CONCEPTO 206 DE 2025
(mayo 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene cinco interrogantes relativos a la definición y diferencia entre usuario y suscriptor y régimen aplicable para ello en el caso de insolvencia de persona natural no comerciante en servicios públicos domiciliarios, por lo que éstas preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Ley 2445 de 2025[7]
Concepto SSPD-OJ-517-2017
Concepto SSPD-OJ-126-2025
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
En claro lo anterior, como primera medida es pertinente precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de la normativa en general a la cual se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya.
Lo anterior podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas, por lo que se procederá a desarrollar el tema de la consulta en los siguientes términos:
(i) Definición y alcance de suscriptor, usuario y propietario en el régimen de los servicios públicos domiciliarios
En primer lugar, resulta necesario traer a colación los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, los cuales definen al suscriptor y al usuario de los servicios públicos domiciliarios en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.31. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.
(…)
14.33. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor. (…)”
Según las normas previamente citadas, el suscriptor es la persona natural o jurídica con la cual el prestador celebra un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos. Por su parte, el usuario es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio.
A su vez, para los servicios públicos de energía y gas combustible, estas definiciones fueron reproducidas en el artículo 1o de la Resolución CREG 108 de 1997, la cual contiene criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario.
Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 definió el contrato de servicios públicos, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio (…)”
Ahora bien, en relación con la celebración y partes del contrato de condiciones uniformes, es preciso hacer referencia a lo dispuesto en los artículos 129 y 130 ibídem que se citan a continuación:
“ARTICULO 129.- CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
(...)
ARTICULO 130.- PARTES DEL CONTRATO. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos.
La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.”
De conformidad con las normas citadas, tanto el suscriptor como el usuario hacen parte de la relación contractual con el prestador del servicio público, y tienen por tanto los mismos derechos y obligaciones derivadas de la celebración de este contrato, según se desprende del segundo inciso del artículo 130 citado, al establecerse que son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
No obstante, esta diferencia conceptual responde a que no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble. Por lo tanto, la ley dio la posibilidad de que los poseedores de tales inmuebles puedan celebrar los contratos de condiciones uniformes con los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Esto teniendo en cuenta que el propietario de un predio, es quien detenta el derecho real de dominio sobre el inmueble donde se presta el servicio público y no necesariamente usa y goza del mismo, por ejemplo, cuando arrienda el inmueble. La Ley 142 de 1994 establece que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios son solidariamente responsables por las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos.
Al respecto, esta Oficina Asesora en el concepto unificado SSPD-OJ-2010-012 indicó, entre otros aspectos del contrato de condiciones uniformes, lo siguiente:
“En algunos casos, la doble condición de suscriptor y usuario puede confluir en una misma persona, en la medida en que quien celebra el contrato es la misma persona que recibe directamente el servicio.
Es importante resaltar que el numeral 14.33 de la ley 142 de 1994, le atribuye la condición de usuario, tanto al que se beneficia con la prestación del servicio, en calidad de propietario del inmueble, como al receptor directo del servicio, a quien también denomina consumidor.
Sobre este particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, se ha referido señalando que nada impide que quien reciba el servicio no sea el propietario del inmueble, dado que la naturaleza domiciliaria del servicio implica que el mismo sea recibido en un domicilio sin importar el vínculo de la persona que los usa con el respectivo inmueble.”
Por consiguiente, el suscriptor es la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de servicios públicos; y el usuario, es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio, al margen de si se trata del propietario del inmueble en donde este se presta. Así las cosas, es de precisar que en unos casos ambas calidades coinciden y en otros no”.
(ii) Derechos y deberes de los suscriptores y usuarios de los servicios públicos domiciliarios
Los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, y que de manera solidaria son también del suscriptor, se encuentran estipulados, entre otros, en los artículos 9o, 136 y 152 de la Ley 142 de 1994, los cuales señalan:
“Artículo 9o. Derecho de los Usuarios. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta ley, a:
9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley.
9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización.
