CONCEPTO 625 DE 2022
(octubre 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) Si se detecta una fuga imperceptible, cuál sería el procedimiento para que el usuario cancele su factura relacionando la pérdida de agua que no se evidencia pero que en este caso quién asumiría el pago de esta.
Se nos indique cómo se liquida los valores de un consumo complementario y suntuario de acuerdo con la Ley 142 de 1994.
Quién dispone de la herramienta legal para convertir un predio residencial a comercial y/o industrial. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
Concepto Unificado 10 de 2009, actualizado el 7 de octubre de 2020
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el fin de brindar orientaciones generales al usuario en el presente concepto se efectuarán algunas precisiones sobre los siguientes ejes temáticos: (i) fugas imperceptibles; (ii) consumo complementario y suntuario; y (iii) clasificación de usuarios.
(i) Fugas imperceptibles.
De acuerdo con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el prestador y el usuario tienen derecho a que el consumo se mida y a que éste sea el elemento principal del precio, para lo cual se emplearán los instrumentos que la técnica ha hecho disponibles. Para el efecto, establece reglas especiales ante fugas imperceptibles en los siguientes términos:
“Artículo 146. La Medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario
(…)
Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.” (Subrayas fuera de texto).
Conforme con lo indicado, la medición del consumo en servicios públicos se realiza, por regla general, a partir de la diferencia real de lecturas que arroja el instrumento de medida individual instalado para el efecto, esto es, la determinación se hace entre un período de facturación y otro. De forma excepcional, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrán efectuar el cobro del consumo, empleando los mecanismos contemplados por el legislador en el citado artículo 146, esto es, por promedio de acuerdo con periodos anteriores o con el consumo de usuarios en circunstancias similares o por aforo.
En efecto, para el servicio de acueducto y alcantarillado, la medición individual y la determinación del consumo, es una regla general contemplada en el artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto 1077 de 2015 que señala:
“ARTICULO 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes. Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes como la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales. (Decreto 302 de 2000, art. 16, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 5).” (Subrayas fuera del texto)
No obstante, tal como lo indica el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 existen casos en que es posible acudir a otros mecanismos para medir el consumo, esto es, cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua al interior del inmueble.
Ahora bien, es importante que la medición del consumo es una actividad que está ligada a las tareas de revisión previa que debe adelantar el prestador. En efecto, según lo señala el artículo 149 de la Ley 142 de 1994 al preparar las facturas un prestador debe “investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso”. (Subrayas fuera del texto)
Con base en lo anterior, es obligación del prestador revisar los consumos de los usuarios para evidenciar si existe una variación (aumento o reducción) excesiva en los consumos. Esta comparación se hace respecto de los últimos tres (3) periodos si la facturación es bimestral o de los últimos seis (6) meses si es mensual. Para el servicio de acueducto y alcantarillado, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA estableció en el artículo 1.13.1.6 la Resolución CRA 943 los porcentajes específicos de cuando una variación será considerada una desviación significativa:
“Artículo 1.13.1.6 Desviaciones significativas. Para efectos de lo previsto en el Artículo 149 de la Ley 142 de 1994, se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que se señalan a continuación:
a. Treinta y cinco por ciento (35%) para usuarios con un promedio de consumo mayor o igual a cuarenta metros cúbicos (40m3).
b. Sesenta y cinco por ciento (65%) para usuarios con un promedio de consumo menor a cuarenta metros cúbicos (40m3).
c. Para las instalaciones nuevas y las antiguas sin consumos históricos válidos, el límite superior será 1.65 veces el consumo promedio para el estrato o categoría de consumo y el límite inferior será 0.35 multiplicado por dicho consumo promedio. Si el consumo llegara a encontrarse por fuera de estos límites, se entenderá que existe una desviación significativa.
