CONCEPTO 651 DE 2023
(noviembre 27)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante radicado No. 20232040486641 del 13/10/2023, dio traslado por competencia a esta Superintendencia, de la petición presentada por la señora Laura Duarte, la cual se transcribe a continuación:
“(…) solicito concepto frente a la obligatoriedad de las empresas de servicios públicos domiciliarios del municipio de (Sic), deben realizar el informe de gestión, proceso de empalme y rendición de cuentas?
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Documento CONPES 364 de 2010[9]
Concepto SSPD-OJ-0243 de 2021
CONSIDERACIONES
Previo a atender la consulta formulada, en primera medida es necesario reiterar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planeada por la solicitante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual manera, resulta prioritario señalar que dentro de las competencias otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no se encuentra alguna que le permita pronunciarse sobre aspectos diferentes a los relacionados con las funciones que le fueron otorgadas legalmente, esto es, las directamente relacionadas con la inspección, vigilancia y control de las personas prestadoras de servicios públicos y de aquellas que en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994 y demás normas legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
En este sentido, la Constitución Política en los artículos 367 y 370 dispuso lo siguiente:
“Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.”
“Artículo 370. corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 en cuyo artículo 75 determinó que las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios estarían en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mientras que en el artículo 79 ibídem, modificado por el artículo 13 de la ley 689 de 2001 y el Decreto 1369 de 2020, determinaron de manera específica las funciones a cargo de esta Superintendencia.
De esta forma, las funciones contenidas en las normas mencionadas, de manera general circunscriben el ámbito de su competencia a ejercer las funciones presidenciales aludidas, frente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos, así como en relación al cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y en consecuencia, sancionar sus violaciones.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control se desarrollan única y exclusivamente sobre las personas que prestan servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en cuanto a la ejecución de las actividades mencionadas, por lo que de igual manera los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva emite deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de los servicios públicos.
En consecuencia, no es dable a esta Superintendencia evaluar o analizar si los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben dar cumplimiento a obligaciones emanadas de normas ajenas al régimen que gobierna estos servicios, como por ejemplo, las referidas al deber de realizar el informe de gestión, proceso de empalme y rendición de cuentas, pues claramente su órbita de competencia no contempla este tipo de situaciones. Sin embargo, con el propósito de suministrar alguna orientación general sobre el tema consultado, procedemos a efectuar las siguientes precisiones.
Partiendo del hecho que el prestador respecto del cual se presenta la consulta es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, es preciso mencionar que, frente a la obligación de presentar informes de gestión por parte de una empresa municipal de servicios públicos domiciliarios, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011, establece:
“Artículo 74. Plan de acción de las entidades públicas. A partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades del Estado a más tardar el 31 de enero de cada año, deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión.
A partir del año siguiente, el Plan de Acción deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior.
Igualmente publicarán por dicho medio su presupuesto debidamente desagregado, así como las modificaciones a este o a su desagregación.
PARÁGRAFO. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la información relacionada con sus proyectos de inversión”. (Negrilla fuera del texto)
De la norma transcrita, y reiterando la línea doctrinal[10] de esta Oficina frente a la presentación de los informes de gestión por parte de las empresas industriales y comerciales del estado, se puede concluir que todas las entidades públicas deben publicar en su página web antes del 31 de enero el plan de acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión, el cual deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior.
Ahora, frente a la obligación de rendición de cuentas a cargo de las entidades del Estado, el documento CONPES 364 de 2010, estableció lo siguiente:
“(…) Este documento presenta lineamientos de política para consolidar la rendición de cuentas como un proceso permanente entre la rama ejecutiva y los ciudadanos. A partir de un concepto amplio de rendición de cuentas, se centra en la rendición de cuentas social, es decir entre el Estado y los ciudadanos, para proponer como resultado final el desarrollo de una cultura de la rendición de cuentas en Colombia. El énfasis del plan de acción está puesto en la coordinación entre entidades públicas y la unión de esfuerzos que actualmente se encuentran desarticulados, y propone también acciones concretas para incentivar la rendición de cuentas tanto en los servidores públicos como en los ciudadanos.
(…)
Este documento de política va dirigido a las entidades de la rama ejecutiva en el orden nacional que se establecen en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998, así como a los servidores públicos2 de acuerdo con lo señalado en el artículo 123 de la Constitución Política, y da lineamientos para las entidades territoriales que tengan interés en seguirlos. (…)”
En ese orden de ideas, vale la pena destacar lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 en donde se establece la integración de la rama ejecutiva, así:
“Articulo 38. Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
(…)
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
(…)”
“Artículo 39. Integración de la administración pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. (…)”
Por su parte, el artículo 48 de la ley 1757 de 2015, define la rendición de cuentas como:
“Artículo 48. Definición rendición de cuentas. Por rendición de cuentas se entiende el proceso conformado por un conjunto de normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados mediante los cuales, las entidades de la administración pública del nivel nacional y territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil, otras entidades públicas y a los organismos de control, a partir de la promoción del diálogo.
