CONCEPTO 135 DE 2025
(marzo 27)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Como antecedente de la consulta, se tiene que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante Resolución No. SSPD 20231000173785 del 02/03/2023 ordenó la la toma de posesión de la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar - Emdupar S.A- E.S.P, en la que además ordenó lo siguiente: “(…) CUARTO. ORDENAR la suspensión de los pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión.”, y que, posteriormente, mediante Resolución No. SSPD 20231000357445 del 28/06/2023 dispuso modificar la modalidad de toma de posesión a la de fines liquidatarios.
A su vez, el Agente Especial de la empresa manifiesta que existen unas deudas por concepto de impuesto vehicular sobre los vehículos automotores de placas (sic) matriculados en el municipio de La Paz, Cesar, las cuales se causaron con anterioridad a la intervención.
Con base en lo anterior, plantea el siguiente interrogante:
“(…) Se solicita concepto para pago de impuesto vehículos de propiedad de la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar Emdupar S.A. E.S.P, teniendo en cuenta que se adeudan vigencias anteriores a la toma de posesión, sin embargo, estas obligaciones han generado cobro coactivo y se han establecido medidas cautelares por el no pago de las tributaciones, lo que pone en peligro la continuidad de las actividades operativas que se realizan por intermedio de los vehículos propiedad de la empresa en caso de ser inmovilizados.(…)”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD OJ-2024-486A
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a las medidas preventivas facultativas en la toma de posesión de las empresas de servicios públicos.
De manera inicial, conviene indicar que, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, la toma de posesión es una facultad de esta Superintendencia, que consiste en la intervención de un prestador de servicios públicos domiciliarios, que se encuentre inmerso en una o varias de las causales contenidas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994. Lo anterior, con la finalidad de administrarlo o liquidarlo.
En lo referente al procedimiento, el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, señala:
“Artículo 121. PROCEDIMIENTO Y ALCANCES DE LA TOMA DE POSESIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS.
(…)
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes.” (subraya fuera de texto)
Bajo ese escenario, la referida disposición autoriza la remisión expresa a las normas que sobre la toma de posesión y liquidación de instituciones financieras, consagre el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
Así las cosas, el artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999 señala que la medida de toma de posesión procede en los siguientes eventos, veamos:
“ARTICULO 115. PROCEDENCIA DE LA MEDIDA. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> El Superintendente Bancario, previo concepto del Consejo Asesor y con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, podrá tomar inmediata posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada.
La toma de posesión tendrá por objeto establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación; si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias. (…)
Lo anterior no impedirá que, si en el desarrollo del proceso de liquidación se encuentra que es posible colocar la entidad en condiciones de desarrollar su objeto social o realizar actos que permitan a los ahorradores, inversionistas o depositantes obtener mejores condiciones para el pago total o parcial de sus acreencias de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, se adopten, previa decisión en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, las medidas para el efecto. Igualmente, si durante la administración de la entidad se encuentra que no es posible restablecerla para que desarrolle regularmente su objeto social, se podrán adoptar, previa decisión en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, las medidas necesarias para su liquidación.” (Subraya fuera del texto)
En desarrollo de lo anterior, el literal b, numeral 2 del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010, consagra entre otras medidas preventivas facultativas, la orden de suspensión de obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión así:
“Artículo 9.1.1.1.1 Toma de posesión y medidas preventivas. De conformidad con el artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999, la toma de posesión tendrá por objeto establecer si la entidad vigilada debe ser objeto de liquidación; si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias.
(…)
El acto administrativo que ordene la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia dispondrá las siguientes medidas preventivas:
1. Medidas preventivas obligatorias.
(…)
2. Medidas preventivas facultativas. El acto administrativo podrá disponer también las siguientes medidas:
(…)
b) La orden de suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión, cuando sea del caso, sin perjuicio de la facultad de ordenar esta medida posteriormente.