PARÁGRAFO. En zonas donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación del consumo a la que se refiere este artículo, podrá realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior. (Resolución CRA 151 de 2001, Art. 1.3.20.6)”
La investigación o revisión previa que debe adelantar el prestador, está encaminada a detectar la situación que está ocasionando la variación del consumo, esto es, si la misma obedece a una razón técnica, o a una fuga, o si por el contrario éste se debe a un uso desmedido por parte del usuario.
Mientras se investiga la causa de la desviación, la factura se podrá expedir con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias similares o mediante aforo individual, como lo indica el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, siendo estos los mecanismos que contempló el legislador, para que el prestador del servicio puede efectuar el cobro “provisional” del servicio prestado, mientras se obtienen los resultados de dicha investigación. Una vez detectada la causa, el prestador podrá cobrar únicamente aquellos consumos adicionales que efectivamente haya podido probar, o devolver los valores correspondientes a consumos que no se hayan efectuado por parte del usuario, ya que las desviaciones significativas pueden presentarse, tanto por aumento, como por reducción en los consumos.
En ese contexto, una de las causas que ocasionan las desviaciones significativas, son las fugas, a las cuales se hace referencia en la Ley 142 de 1994 a partir del concepto de imperceptibles, cuando establece la forma para determinar el consumo ante su existencia. No obstante, los numerales 22 y 23 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, las define de la siguiente forma:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, adóptense las siguientes definiciones: (…)
22. Fuga imperceptible. Volumen de agua que se escapa a través de las instalaciones internas de un inmueble y se detecta solamente mediante instrumentos apropiados, tales como los geófonos.
23. Fuga perceptible. Volumen de agua que se escapa a través de las instalaciones internas de un inmueble y es detectable directamente por los sentidos”. (Subrayas fuera del texto original).
De las definiciones aludidas se observa que, la diferencia entre la fuga imperceptible y la perceptible, se encuentra referida básicamente al medio a través del cual pueden detectarse, ya que si bien ambas corresponden a escapes de volúmenes de agua a través de las redes internas, la fuga perceptible puede ser fácilmente detectada, ya sea porque a simple vista se observa el escape de agua o porque se escucha el sonido que ocasiona tal escape, mientras que la fuga imperceptible no puede ser detectada de manera directa por los sentidos, sino que únicamente puede ser apreciada a través de la utilización de los instrumentos apropiados, con los cuales precisamente cuenta el prestador, en virtud de la condición que ostenta.
Así las cosas, el prestador deberá efectuar todas las actuaciones encaminadas a conseguir el propósito señalado en la ley, utilizando los mecanismos e instrumentos que para ello considere pertinentes, pues tal como lo señala el mencionado artículo 146, cuando se acredita la existencia de fugas imperceptibles del líquido vital en el interior de un inmueble, los prestadores del servicio de acueducto “están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas”.
Con respecto a la ayuda que debe efectuar el prestador del servicio al usuario, es de señalar que esta se traduce en la obligación de adelantar las actuaciones pertinentes para detectarla, ello sin perder de vista que, el usuario de igual forma tiene la obligación de prestarle toda su colaboración, para que este pueda lograr su propósito, pues aunque el fin que se persigue con este procedimiento, es el de establecer el sitio y la causa de la fuga de agua, y con ello, acreditar su existencia, el objetivo en últimas, es el de corregir esta situación anómala, teniendo en cuenta que si persiste, va a generar un mayor valor del servicio, así como el desperdicio del líquido vital, con las consecuencias ambientales que esto conlleva.
En este sentido, el prestador del servicio debe utilizar todas las herramientas que tenga a su disposición, para dar cabal cumplimiento a esta obligación legal, y una vez conseguido el objetivo, corresponderá al usuario efectuar las acciones tendientes a corregir la anomalía encontrada, realizando los trabajos necesarios para lograr su corrección, para lo cual cuenta con el término de dos (2) meses, durante el cual, el cobro de la factura se efectuará conforme al consumo promedio de los último seis meses.