La rendición de cuentas es una expresión de control social que comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la gestión. Este proceso tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la gestión de la administración pública y a partir de allí lograr la adopción de los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas, en la cotidianidad del servidor público. (…)”
De lo anterior, es dable concluir que rendir cuentas es una obligación permanente tanto de las entidades como de los servidores públicos, durante todas las etapas de la gestión pública bajo el desarrollo de estrategias y mecanismos en las entidades que permitan afianzar la participación ciudadana y control social. Este proceso busca la transparencia de la gestión de la Administración Pública, y la adopción de los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia y transparencia en todas las actuaciones del servidor público.
En suma, la rendición de Cuenta es la acción, como deber legal y ético que tiene todo funcionario o persona de responder e informar por la administración, sobre el manejo y rendimientos de fondos, bienes o recursos públicos asignados y los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.
Por último, frente a la obligación de llevar a cabo un empalme, la Ley 951 de 2005 establece:
“Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto fijar las normas generales para la entrega y recepción de los asuntos y recursos públicos del Estado colombiano, establecer la obligación para que los servidores públicos en el orden nacional, departamental, distrital, municipal, metropolitano en calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que administren fondos o bienes del Estado presenten al separarse de sus cargos o al finalizar la administración, según el caso, un informe a quienes los sustituyan legalmente en sus funciones, de los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones.
Artículo 2o. La presente ley es aplicable a todas las Ramas del Poder Público, a saber: Legislativa, Ejecutiva y Judicial en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y metropolitano en calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que manejen fondos o bienes del Estado.
(…)
Artículo 5o. Los servidores públicos del Estado y los particulares enunciados en el artículo 2o, están obligados en los términos de esta ley a entregar al servidor público entrante un informe mediante acta de informe de gestión, los asuntos y recursos a su cargo, debiendo remitirse para hacerlo al reglamento y/o manual de normatividad y procedimiento que rija para la entidad, dependencia o departamento de que se trate. (…)” (subraya fuera del texto)
De las normas transcritas, se puede concluir que el empalme, consiste en que todos servidores públicos de las entidades que integran la Rama Ejecutiva del Estado, al separarse del cargo entreguen un informe de gestión en donde relacionen todo lo concerniente a “los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones”. Bajo ese entendido, cuando en una entidad pública haya cambio de su representante legal, este deberá presentar un informe de empalme al entrante, el cual debe contener los lineamientos establecidos por la Ley.
En consecuencia, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos por ser parte integrante de la Rama Ejecutiva del Estado, están en la obligación de presentar informe de gestión a más tardar el 31 de enero de cada año, rendir cuentas sobre sobre el manejo y rendimientos de fondos, bienes o recursos públicos asignados y sus resultados. Aadicionalmente, siempre que haya cambio de su representante legal, debe llevar a cabo el empalme a través de la entrega del informe de gestión, el cual debe contener los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvo asignados para el ejercicio de sus funciones. Todo lo anterior, con el fin de buscar la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión de la Administración Pública.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Dentro de las competencias otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no se encuentra la de pronunciarse y emitir conceptos sobre aspectos diferentes a los relacionados con las funciones otorgadas legalmente, esto es, las directamente relacionadas con la inspección, vigilancia y control de las personas prestadoras de servicios públicos y de aquellas que en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994 y demás normas legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
En consecuencia, no es dable a esta Superintendencia evaluar o analizar si los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben dar cumplimiento a obligaciones emanadas de normas ajenas al régimen que gobierna estos servicios, como, por ejemplo, las referidas al deber de realizar el informe de gestión, proceso de empalme y rendición de cuentas, pues claramente su órbita de competencia no contempla este tipo de situaciones.
- Sin perjuicio de lo anterior, cabe informar que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos por ser parte integrante de la Rama Ejecutiva del Estado están en la obligación de presentar a más tardar el 31 de enero de cada año el plan de acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión, el cual deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior,
- Asimismo, debe rendir cuentas sobre sobre el manejo y rendimientos de fondos, bienes o recursos públicos asignados y sus resultados, adicionalmente, siempre que haya cambio de su representante legal, debe llevar a cabo el empalme a través de la entrega del informe de gestión, el cual debe contener los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvo asignados para el ejercicio de sus funciones. Todo lo anterior, con el fin de buscar la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión de la Administración Pública.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235293914652
TEMA: EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS
Subtema: Informe de gestión - Rendición de cuentas - Empalme
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”
7. “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”
8. “Por la cual se crea el acta de informe de gestión”
9. “Política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos”
10. Concepto SSPD-OJ-0243 de 2021
