CONCEPTO 156 DE 2025
(abril 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) Por favor solicito su orientación para saber de cuánto tiempo dispone la Superintendencia de Servicios para resolver el Recurso de Apelación que debió enviarle el operador de aseo (SIC) dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la Resolución 1675963 adjunta y fechada 14 de marzo 2025 y recibida el 18 de marzo, según pantallazo adjunto.
(…)
Se agradece su atención y confirmación sobre sí la Superintendencia no ha resuelto el recurso de apelación por estar dentro de los términos y la orientación sobre el paso a seguir. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OAJ-2022-537
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Para iniciar, es preciso reiterar lo dispuesto por esta Oficina mediante Concepto SSPD-OAJ-2022-537, respecto del recurso de apelación, así:
“(…) (i) Recurso de apelación - RAP.
En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, el recurso de apelación es un medio de impugnación el cual tiene como finalidad que el superior jerárquico o funcional de quien expidió la decisión que afecta la ejecución del contrato de condiciones uniformes o la prestación del servicio, la revise y proceda a confirmarla, modificarla o revocarla.
El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 señala que, en general, los recursos proceden contra las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y en particular, contra los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación. La norma señala:
“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión.
En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (resaltado fuera de texto)
En este sentido, la norma realiza una salvedad frente a la procedencia de los recursos, en la medida que los mismos no proceden contra los actos de suspensión, terminación y corte, que pretendan discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso; así como tampoco contra las facturas que tengan más de (5) meses de haber sido expedidas.
En consonancia con la norma citada, el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 en cuanto refiere a la notificación de las decisiones sobre peticiones y recursos, dispuso:
“ARTÍCULO 159. DE LA NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN SOBRE PETICIONES Y RECURSOS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
PARÁGRAFO. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia." (resaltado fuera de texto)
Así las cosas, el recurso de apelación tiene el carácter de subsidiario, lo cual implica que se deberá interponer junto con el recurso de reposición ante el prestador del servicio público domiciliario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión y procederá únicamente cuando no prospere el de reposición; evento en el que el prestador deberá remitir el expediente a esta Superintendencia a fin de que resuelva de fondo el recurso de apelación.
Respecto de los requisitos de procedibilidad para la interposición de los recursos, debe tenerse en cuenta que existen condiciones que se deben cumplir por parte del recurrente a efectos de que su recurso pueda ser admitido y decidido de fondo por parte del prestador o de esta Superintendencia. De esta forma, el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 señala los requisitos para interponer un recurso así:
“ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.”
Además de los requisitos contenidos en el citado artículo 77 de Ley 1437 de 2011, también debe acreditarse como requisitos de procedibilidad de los recursos, los consagrados en los citados artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994.
Frente al trámite para responder el recurso de apelación, esta Oficina Asesora Jurídica mediante concepto SSPD-OJ-2018-766 manifestó:
“(…) De forma más específica y en lo que se refiere al plazo para resolver los recursos de reposición y de apelación, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente:
“Artículo 79. Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio” (Subrayas fuera de texto)
La norma citada, en su aparte resaltado, indica que los recursos, salvo que se requiera la práctica de pruebas, deben resolverse de plano, pero no indica un plazo específico para hacerlo, razón por la cual ha de acudirse al inciso primero del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, según el cual “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”.
Lo anterior, ha sido confirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien, en Concepto con radicación 2123 correspondiente al expediente 11001-03-06-000-2012-00084-00, expedido el día 29 de octubre de 2012, señaló que:
“Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario, Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición” (…).”