Al cabo de los dos meses, independientemente de que se haya efectuado o no la reparación de la fuga, el prestador empezará a facturar el consumo que sea medido por el dispositivo de medición con que cuente el inmueble.
Es de señalar adicionalmente que, si bien el prestador tiene la obligación de ayudar a detectar el sitio y la causa de la fuga que se presenta en el inmueble, en el evento de que sea el usuario quien la detecte antes de que el prestador inicie las acciones necesarias para el efecto, el usuario deberá realizar la reparación pertinente, ya que es su deber hacerlo, en razón a que es el único responsable del mantenimiento y cuidado de las redes internas que le permiten abastecerse del servicio público domiciliario.
En efecto, tal como lo señala el artículo 2.3.1.3.2.3.1.3. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, “el costo de reparación o reposición de las acometidas y medidores estará a cargo de los suscriptores o usuarios, una vez expirado el período de garantía en los términos del artículo 15 de este capítulo. Es obligación del suscriptor o usuario mantener la cámara o cajilla de los medidores limpia de escombros, materiales, basuras u otros elementos”.
Con fundamento en los argumentos esbozados se concluye que, cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles en el interior de un inmueble, el prestador del servicio de acueducto podrá determinar el consumo de este servicio, durante un período, con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales, y así lo deberá tener contemplado en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos correspondiente.
A partir de la detección de la fuga imperceptible, una vez el prestador haya dado cumplimiento a la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de la fuga, el usuario cuenta con un plazo de dos (2) meses para solucionarlas, término durante el cual el prestador podrá efectuar el cobro del servicio, con fundamento en el consumo promedio de los últimos seis (6) meses.
Transcurridos los dos (2) meses, el prestador procederá a efectuar el cobro del servicio teniendo en cuenta el consumo medido.
(ii) Consumo complementario y suntuario.
Se reitera que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece que el consumo debe ser el elemento principal del precio que se cobra al suscriptor o usuario. En ese contexto, los artículos 86, 88 y 90 ibídem reconocen que los consumos de los servicios públicos domiciliarios están sujetos a reglas especiales que deben cumplir todos los prestadores, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 86. EL RÉGIMEN TARIFARIO. El régimen tarifario en los servicios públicos a los que esta Ley se refiere, está compuesto por reglas relativas a:
86.1. El régimen de regulación o de libertad.
86.2. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas;
86.3. Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia, y que implican abuso de posición dominante;
86.4. Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.
ARTÍCULO 88. REGULACIÓN Y LIBERTAD DE TARIFAS. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:
88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.
88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.
88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.
ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.
Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.”
De lo anteriormente expuesto, es claro que el consumo es uno de los elementos que los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen en cuenta a la hora de establecer las tarifas que cobran por la prestación correspondiente. Sin embargo, tanto el consumo como los demás elementos que incluya deben atender a las fórmulas que para el efecto expida la comisión de regulación respectiva.
De acuerdo con lo anterior, la CRA expidió la Resolución CRA 943 de 2021 a través de la cual estableció las reglas aplicables a las tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado. En su artículo 2.1.1.1.2.1. dispuso “Las fórmulas tarifarias para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado incluyen un cargo fijo (CC) y un cargo por unidad de consumo (CF)”.
Bajo ese contexto, la CRA reconoce que uno de los elementos de la tarifa que cobran a los usuarios corresponde al cargo por unidad de consumo, que está asociado al valor que paga el suscriptor por hacer uso del servicio. Dentro de este cargo por unidad de consumo se incluyen también costos de inversión del sistema de acueducto, costos de operación del sistema de acueducto y tasas ambientales.
En línea con lo anterior, el artículo 3º de la Resolución CRA 750 de 2016, actualmente compilada en el artículo 2.6.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó el consumo, así como la definición de consumo complementario y suntuario, con el propósito de que los prestadores puedan determinar en función a qué tipo de consumo se calcula el servicio:
“Artículo 2.6.1.3. Rangos de consumo. Adóptense los siguientes rangos de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, una vez cumplida la progresividad prevista en el artículo 2.6.1.4 de la presente resolución:
1. Ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar.
- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 11 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 11 m3 y menor o igual a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.
2. Ciudades y municipios con altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar.
- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 13 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 13 m3 y menor o igual a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.
3. Ciudades y municipios con altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar.
- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 16 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 16 m3 y menor o igual a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado.
- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado. (Resolución CRA 750 de 2016, art. 3)”. (Subrayas propias).
En este sentido, el tipo de consumo está sujeta a unos rangos que dependen de la altitud de las ciudades y municipios. Así, la clasificación del tipo de consumo dependerá de la ubicación del respectivo municipio. A manera de ejemplo, si un municipio se encuentra ubicado por encima de los 2.000 metros sobre el nivel del mar, el consumo será “Consumo básico” hasta los “11 m3, mensuales por suscriptor facturado”. Por encima de dicho consumo y hasta los 22m3, será catalogado como “complementario”, mientras que el consumo por encima de dicho límite, será “suntuario”.
Así las cosas, habrá de tomarse el consumo promedio en función de la altura sobre el nivel del mar del lugar donde se recibe el servicio, y para determinar o calcular el promedio de consumo de los habitantes por cada suscriptor, se dividirá el consumo entre el número de usuarios que se beneficien con el servicio.
(iii) Clasificación de usuarios.
Con respecto a la clasificación de inmuebles y usuarios para efectos del cobro de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, es necesario acudir a los numerales 40 a 44 del artículo 2.3.1.1.1, del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. En dicha disposición se establecen las definiciones de acuerdo con los diferentes usos que se pueden dar a los inmuebles, y que, por ende, determinan la clasificación tanto del inmueble como del servicio, de acuerdo a las actividades desarrolladas en el mismo. Veamos:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
40. Servicio comercial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles destinados a actividades comerciales, en los términos del Código de Comercio. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).
41. Servicio residencial. Es el servicio que se presta para el cubrimiento de las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).
42. Servicio especial. Es el que se presta a entidades sin ánimo de lucro, previa solicitud a la empresa y que requiere la expedición de una resolución interna por parte de la entidad prestadora, autorizando dicho servicio. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).
43. Servicio industrial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles en los cuales se desarrollen actividades industriales que corresponden a procesos de transformación o de otro orden. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).
44. Servicio oficial. Es el que se presta a las entidades de carácter oficial, a los establecimientos públicos que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial, a los planteles educativos de carácter oficial de todo nivel; a los hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos, orfanatos de carácter oficial. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).” (Subrayas fuera del texto).
Así pues, la clasificación de los servicios de acueducto y alcantarillado depende de la destinación que se haya dado al inmueble en el cual se van a prestar, destinación que debe ser verificada por el prestador, en la visita técnica que se realice para el efecto.
Al respecto, esta Oficina se pronunció en el Concepto Unificado 10 de 2009, actualizado el 7 de octubre de 2020, en referencia a la clasificación de usuarios residenciales y no residenciales, al indicar lo siguiente:
“(…) 3. CASOS ESPECIALES PARA EFECTOS DEL COBRO DE LAS TARIFAS.
Para efectos del cobro de las tarifas, existen otras particularidades distintas a la estratificación de inmuebles, las cuales son procedentes mencionar en este concepto unificado, como lo es la clasificación de inmuebles no residenciales y otras características de inmuebles residenciales que impactan el cobro de las tarifas.
Dado lo anterior, en materia de servicios públicos domiciliarios se debe tener en consideración el uso que se le dé al inmueble y otros aspectos, en contraste con la regulación sectorial que aplique al caso concreto, todo de acuerdo con las verificaciones que hayan realizado los prestadores en sus respectivas visitas.
