CONCEPTO 48 DE 2012
(1 febrero)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Señora
BLANCA NELLY PARRA LÓPEZ
Abogada Oficina de Cartera
AGUAS KPITAL S.A ESP.
blanca.parra@akc.co
Ref: Su solicitud de concepto(1)
Respetada señora Parra:
Se basa la consulta objeto en determinar la aplicabilidad del artículo 42 del Decreto Ley 0019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Antes de brindar una respuesta a sus inquietudes, debemos advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en atención a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter vinculante.
De otro lado, para atender su consulta, es preciso advertir que de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, en ningún caso el Superintendente puede exigir que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. En este orden de ideas, esta Superintendencia no puede indicarle cuando puede Aguas Kpital S.A., entender que se ha eliminado la causa de la suspensión del servicio para proceder a su reconexión en el término previsto en la ley. Esto conlleva a actos de coadministración de sus empresas vigiladas.
Hechas las anteriores precisiones, esta Oficina Asesora Jurídica responde de manera general, en los siguientes términos:
El Decreto Ley 0019 de 2012 o Ley Antitrámites, expedido por el Gobierno Nacional el 10 de enero de 2012, busca facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades que cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y eficiencia de estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe, confianza legitima, transparencia y moralidad, y racionalizar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de ley.
Dentro de los varios trámites y procedimientos administrativos sujetos a racionalización, el Decreto-Ley en mención, contempló un capítulo destinado a los servicios públicos y específicamente al trámite de la reconexión, de la siguiente manera:
“CAPITULO 11
SERVICIOS PÚBLICOS
DE LA ATENCIÓN A LOS USUARIOS DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS
ARTICULO 42. RECONEXIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Resuelta favorablemente una solicitud de reconexión de un servicio público a un usuario, o desaparecida la causa que dio origen a la suspensión del servicio, la reconexión deberá producirse dentro de las 24 horas siguientes.”
Es importante señalar que en este capítulo referido particularmente a los servicios públicos domiciliarios, contenido en el Título I, denominado “Régimen General”, el Gobierno Nacional no estableció derogatoria alguna en relación con las normas del régimen especial contenido en la Ley 142 de 1994, así como tampoco lo estableció en el capítulo I “Disposiciones Finales”, del Título III; de manera que, en caso de conflicto normativo o interpretación, habrá de acudirse a lo dispuesto por el Código Civil, en lo relacionado con los efectos de la ley o en su defecto, al artículo 186 de la Ley 142 de 1994, por especialidad en la materia:
Señala el artículo 14 del Código Civil:
“ARTICULO 14. <DE LAS LEYES QUE DECLARAN EL SENTIDO DE OTRAS LEYES>. Las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en éstas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio.”
Por su parte, el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, dispone:
“ARTÍCULO 186. CONCORDANCIAS Y DEROGACIONES. Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos en esta Ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria.
(...)”. (Resaltado fuera de texto).
En ese orden de ideas, como la consulta se restringe a la materia de reconexión, creemos conveniente analizar el espíritu de la norma, comenzando por analizar la normativa que trae el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 en relación con la reconexión:
“ARTÍCULO 142. RESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron imputables al suscriptor o usuario, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.
Si el restablecimiento no se hace en un plazo razonable después de que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior, habrá falla del servicio.” (negrilla fuera del texto original)
De la norma en comento se colige que el restablecimiento opera cuando la suspensión o el corte del servicio fue imputable al usuario, es decir, cuando se evidencia un incumplimiento del contrato por un período de varios meses o en forma repetida, o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros (la mora en el pago de tres facturas de servicios y/o la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años).
En todo caso, en las condiciones uniformes de los contratos deberán precisarse las causales de incumplimiento que dan lugar a tener por resuelto el contrato, de conformidad con el artículo 141 ibídem, en la medida que el marco regulatorio de la prestación del servicio se encuentra contenida en este acuerdo de voluntades, del cual no sólo hacen parte sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación.