(…)” (Subraya fuera del texto)
De manera que, en la toma de posesión o de manera posterior, la Superintendencia podrá adoptar entre otras medidas preventivas facultativas respecto de la empresa vigilada, la orden de suspender los pagos de las obligaciones que se hayan causado hasta el momento de la toma de posesión, esto con la finalidad de que la empresa pueda estar en condiciones que le permitan seguir desarrollando su objeto social. Al respecto, esta Oficina en Concepto SSPD OJ-2024-486A señaló lo siguiente:
“(…) Respecto de la medida de suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión, esta Oficina Asesora Jurídica ha emitido diversos pronunciamientos, como los contenidos en los Conceptos SSPD-OJ-2019-438 y SSPD-OJ-2019-645, en los que se indicó lo siguiente:
“(…) La toma de posesión y la suspensión de pagos que ordena la SSPD sobre una empresa, se realiza a través de un acto administrativo que se configura como un acto de autoridad, mediante el cual se constituye una fuerza mayor, por el cual es improcedente el pago de las obligaciones causadas con anterioridad a la fecha de toma de posesión y el reconocimiento de intereses sobre esas mismas obligaciones, hasta tanto no se ordene el levantamiento de la medida de suspensión de pagos.
Igualmente, resulta imposible el embargo de bienes o dinero de propiedad de una empresa intervenida, la inscripción de los actos de embargos e inscripciones de demanda y el inicio de procesos de cobro ejecutivo o coactivo.
En ese sentido, se reitera que una vez adoptada la medida de suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión, es decir, de las obligaciones pre-toma, la empresa intervenida no podrá realizar el pago de las mismas, considerando que dicha orden constituye una fuerza mayor originada de un acto de autoridad, que además impide el reconocimiento de intereses hasta tanto la medida no sea levantada. (…)” (Subraya fuera del texto)
De tal forma que, una vez la Superintendencia ordena la medida de suspensión de las obligaciones que se hayan causado hasta el momento de la toma de posesión (acto de autoridad) y lo notifique a la empresa, esta no podrá realizar los pagos correspondientes hasta que se ordene el levantamiento de la medida, y, de otra parte, resulta imposible que respecto de dichas obligaciones, se decrete e inscriba el embargo de bienes o dinero de propiedad de la empresa intervenida, así como el inicio de procesos de cobro ejecutivo o coactivo.
Ahora bien, atendiendo al objeto de la consulta, se debe precisar que, siempre que la Superintendencia ordene en la toma de posesión o de manera posterior la medida preventiva facultativa de suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión, estas no deberán ser canceladas por la empresa. Pues, dicha orden tiene su origen En un acto de autoridad, mediante el cual se constituye una fuerza mayor, que justifica que el pago no se proceder con el pago.
En efecto, aunque las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión representan pasivos exigibles, su pago inmediato no es factible debido a la situación financiera actual del prestador intervenido. Por lo tanto, solo podrán ser atendidas cuando, como parte de la solución empresarial, se produzcan excedentes para atender las obligaciones.
Así mismo, y teniendo en cuenta el fin de la medida, no es posible que dichas obligaciones generen un cobro coactivo, ni mucho menos que se decreten y practiquen medidas cautelares sobre los activos de la empresa, y que eventualmente puedan poner en peligro la continuidad del servicio público, por lo que de efectuarse, será deber del agente especial orientar sus potestades para garantizar el interés público. Estas potestades se encuentran contenidas en al artículo 9.1.1.2.4 del Decreto 2555 de 2010 en concordancia con lo establecido en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, veamos:
“ARTÍCULO 9.1.1.2.4 FUNCIONES DEL AGENTE ESPECIAL. Corresponde al agente especial la administración general de los negocios de la entidad intervenida. Las actividades del agente especial están orientadas por la defensa del interés público, la estabilidad del sector financiero, y la protección de los acreedores y depositantes de la entidad intervenida. El agente especial tendrá los siguientes deberes y facultades:
1. Actuar como representante legal de la intervenida y en tal calidad desarrollar todas las actividades necesarias para la administración de la sociedad y ejecutar todos los actos pertinentes para el desarrollo del objeto social.
2. Si es del caso, separar en cualquier momento los administradores y directores de la intervenida que no hayan sido separados por la Superintendencia Financiera de Colombia en el acto que ordenó la toma de posesión.