3.1. Clasificación de inmuebles no residenciales para los servicios de acueducto y alcantarillado
En el caso concreto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, los numerales 40 a 44 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015 disponen en cuanto a la clasificación de inmuebles por su uso, lo siguiente:
(…)
De otro lado y para efectos de la facturación a pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas, el artículo 2.4.1.2 de la Resolución 151 de 2001, expedida por la CRA, señala que para efectos de facturación de los servicios de acueducto y alcantarillado, se considerarán como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas con una acometida de conexión de acueducto no superior a media pulgada (1/2").
Por su redacción, esta norma hace referencia a que el local conexo comercial o industrial a la vivienda, tenga acometida independiente de ésta, con la condición de que no sea superior a media pulgada (½) para que se le facture de manera independiente como usuario residencial. De no tener acometida independiente el local conexo, se expedirá una sola factura para todo el inmueble como usuario residencial, y se cobrará un solo cargo fijo.
Finalmente, para efectos de la independización de acometidas, corresponde al prestador efectuar la visita y determinar si se trata de un local conexo que por su actividad amerite la independización.
(…)
3.5. Inconformidad del usuario frente a la clasificación de inmuebles para efectos del cobro de tarifas.
Finalmente, es importante señalar que para efectos de la clasificación de acuerdo con los criterios citados, para cada servicio, el prestador debe realizar una visita al inmueble. Si el usuario no está de acuerdo con la clasificación efectuada, podrá presentar ante la entidad prestadora la reclamación correspondiente y los recursos de reposición ante la misma y el de apelación ante la Superservicios de conformidad con lo previsto en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 (…)” (Subrayas fuera del texto).
Así las cosas, la clasificación de los inmuebles está dada en razón al uso que se da a los mismos, clasificación que es una facultad exclusiva del prestador y depende del resultado de las visitas que realicen los prestadores de servicios públicos domiciliarios a los diferentes inmuebles, teniendo en cuenta los lineamientos señalados por la regulación sectorial vigente, sin que existan otras distintas a las previstas en la regulación, y que son individuales para cada inmueble. En este sentido, el cobro por concepto de la prestación del servicio dependerá de la clasificación que se otorgue a cada inmueble, por parte de los prestadores de estos servicios.
En todo caso, si el usuario o suscriptor no está de acuerdo con la clasificación que estableció el prestador, podrá presentar la reclamación correspondiente e interponer los recursos de reposición y apelación, conforme lo disponen los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De acuerdo con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el prestador y el usuario tienen derecho a que el consumo se mida y a que éste sea el elemento principal del precio, para lo cual se emplearán los instrumentos que la técnica ha hecho disponibles. la medición del consumo en servicios públicos se realiza, por regla general, a partir de la diferencia real de lecturas que arroja el instrumento de medida individual instalado para el efecto, esto es, la determinación se hace entre un período de facturación y otro. De forma excepcional, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrán efectuar el cobro del consumo, empleando los mecanismos contemplados por el legislador en el citado artículo 146, esto es, por promedio de acuerdo con periodos anteriores o con el consumo de usuarios en circunstancias similares o por aforo.
- No obstante, tal como lo indica el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 existen casos en que es posible acudir a otros mecanismos para medir el consumo, esto es, cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua al interior del inmueble
- De acuerdo con el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, es obligación del prestador revisar los consumos de los usuarios para evidenciar si existe una variación (aumento o reducción) excesiva en los consumos de manera previa a la expedición de la factura. Esta comparación se hace respecto de los últimos tres (3) periodos si la facturación es bimestral o de los últimos seis (6) meses si es mensual.
- En los servicios de acueducto y alcantarillado el artículo 1.13.1.6 la Resolución CRA 943 estableció los porcentajes específicos a partir de los cuales se entiende que las variaciones en los consumos son una desviación significativa.
