Concepto 652 de 2023 SSPD

CONCEPTO 652 DE 2023

(noviembre 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la procedibilidad y rechazo de los recursos en materia de servicios públicos domiciliarios, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1437 de 2011^[6]

Corte Constitucional, Sentencia C-558 de 2001

CONSIDERACIONES

Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, es preciso iniciar mencionado que los recursos, en materia administrativa, son los medios de impugnación que la ley le otorga a los administrados con el propósito que, a través de ellos, puedan obtener la aclaración, adición, revocación o modificación de un acto administrativo.

Particularmente, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 establece los recursos que proceden en contra de los actos administrativos que expiden las autoridades de la administración pública, siendo estos los de reposición, apelación y queja. Veamos.

“Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.

Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso”. (subraya fuera del texto)

Del artículo en cita, se destaca que el recurso de reposición tiene como finalidad que el funcionario que expidió la decisión la revise, aclare, modifique, adicione y/o revoque. Por su parte, el recurso de apelación busca que el superior funcional de quien expidió la decisión la revise con la misma finalidad.

En materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 señala que, en general, los recursos proceden contra las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. En particular, se menciona que serán procedentes los recursos de reposición y apelación contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación. Al tenor literal, la norma señala lo siguiente:

“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (Subrayado fuera de texto)

Nótese que la norma hace una salvedad frente a la procedencia de los recursos, en la medida que los mismos no proceden: i) contra los actos de suspensión, terminación y corte que pretendan discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso de manera oportuna; y ii) tampoco proceden contra las facturas que tengan más de (5) meses de haber sido expedidas.

En consonancia con la norma citada, el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 referente, a la notificación de las decisiones sobre peticiones y recursos, dispuso:

“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.

Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.

Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia." (resaltado fuera de texto)

Así las cosas, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el recurso de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, y procederá únicamente cuando no prospere el de reposición, evento en el cual, el prestador deberá remitir el expediente a esta Superintendencia, a fin de que sea resuelto de fondo el recurso de apelación.

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que, en materia de los servicios públicos domiciliarios, proceden los recursos de reposición y apelación, siempre que cumplan las siguientes condiciones: (i) que versen sobre los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación; y (ii) que el recurso de apelación se presente como subsidiario del de reposición.

Adicionalmente, se debe tener presente que, por expresa disposición legal, los recursos no son procedentes contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno, así como tampoco, contra las facturas que tengan más de cinco meses de haber sido expedidas por el prestador. Contra los demás actos de los prestadores de servicios públicos que no se encuentran incluidos en el artículo 154 citado, tampoco procederán los recursos.

Ahora bien, respecto del trámite de los recursos, conviene mencionar que la Ley 142 de 1994 es la norma especial que rige la prestación de los servicios públicos domiciliarios, por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de servicios públicos domiciliarios y para esta Superintendencia, y prima sobre las normas de carácter general.

Particularmente, la Ley 142 de 1994 consagró, en su artículo 153, que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”, las cuales se encuentran actualmente contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011.

El artículo 77 del CPACA - Ley 1437 de 2011 señala los requisitos para interponer los recursos en los siguientes términos:

“Artículo 77. Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.

Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:

1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.

2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.

4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.

Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.

Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.

Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.”

Por su parte, el artículo 78 ibídem señala que, ante el incumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 4 del citado artículo 77, el funcionario competente deberá rechazar el recurso. Veamos.

“Artículo 78. Rechazo del recurso. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.”

De esta manera, si el escrito del recurso se presenta por fuera del término legalmente otorgado para su presentación, sin la sustentación concreta de los motivos de inconformidad o sin indicar el nombre y dirección del recurrente, este deberá ser rechazado por el funcionario competente.

En este punto, es importante señalar que la decisión de negar los recursos por su improcedencia, es diferente al rechazo de los recursos por el no cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 77 del CPACA.

En efecto, la procedencia de los recursos en materia de servicios públicos domiciliarios fue establecida expresamente por el legislador en los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, y refiere, principalmente, a los actos de los prestadores que son susceptibles de la interposición de recursos (negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación). Por su parte, el rechazo al que se hace mención operaría ante el incumplimiento, por parte del suscriptor y/o usuario, de los requisitos de oportunidad y forma contemplados por el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 para presentar el recurso respectivo.

En cualquier caso, cabe aclarar que el recurso de queja procede contra los actos de rechazo y/o negación del recurso de apelación, tal como se ha expuesto por esta Oficina Asesora Jurídica, entre otros, en el Memorando 20221300105523, en el que se mencionó:

“(…) Como se indicó en el Memorando que se aclara, tanto los artículos 74 y 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, como el artículo 352 del Código General del Proceso, refieren al recurso de queja como procedente ante el rechazo o negación del recurso de apelación por parte del operador jurídico de primera instancia y única y exclusivamente con el propósito y alcance de que se conceda dicho recurso de apelación, de considerarse procedente. (…)” (Subrayado fuera del texto original)

Siendo así, el recurso de queja será procedente ante cualquier negación y/o rechazo que emita un prestador, ya sea por la improcedencia de los recursos, o por no cumplir los requisitos establecidos en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011.