Ahora bien, como la norma está referida al restablecimiento del servicio, como consecuencia de la eliminación de las causas que dieron lugar a la suspensión o el corte; es importante indicar cuándo procede cada una de estas figuras, tomando como ejemplo el servicio público de acueducto:
“En materia del servicio público domiciliario de acueducto, el artículo 3 del Decreto 302 de 2000, modificado por el artículo 1 del Decreto 229 de 2002, contiene las siguientes definiciones:
a) Corte del servicio de acueducto. Interrupción del servicio que implica la desconexión o taponamiento de la acometida;
b) Reconexión. Es el restablecimiento del servicio de acueducto a un inmueble al cual le había sido cortado;
c) Suspensión. Interrupción temporal del servicio por común acuerdo, por interés del servicio, o por incumplimiento o por otra de las causales previstas en la Ley 142 de 1994, en el Decreto 302 de 2000, en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos y en las demás normas concordantes;
d) Reinstalación. Es el restablecimiento del servicio de acueducto a un inmueble al cual se le había suspendido.
Por su parte, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, reguló el cargo que pueden cobrar las personas prestadoras del servicio público de acueducto por la suspensión, corte, reinstalación y reconexión del mismo, mediante la Resolución CRA 424 de 2007, en los siguientes términos:
Artículo 3o. Cobro por Suspensión, Corte, Reinstalación o Reconexión del Servicio Público de Acueducto. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto podrán cobrar un cargo por concepto de corte, suspensión, reconexión o reinstalación del servicio, para la recuperación de los costos en que incurran.
Las actividades referidas en la presente resolución no son objeto de subsidios o de contribuciones.
Artículo 4o. Cargo Máximo por Suspensión o Reinstalación del Servicio Público de Acueducto. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto podrán cobrar hasta los siguientes valores máximos por la suspensión o reinstalación del servicio, cada vez que haya lugar a las mismas:
a) Suspensión: 1.4% del salario mínimo mensual legal vigente;
b) Reinstalación: 1.2% del salario mínimo mensual legal vigente.
Artículo 5o. Cargo Máximo por Corte o Reconexión del Servicio Público de Acueducto. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, cuando se trate de actividades de corte y reconexión bajo la tecnología de referencia de taponamiento de la acometida, podrán cobrar por las actividades de corte o reconexión del servicio los siguientes valores, cada vez que haya lugar a las mismas:
a) Corte: 2.4% del salario mínimo mensual legal vigente;
b) Reconexión: 2.2% del salario mínimo mensual legal vigente.
Parágrafo. En todo caso, para que se restablezca el servicio luego de un corte, no habrá lugar al cobro de cargos por una nueva conexión.
La mora en el pago de la factura es un hecho imputable al usuario que obliga al prestador a suspender el servicio y para su reconexión, el usuario debe eliminar dicha causa y además pagar los gastos en que incurre la empresa por tal efecto.(2)
Si bien ha señalado esta Oficina Asesora Jurídica(3) que “En la práctica, al darse las condiciones para el corte del servicio, los prestadores proceden a retirar el medidor y entregarlo al usuario, según el caso, a instalar un dispositivo que garantice el bloqueo de la válvula de corte, taponar la acometida y poner un sello de seguridad para impedir el uso fraudulento del servicio. De ahí que si el usuario quiere contar nuevamente con el servicio, la empresa prestadora procederá a reinstalarlo, lo cual representa que el usuario debe asumir los costos que dicha actividad conlleva”, lo que podría dar lugar a pensar que la reconexión es propia del corte del servicio, lo cierto es que la reconexión o reinstalación comporta el costo que debe asumir el usuario por los gastos en que incurre la empresa para restablecer el servicio, indistintamente que se trate de corte o suspensión.
Por tanto, en la práctica, tanto el restablecimiento como la reconexión o reinstalación pretenden el mismo objetivo. Por ello, el usuario deberá además de cancelar la factura, eliminando con ello la mora como causa de la suspensión o corte, pagar los gastos en que incurre la empresa para proporcionarle el servicio.
Hecha esta precisión, se observa que tanto el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 como el artículo 42 del Decreto Ley 0019 de 2012, guardan identidad al señalar que el servicio deberá ser reconectado una vez desaparezca o se elimine la causa que dio origen a su suspensión.
