas de menores ingresos, ésta tiene prelación dentro de los fines del Estado Social de Derecho, con mayor razón cuando su fundamentación tiene origen justamente en la obligación que tiene cualquier usuario de pagar las tarifas del servicio público del cual se beneficia, en tanto no hay gratuidad en los mismos y las condiciones sociales y económicas de las personas en muchos casos no permiten cumplir con dicha obligación, sobre todo, tratándose de aquéllas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3.
Así las cosas, bajo el contexto que un municipio conozca del déficit existente ante el giro de los recursos correspondientes a los subsidios, resulta apenas consecuente que éste adopte las medidas tendientes a cubrir el déficit.
Sin embargo, conforme con lo previsto en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015, para cada vigencia corresponde a las personas prestadoras presentar una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como la información del número total de usuarios atendidos discriminados por servicio, estrato y uso. Para los servicios de acueducto y alcantarillado, los prestadores deberán presentar la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente, según rango básico, complementario o suntuario y en consecuencia, estimar cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.
De este modo, uno de los criterios o principios orientadores del régimen tarifario de los servicios públicos es el de la solidaridad y la redistribución de ingresos, que conlleva la obligación tanto de los usuarios de estratos altos, comerciales e industriales, como de la Nación y entidades descentralizadas territorialmente, de ayudar a los usuarios de estratos bajos a pagar el valor de la tarifa de los servicios que cubran sus necesidades básicas a través de los subsidios y las contribuciones.
Así, resulta consecuente que la aplicación de toda la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, tenga su fundamentación, entre otros aspectos, en la estratificación de los usuarios; de lo contrario, no podría aplicarse dicha metodología, bajo el entendido de que no existiría claridad frente a qué usuarios de los servicios procede el giro de los subsidios.
Sobre los servicios de acueducto y alcantarillado la Dirección Técnica de Gestión de Aseo, al margen de reiterar la necesidad del cumplimiento de las previsiones del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 en la materia, indicó lo siguiente respecto del contenido del artículo 2.3.1.3.1.1.2 ibídem, referente al registro de catastro de usuarios:
“Es importante resaltar que la información comercial para la estimación del monto y realización del cálculo para establecer la necesidad de subsidios, debe partir de la información del registro o catastro de usuarios, cuya información deberá estar actualizada, y contener como mínimo los datos identificación de los usuarios, la modalidad del servicio que reciben, estados de cuentas y demás que sea necesaria para el seguimiento y control de los servicios. La entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, asegurará que la identificación de los inmuebles corresponda a la nomenclatura oficial y en casos excepcionales por deficiencias o baja cobertura de la nomenclatura oficial, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá adoptar una nomenclatura provisional[1]”.
ii) Resolución SSPD No. 20131300008055 de 2013 “Por la cual se modifica el anexo de la Resolución Compilatoria No. SSPD 20101300048765 de 2010” – Proceso de homologación.
Sobre el particular, a través de la Resolución SSPD No. 20131300008055 se modificaron los plazos de homologación a cargo de los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo, es decir, de confirmación de los datos de información catastral de predios con sus respectivos usuarios, habida cuenta que para esa época no había sido posible que alcanzaran con el porcentaje definido por esta Superintendencia.
En ese sentido, de manera general se indicó un porcentaje y plazo de homologación del número único de información del domicilio – NUID, dado por el prestador o el número de cuenta contrato y el número predial catastral para efectos del reporte de información, donde entre otros, a 31 de diciembre de 2013 debería cumplirse con el 95% de las facturas.
No obstante, los porcentajes y plazos de la homologación fueron previstos con fines del reporte de información al Sistema Único de Información – SUI y no para la aplicación de la metodología tarifaria prevista en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, pues es allí donde se establecen los criterios y condiciones para el giro y otorgamiento de tales recursos por parte del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI.
CONCLUSIONES
- Los plazos y porcentajes de homologación de facturación señalados en la Resolución SSPD No. 20131300008055 de 2012, fueron establecidos con la finalidad que los prestadores del sector de acueducto, alcantarillado y aseo, asimilaran los predios a los usuarios, en los términos y condiciones allí previstas y se evitara duplicidad o inexactitud en el reporte al SUI tanto por las entidades territoriales como por los prestadores.
- Las condiciones y requisitos para el giro y transferencia de recursos destinados a otorgar los subsidios del sector de acueducto, alcantarillado y aseo, se encuentran previstos en la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones, contenida en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, dentro de los cuales es una variable fundamental la estratificación, pues esta determina el derecho al subsidio o la obligación a contribuir.
- Los plazos y porcentajes de homologación de facturación considerados en la Resolución SSPD No. 20131300008055 de 2012, no guardan relación alguna con la obligación de las entidades territoriales de girar los recursos para que los prestadores hagan efectiva la aplicación de los subsidios.
- La estimación que los prestadores deben efectuar anualmente para presentar a las entidades territoriales, los requerimientos en materia de subsidios y contribuciones involucra la relación del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso. En ese orden de ideas, el cumplimiento de los porcentajes de homologación entre predio y usuario de los servicios de agua potable y saneamiento básico, como un ponderado para el cumplimiento del requerimiento de información, no comporta una condición establecida por el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 para el giro y otorgamiento de tales recursos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20205291213402
TEMA: SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN – SUI. Avance mínimo de homologación de la facturación de los servicio de acueducto y alcantarillado. Otorgamiento de recursos
Subtema: Falta de competencia de la SSPD para pronunciarse sobre actos y contratos de las empresas.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
7. “Por la cual se modifica el anexo de la Resolución Compilatoria No. SSPD 20101300048765 de 2010”
8. Art. 5 del Decreto 565 de 1996.
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