3. Promover la celebración de acuerdos de acreedores, de conformidad con lo señalado en el numeral 19 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el Artículo 24 de la Ley 510 de 1999.
4. Adelantar el recaudo de los dineros y la recuperación de los activos que por cualquier concepto deban ingresar a la entidad intervenida, para lo cual podrá ofrecer incentivos por la denuncia de la existencia y entrega de tales activos.
5. Administrar los activos de la intervenida.
6. Velar por la adecuada conservación de los bienes de la entidad, adoptando las medidas necesarias para mantener los activos en adecuadas condiciones de seguridad física y ejerciendo las acciones judiciales y administrativas requeridas para el efecto.
7. Continuar con la contabilidad de la entidad.
8. Ejecutar todos los actos y efectuar todos los gastos que a su juicio sean necesarios para la conservación de los activos y archivos de la entidad.
9. Bajo su responsabilidad promover las acciones de responsabilidad civil o penales que correspondan contra los administradores, revisor fiscal y funcionarios de la intervenida.
10. Suministrar a la Superintendencia Financiera de Colombia y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras-FOGAFIN la información que las entidades requieran.
11. Si es el caso, impetrar las acciones revocatorias de que trata el numeral 7 del artículo 301 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el inciso primero del artículo 27 de la Ley 510 de 1999, y
12. Las demás derivadas de su carácter de administrador y representante legal de la entidad.
PARÁGRAFO. El agente especial deberá contar con la autorización previa de la Superintendencia Financiera de Colombia para la adopción de las medidas en las que la ley específicamente exige tal autorización.” (Subraya fuera de texto)
De manera, que, en ejercicio de sus funciones, será deber del agente especial en calidad de representante legal de la empresa, adoptar las actuaciones judiciales o administrativas contempladas en la ley para conjurar las situaciones que pongan en peligro el desarrollo del objeto social y la prestación del servicio público, tales como, iniciar actuaciones administrativas, ejercer el derecho de defensa y contradicción en procesos judiciales y administrativos, entre otros.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La toma de posesión es una facultad de esta Superintendencia, que consiste en la intervención de un prestador de servicios públicos domiciliarios, que se encuentre inmerso en una o varias de las causales contenidas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994
- De conformidad con lo señalado en el artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la toma de posesión tendrá como objeto que la Superintendencia establezca, si la entidad debe ser liquidada, y si es posible, ponerla en condiciones para desarrollar su objeto social.
- En concordancia con lo dispuesto en el el literal b, numeral 2 del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010, en el acto administrativo de toma posesión, o de manera posterior, se podrá ordenar entre otras medidas preventivas facultativas, la orden de suspensión de obligaciones pre toma de posesión.
- Una vez la Superintendencia ordene la medida de suspensión de las obligaciones que se hayan causado hasta el momento de la toma de posesión y lo notifique a la empresa, esta no podrá realizar los pagos correspondientes hasta que se ordene el levantamiento de la medida. Además, resulta imposible que, respecto de dichas obligaciones, se decrete e inscriba el embargo de bienes o dinero de propiedad de la empresa intervenida, así como el inicio de procesos de cobro ejecutivo o coactivo.
- Si bien las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión representan pasivos exigibles, su pago inmediato no es factible debido a la situación financiera actual del prestador intervenido. Por lo tanto, solo podrán ser atendidas cuando, como parte de la solución empresarial, se produzcan excedentes para atender las obligaciones
- Si a pesar de dicha prohibición, se decretan y practican medidas cautelares sobre activos de la empresa y que pueden poner en peligro la continuidad del servicio público, será deber del agente especial, en calidad de representante legal de la entidad, orientar sus actuaciones, ejercitando las acciones judiciales y/o administrativas pertinentes y dispuestas por la ley para conjurar la situación, y así mismo, garantizar la prestación del servicio público en condiciones de eficiencia, calidad y continuidad.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290090512
TEMA: MEDIDAS PREVENTIVAS FACULTATIVAS EN LA TOMA DE POSESION DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS.
Subtemas: Suspensión de pagos obligaciones pre toma.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. "Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración"
7. “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.”
8. “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.”