No obstante, existen diferencias entre una y otra disposición, las cuales cobran especial relevancia cuando se evidencia que:
i) Mientras el artículo 42 se refiere a la eliminación de la causa que dio origen a la suspensión o corte, lo hace para referirse a la desaparición de la causa de la suspensión, desconociendo que la reconexión, de acuerdo con lo anotado, es una consecuencia de la eliminación de las causas que originaron el corte o la suspensión -mora en el pago-.
ii) Aún cuando el artículo 142 contempla que “Si el restablecimiento no se hace en un plazo razonable después de que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevée el inciso anterior habrá falla del servicio”, sin establecer un tiempo exacto, el Decreto Ley 0090 de 2012, exige que la reconexión deberá producirse dentro de las 24 horas siguientes a eliminarse la causa de la suspensión, y
iii) El Decreto antitrámites agregó una causal adicional al pago de la factura ocasionada por la mora y el pago de los gastos de reconexión, ya que estableció como requisito para proceder al restablecimiento del servicio: la resolución favorable de una solicitud de reconexión de un servicio público a un usuario.
Respecto de la primera circunstancia, estimamos conveniente recordar que conforme con el artículo 84 constitucional, “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, sin embargo, el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, señaló que “...En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria.”
Así las cosas, aún cuando el Decreto Ley 0019 de 2012 dicta normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública y al referirse a la desaparición de la causa para proceder a la reconexión de los servicios públicos, lo hace para referirse únicamente a la suspensión, lo cierto es que en aplicación del principio de prelación normativa basado en el criterio de la especialidad de la Ley 142 de 1994, debe tener preferencia el artículo 142 ibídem, en tanto que pese a que el Decreto Ley 0019 tiene fuerza de ley al igual que la Ley 142 de 1994, es una norma de carácter posterior y no identifica de manera precisa que el artículo 142 ibídem, haya sido objeto de modificación, en el sentido de eliminar el corte del servicio como consecuencia del incumplimiento.
En ese sentido, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, esta “...prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere” y aunque el artículo 42 del Decreto Ley 0019 de 2012 es una norma de carácter general, bajo el entendido que fue expedida para la mayoría de los trámites y actuaciones administrativas existentes en la administración pública, dentro de las cuales se encuentran las relativas a los servicios públicos, lo cierto es que, no existiendo norma especial, continuará produciendo plenos efectos la que sí se erige como tal; es decir, la Ley 142 de 1994.
En segundo término, en lo que atañe al término perentorio de “24 horas siguientes” que tiene la empresa para proceder a la reconexión del servicio, cuando ha sido resuelta favorablemente una solicitud de reconexión a un usuario o cuando ha desaparecido la causa que le dio origen a la suspensión, de conformidad con el artículo 42 del mencionado Decreto, es claro que este plazo constituye una novedad en relación con el “plazo razonable” que prevé el artículo 142 de la Ley 142 de 1994, pues mientras el decreto antitrámites establece concretamente el término, el régimen de los servicios públicos no lo determina y lo deja a consideración de la autoridad.
Al respecto, considera esta Oficina Asesora Jurídica que si bien el plazo de las 24 horas constituye un término concreto que permite hacer exigible en un determinado plazo la obligación que tiene la empresa de restablecer el servicio, cumplidos los requisitos de la norma, sin dejar la determinación del tiempo a consideraciones de carácter subjetivo o conveniente como lo hace el artículo 142 de la Ley 142 de 1994, esta novedad resulta aplicable en la medida que la disposición no comporta por sí misma una contrariedad, excepción, modificación o derogatoria que ocasione un conflicto normativo con el régimen especial; por el contrario, complementa la norma y se adecua de manera razonable y proporcional tanto a los fines de la Ley 142 de 1994 como a los propuestos por el Decreto Ley 0019 de 2012.
De hecho, el Código Civil al tratar los efectos de la ley, menciona lo siguiente:
“ARTICULO 14. <DE LAS LEYES QUE DECLARAN EL SENTIDO DE OTRAS LEYES>. Las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en éstas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio.” (Resaltado fuera de texto).