- Mientras se investiga la causa de la desviación, la factura se podrá expedir con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias similares o mediante aforo individual, como lo indica el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, siendo estos los mecanismos que contempló el legislador, para que el prestador del servicio puede efectuar el cobro “provisional” del servicio prestado, mientras se obtienen los resultados de dicha investigación. Una vez detectada la causa, el prestador podrá cobrar únicamente aquellos consumos adicionales que efectivamente haya podido probar, o devolver los valores correspondientes a consumos que no se hayan efectuado por parte del usuario, ya que las desviaciones significativas pueden presentarse, tanto por aumento, como por reducción en los consumos.
- Cuando se acredite la existencia de una fuga imperceptible, el prestador deberá determinar el consumo del servicio durante un período, conforme lo señala el inciso 3º del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, esto es, con base en (i) los consumos de períodos anteriores; (ii) los consumos de usuarios en circunstancias similares; o (iii) un aforo individual, las cuales deben encontrarse incluidas en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos. Adicionalmente, el prestador tiene la obligación de ayudar a detectar la causa de la fuga y el lugar en el cual se está presentando.
- Las fugas de agua pueden ser clasificadas en imperceptibles y perceptibles. Ambas figuras son escapes de volúmenes de agua a través de las redes internas, la fuga perceptible puede ser fácilmente detectada, ya sea porque a simple vista se observa el escape de agua o porque se escucha el sonido que ocasiona tal escape, mientras que la fuga imperceptible no puede ser detectada de manera directa por los sentidos y requiere de instrumentos específicos.
- Una vez detectado el lugar y el origen de una fuga de esta naturaleza, el suscriptor y/o usuario del servicio cuenta con un término de dos (2) meses para adoptar las medidas necesarias para corregirla, y mientras ello ocurre, el prestador determinará el cobro de la factura, conforme al consumo promedio de los últimos seis meses. Vencido este plazo, el prestador procederá a efectuar el cobro del consumo, de acuerdo con lo que determine el medidor, sin perjuicio de que el usuario haya corregido o no la fuga.
- Los artículos 86, 88 y 90 de la Ley 142 de 1994 reconocen que los consumos de los servicios públicos domiciliarios están sujetos a reglas especiales que deben cumplir todos los prestadores. Así, el consumo es uno de los elementos que los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen en cuenta a la hora de establecer las tarifas que cobran por la prestación correspondiente. Sin embargo, tanto el consumo como los demás elementos que incluya deben atender a las fórmulas que para el efecto expida la comisión de regulación respectiva.
- A partir de lo anterior, el artículo 2.1.1.1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 prevé en su artículo 2.1.1.1.2.1., que: “Las fórmulas tarifarias para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado incluyen un cargo fijo (CC) y un cargo por unidad de consumo (CF).”
- En línea con lo anterior, el artículo 3 de la Resolución CRA CRA 750 de 2016, actualmente compilada en el artículo 2.6.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó el consumo, así como la definición de consumo complementario y suntuario. Así, para determinar o calcular el promedio de consumo de los habitantes, habrá de tomarse el consumo promedio en función de la altura sobre el nivel del mar del lugar donde se recibe el servicio, conforme lo dispone este artículo.
- La facultad de clasificar los inmuebles por la clase de uso se estableció de manera exclusiva en cabeza de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, quienes cuentan con los instrumentos técnicos para desarrollar esta labor, atendiendo para ello los lineamientos señalados para cada servicio, por las comisiones de regulación de los dos sectores, debiendo realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan servicios, con el propósito de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos.
- Si el usuario y/o suscriptor no está de acuerdo con la clasificación que realice el prestador, podrá presentar ante este la reclamación correspondiente, e interponer los recursos de reposición y subsidiario de apelación, conforme lo disponen los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ESTEBAN RUBIO ECHEVERRI
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA (E)
1. Radicados 20225293611672 y 20225293600332
TEMA: FUGAS IMPERCEPTIBLES
Subtemas: Consumo complementario y suntuario. Clasificación de usuarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”