En línea con lo anterior, es relevante señalar que el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 establece que “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.”, por lo que los recursos deberán ser tramitados por los prestadores de servicios públicos como un derecho de petición.

Adicionalmente, cabe informar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-558 de 2001, señaló que los prestadores de servicios públicos “(…) gozan de un conglomerado de derechos, poderes y prerrogativas de autoridad pública que las habilitan para cumplir funciones administrativas que van desde la resolución de peticiones, quejas y reclamos hasta la decisión del recurso de reposición (…)”, razón por la que las decisiones que estos emitan, en el marco de las reclamaciones y actuaciones que se generan en la prestación de dichos servicios, conlleva a la expedición de actos administrativos, producto de la actuación administrativa que inicia con la petición o reclamo presentado por el usuario en el contexto del artículo 152 de la Ley 142 de 1994.

De esta manera, las decisiones adoptadas por los prestadores, y por esta Entidad como respuesta a los recursos de los usuarios, son actos administrativos, sin embargo, dependiendo de su contenido, estos serán: (i) definitivos, cuando resuelvan de fondo el asunto, o (ii) de trámite, siendo aquel el proferido en el marco de un procedimiento como el de verificación de los requisitos de procedibilidad..

Finalmente, como quiera que la consulta también refiere a la aplicación del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, es de indicar que dicho artículo tiene aplicación respecto de los actos de facturación, ya que señala que, cuando un suscritor y/o usuario reclame los conceptos incluidos en una factura determinada de servicios públicos, el prestador no podrá exigir la cancelación y/o pago de la misma como un requisito para atender un recurso relacionado con esta; no obstante, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación.

Bajo este entendido, tratándose de una reclamación en contra de un acto de facturación, hasta tanto el prestador y la Superservicios no resuelvan todos los recursos presentados por el suscriptor y/o usuario, incluido el recurso de queja, no podrá entenderse terminada la actuación administrativa, y, en consecuencia, tendrá aplicación el mencionado artículo 155.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder las preguntas formuladas:

“1. Siendo los recursos procedentes de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, por tratase el reclamo o la decisión oficiosa del prestador de unos de los actos allí relacionados, ¿el suscriptor y/o usuario puede interponerlos, aunque el prestador los declare improcedentes, con la debida fundamentación para que el mismo revise su decisión o la Superservicios en su instancia defina su procedencia o improcedencia?”

“3. ¿El rechazo del recurso de apelación sólo procede cuando no se cumple alguno de los requisitos señalados en el artículo 78 del CPACA, o también cuando es improcedente (el recurso de apelación) según el artículo 154 de la Ley 142 (el asunto no tener relación o afectar la prestación del servicio o la ejecución del contrato)?”

Al respecto, es importante señalar que la decisión de negar los recursos por su improcedencia, es diferente al rechazo de los recursos por el no cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 77 del CPACA.

En efecto, la procedencia de los recursos en materia de servicios públicos domiciliarios fue establecida expresamente por el legislador en los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, y refiere, principalmente, a los actos de los prestadores que son susceptibles de la interposición de recursos (negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación). Por su parte, el rechazo al que se hace mención operaría ante el incumplimiento, por parte del suscriptor y/o usuario, de los requisitos de oportunidad y forma contemplados por el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 para presentar el recurso respectivo.

En cualquier caso, es preciso mencionar que el recurso de queja es procedente ante cualquier negación y/o rechazo del recurso de apelación que emita un prestador, ya sea por la improcedencia de los recursos, o por no cumplir los requisitos establecidos en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011.

“2. Si la respuesta al numeral anterior es negativa, ¿de todos modos el acto de declaratoria de improcedencia de los recursos es un acto administrativo?”

La Corte Constitucional otorgó a los prestadores de servicios públicos domiciliarios la calidad de autoridades administrativas, en el marco de las reclamaciones y actuaciones que se generan en la prestación de dichos servicios, en virtud de lo dispuesto en los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994, por lo que las decisiones por estos emitidas constituyen actos administrativos, que pueden ser de trámite o definitivos.

Ahora bien, en el caso de una decisión que niega la procedencia del recurso de apelación, es importante reiterar que esta decisión sería susceptible del recurso de queja, en los términos del artículo 74 del CPACA y demás normas concordantes.

“4. En la actuación Mientras se determina finalmente si los recursos son o no procedentes, aplica la disposición del artículo 155 de la misma Ley 142 de 1994?”

El artículo 155 de la Ley 142 de 1994 tiene aplicación respecto de los actos de facturación emitidos por el prestador del servicio, ya que señala que, cuando un suscritor y/o usuario reclame los conceptos incluidos en una factura determinada de servicios públicos, el prestador no podrá exigir la cancelación y/o pago de la misma como un requisito para atender un recurso relacionado con esta; no obstante, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación.

De este modo, tratándose de una reclamación en contra de un acto de facturación, hasta tanto el prestador y la Superservicios no resuelvan todos los recursos presentados por el suscriptor y/o usuario, incluido el recurso de queja, no podrá entenderse terminada la actuación administrativa, y, en consecuencia, tendrá aplicación el mencionado artículo 155.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20235293923152

TEMA: RECURSOS EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtemas: Procedencia y rechazo del recurso de apelación

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.