Pese a que la disposición exige que para que una ley se entienda incorporada en otra para efectos de aclararla, debe tener la naturaleza de una ley, es preciso anotar que por expresas facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en atención al parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011(4), el Decreto Ley 0019 de 2012 goza de los atributos de fuerza de ley, en la medida que fue dictado por el Presidente al asumir temporalmente una potestad legislativa que en principio corresponde al Congreso(5).
Es por esta razón que el plazo de 24 horas que el estatuto anticorrupción previó para que las empresas procedan al restablecimiento del servicio, bajo las condiciones allí indicadas, debe entenderse incorporado al artículo 142 de la Ley 142 de 1994.
Ahora, en relación con el término a partir del cual debe comenzar a contarse las 24 horas siguientes, se entiende que este debe calcularse a partir del momento en que el usuario acredite el pago de la factura, en atención a los dispuesto para tal efecto tanto por la Ley 142 de 1994 y el contrato de condiciones uniformes, habida cuenta que la causa se origina en la mora por este concepto. Entender que el pago se efectúa cuando este es informado a la empresa prestadora por quien tiene la obligación contractual o legal de recibir o recaudar el pago, desconoce justamente la filosofía y el objetivo de la ley antitrámites, en tanto que supone que el beneficio del restablecimiento del servicio para el usuario quedaría sujeto a un trámite en el cual sólo es parte la empresa prestadora junto con aquélla persona que tenga que efectuar el recaudo del pago.
El tercera punto, relativo a la diferencia que trae el Decreto Ley 0019 de 2012, que supone la resolución favorable de una solicitud de reconexión de un usuario, indiscutiblemente constituye la
concreción del derecho que tienen los usuarios o suscriptores de los servicios públicos de presentar peticiones, reclamos, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, reconocido en el artículo 152 de 1994, sin embargo, tal circunstancia que no se encuentra prevista en el artículo 142 ibídem.
De una lectura detallada del artículo 142 de la Ley 142 de 1994, se concluye que el restablecimiento del servicio de que trata la norma opera en circunstancias cuyas causas de corte o suspensión fueron imputables al usuario; no obstante en relación con aquéllos casos en los cuales el suscriptor o usuario no tiene responsabilidad frente al corte o suspensión guarda silencio.
En consideración con lo expuesto en líneas anteriores, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, podría entenderse que al contener el artículo 142 del estatuto de los servicios públicos un vacío regulatorio, el artículo 42 del decreto antitrámites podría entrar a suplirlo y entenderse incorporado. Y es que, se reitera por mas que el Decreto Ley 0019 de 2012 introduzca novedades en la materia, lo cierto es que debe mirarse si genera conflicto o contradicción con la normatividad vigente; circunstancia que para el caso concreto no se configura.
Así las cosas, creemos conveniente entender como incorporada a la Ley 142 de 1994 la situación conforme a la cual el usuario o suscriptor tiene derecho a que la empresa le reconecte el servicio cuando una solicitud de reconexión le ha sido resuelta de manera favorable. Ahora, en relación con lo que debe entenderse por la resolución de manera favorable, es claro que esta figura se ajustará a aquéllos casos en que la empresa, surtiendo el trámite legal previsto en materia de actuaciones administrativas, decide reconectarle el servicio, o, en su defecto, la Superintendencia, en sede de apelación y de conformidad con la competencia conferida en los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, así lo estima.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta Entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ALVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
NOTAS AL FINAL:
1. Reparto: 0100 Radicado No. 20125290026782
Preparado por: PAULA ANGÉLICA RODRÍGUEZ POVEDA, Abogada Oficina Asesora Jurídica
Revisado por: MARIA DEL CARMEN SANTANA SUAREZ, Coordinadora Oficina Asesora Jurídica
TEMA: DECRETO LEY 0019 DE 2012. Aplicabilidad respecto de la reconexión del servicio.
3. Concepto SSPD – OJ 2009-799
4. Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
5. Corte Constitucional. Auto 010 del 24 de febrero de 1999. M.P.: Alejandro Martínez Caballero. Expediente D-2298.