Debe indicarse que, la no resolución de un recurso de apelación en el término señalado, es decir, quince (15) días, a diferencia de lo que ocurre en materia de servicios públicos con el recurso de reposición el cual resuelve los prestadores, no genera como consecuencia un acto administrativo ficto positivo. Por el contrario, siguiendo el contenido del artículo 86, Ley 1437 de 2011, solo hasta transcurridos dos (2) meses a partir de su presentación, se producirá como consecuencia un acto ficto administrativo negativo. La norma señala:
“ARTÍCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.” (subraya fuera de texto)
De lo expuesto, se puede concluir que en los términos del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, a los recursos de apelación se les debe dar trámite dentro del término general establecido en el artículo 14 del CPACA, en conjunto con las demás normas que lo modifiquen y/o complementen.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, se podrá abrir un periodo probatorio que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto, según lo dispone el inciso segundo del artículo 159 de la Ley 142 de 1994.
Vencido el período probatorio, si a este hubiere lugar y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso, en los términos del inciso 1 del artículo 80 del CPACA.
En igual medida, si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos del artículo 86 del CPACA. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para lo pertinente. Valga indicar que este plazo se suspenderá durante el plazo que sea necesario para la práctica de pruebas y que, en todo caso, el vencimiento del término no exime a la entidad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA.
Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo - SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.
Al respecto, resulta valioso traer a colación lo indicado por esta Oficina Asesora en Concepto Unificado No. SSPD-OJ-2010-16, el cual señaló:
“(…) 3.3. LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO HACE INEFICAZ CUALQUIER DECISIÓN POSTERIOR DEL PRESTADOR SOBRE LOS MISMOS HECHOS QUE LO ORIGINARON Y SUSPENDE EL TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN.
Una vez configurado el silencio administrativo positivo, el prestador pierde competencia para pronunciarse sobre la petición, queja o recurso del suscriptor o usuario.
Al respecto, esta Superintendencia acoge el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que se encuentra vertido en la Sentencia de febrero 5 de 1998, Sección Tercera, Expediente No. 98 AC-5436, según la cual: “Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto.”
De igual forma, en los casos en que se tramite el recurso de apelación ante la Superintendencia y al mismo tiempo se atienda una queja de un usuario por la supuesta ocurrencia del silencio administrativo positivo sobre los mismos hechos, se suspenderá el trámite del recurso de apelación mientras se resuelve si hubo o no silencio y si hay lugar a sancionar.
De igual forma, en el evento en que se esté tramitando el recurso de apelación ante la Superintendencia y ésta encuentre que en dicho escrito se invoca por el apelante la existencia del Silencio Administrativo Positivo, o esta Entidad encuentre de oficio que frente a la decisión inicial de la empresa o del recurso de reposición presuntamente se configuró el silencio administrativo positivo, el funcionario competente deberá suspender el trámite del recurso de apelación iniciado por el usuario e iniciar la investigación por Silencio Administrativo Positivo.
Si de la investigación por silencio administrativo se establece que se configuró el acto ficto positivo, el funcionario competente se inhibirá para conocer del recurso de apelación. En caso contrario, esto es, si se concluye que no se configuré el silencio administrativo positivo, el recurso de apelación pasará a fallarse de fondo.
Así mismo, en los eventos en que el usuario solicite al prestador que reconozca los efectos del acto administrativo positivo y éste le niega el reconocimiento y le conceda los recursos de reposición y de apelación respecto de dicho silencio, la Superintendencia se abstendrá de tramitar el recurso de apelación y en su lugar iniciará la investigación por silencio administrativo positivo. (…)” (resaltado fuera de texto)
En este sentido y atendiendo lo señalado por el Consejo de Estado, esta Superintendencia ha previsto la suspensión del trámite para resolver los recursos de apelación interpuestos, cuando se encuentran en presencia de una posible configuración de un silencio administrativo positivo, toda vez que, cualquier decisión posterior que se tome frente a los mismos hechos que dieron origen al acto ficto positivo, hace inocuo el acto administrativo que se haya emitido, razón por la cual es necesario suspender cualquier trámite. (…)”
Del concepto transcrito, se puede concluir que el régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual la Superservicios deba resolver el recurso de apelación interpuesto a las decisiones finales de las actuaciones administrativas.
Por lo anterior, es necesario remitirse a la Ley general que rige las actuaciones administrativas, es así como el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispuso que las autoridades deberán resolver los recursos de reposición y apelación de plano, salvo que se haya solicitado la práctica de pruebas o se decreten de oficio; sin embargo, esta norma no señaló un plazo cierto para resolver estos, por lo que el Consejo de Estado llenó el vacío legal al decidir que el plazo con el que contarán las autoridades para resolver el recurso de apelación se regirá por lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, esto es 15 días hábiles, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el cual el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días
Ahora bien, si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos de la norma citada.
En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo pertinente. Valga indicar que este plazo se suspenderá durante el plazo que sea necesario para la práctica de pruebas y que, en todo caso, el vencimiento del término no exime a la entidad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo - SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.
Finalmente, es preciso señalar que, de acuerdo con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, los suscriptores y/o usuarios, se encuentran facultados para presentar peticiones, quejas y recursos en contra de los actos de facturación, sin que para ello se exija el pago de las sumas que son objeto de reclamación. Sin embargo, para recurrir, es decir, para interposición de los recursos de ley, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
Presentada la reclamación contra determinada factura, el usuario y/o suscriptor puede acercarse a la sede del prestador, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional o parcial que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas y con ello cumplir el requisito exigido para la interposición de los recursos. Es decir, el prestador deberá facilitar al usuario el pago de las sumas que no han sido reclamadas, emitiendo para ello, una factura que excluya los valores que si han sido reclamados, la cual, bien puede ser denominada factura parcial o provisional.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual la Superservicios deba resolver el recurso de apelación interpuesto a las decisiones finales de las actuaciones administrativas.
- Por lo anterior, es necesario remitirse a la Ley general que rige las actuaciones administrativas, es así como el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispuso que las autoridades deberán resolver los recursos de reposición y apelación de plano, salvo que se haya solicitado la práctica de pruebas o se decreten de oficio; sin embargo, esta norma no señaló un plazo cierto para resolver estos, por lo que el Consejo de Estado llenó el vacío legal al decidir que el plazo con el que contarán las autoridades para resolver el recurso de apelación se regirá por lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, esto es 15 días hábiles, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el cual el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días
- Si transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado decisión expresa sobre este, se entenderá que la decisión es negativa, en los términos de la norma citada. En este evento, el usuario podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo pertinente, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativo, según lo dispone el mismo artículo 86 del CPACA.
- Finalmente, y frente a su inquietud “sí la Superintendencia no ha resuelto el recurso de apelación por estar dentro de los términos y la orientación sobre el paso a seguir”, se solicitó apoyo a la Dirección Territorial Centro de la Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio, quien contestó lo siguiente:
“(…) se procedió a realizar la búsqueda del expediente contentivo con el acto administrativo enunciado por la usuaria del servicio STELLA BERNAL VARGAS, encontrando que la empresa LIMPIEZA METROPOLITANA S.A E.S.P. remitió el expediente el 21 de marzo de 2025, por lo cual se procedió a realizar requerimiento a la empresa para la aplicación del artículo 155 de la ley 142 de 1994 con el oficio No. 20258141077211 (Archivo en PDF adjunto)
Con base en lo anterior, es pertinente indicar que la decisión de la empresa queda en efecto suspensivo hasta tanto la Superintendencia de Servicios Públicos resuelva el fondo del asunto y notifique al usuario, y de acuerdo con lo señalado en el artículo 86 del CPACA, nos encontramos dentro de los (2) meses para resolver el recurso de apelación.
Por último, informamos que actualmente en la Dirección presenta un rezago aproximado de 66.966 con corte al 28 de febrero de 2025, de los cuales 2.386 corresponden a recursos de apelación con vigencia 2025, rezago que obedece a las razones que son de conocimiento de la Administración (Falta de recurso humano y demoras en la contratación).”
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291267292
TEMA: RECURSO DE APELACIÓN
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