9.3. Obtener los bienes y servicios ofrecidos en calidad o cantidad superior a las proporcionadas de manera masiva, siempre que ello no perjudique a terceros y que el usuario asuma los costos correspondientes.
9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Según el artículo 9o ibídem, son derechos de los usuarios y/o los suscriptores, entre otros, la medición de los consumos reales, la libre elección del prestador del servicio y la posibilidad de solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Por su parte, en los términos de los artículos 136 y 152, el usuario tiene derecho, tanto, a la prestación continua, y de buena calidad, del servicio; como a presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
En cuanto a las obligaciones de los usuarios y/o suscriptores, es preciso indicar que su principal obligación es el pago oportuno de los servicios facturados, en los términos del parágrafo del artículo 130 de dicha Ley, que señala:
“(…) Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".
En igual sentido, el artículo 140 de la Ley 142 de 1994 indica que los usuarios y suscriptores deben abstenerse de realizar fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas, o de alterar de manera inconsulta y unilateral las condiciones contractuales de prestación del servicio, so pena de que el prestador pueda suspender el servicio.
En todo caso, es preciso mencionar que los derechos y deberes de los usuarios deben constar en los contratos de condiciones uniformes respectivos. De manera general, según esos modelos, son derechos de los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios, entre otros, los siguientes: (i) a ser tratado dignamente por la persona prestadora, (ii) a que se garantice el debido proceso, derecho de defensa y contradicción, (iii) a ser informado clara y oportunamente de sus obligaciones y de las consecuencias de incumplirlas, y (iv) a presentar reclamaciones contra la factura sin que sea obligado al pago de las sumas reclamadas, y que no se le suspenda o corte el servicio, hasta tanto no esté en firme la decisión de la reclamación cuando haya sido presentada por el usuario.
(iii) Régimen de insolvencia de la persona natural no comerciante
El régimen de los servicios públicos domiciliarios no consagrada disposición alguna que permita determinar la viabilidad de aplicar la medida de suspensión del servicio o terminación del contrato en el marco de un proceso de insolvencia de persona natural no comerciante, toda vez que, es un asunto que se encuentra determinado en el libro tercero, sección tercera, título IV, artículos 531 a 576 de la Ley 1564 de 2012, no obstante, lo anterior dicho libro fue modificado en su totalidad por la por la Ley 2445 de 2025, la establece disposiciones generales vigentes respecto del régimen de insolvencia, procedimiento de negociación de deudas y la liquidación patrimonial.
Esto se da, teniendo en cuenta que el trámite de insolvencia para personas naturales no comerciantes es un mecanismo legal diseñado para ayudar a individuos que, sin ser comerciantes, enfrentan una situación de cesación de pagos. Su objetivo principal es permitir la renegociación de deudas con los acreedores, ofreciendo una solución estructurada para superar crisis económicas personales. Este proceso fue incorporado en el Código General del Proceso (artículos 531 y siguientes) tras un vacío legal que dejaba fuera a los no comerciantes de los beneficios de reorganización de deudas disponibles para comerciantes y empresas.
De esta forma, el trámite de insolvencia tiene tres (3) etapas: (i) negociación de las deudas a través de un acuerdo con sus acreedores para obtener la normalización de sus relaciones crediticias; (ii) convalidación de los acuerdos privados a los que llegue con sus acreedores, y (iii) liquidación del patrimonio, como consecuencia del incumplimiento de los acuerdos.
Para iniciar el proceso, el deudor debe demostrar que se encuentra en cesación de pagos, lo que implica tener al menos dos deudas en mora por más de 90 días con dos o más acreedores, o demandas ejecutivas en su contra que superen el 50% de su pasivo total. El conciliador verifica estos requisitos, incluyendo la condición de no comerciante del solicitante, basándose en el Código de Comercio. Sin embargo, este punto ha generado controversias, especialmente cuando los acreedores cuestionan la condición del deudor, ya que la Ley no permite recurrir la decisión del conciliador antes de la audiencia de negociación.
Una vez admitido el trámite, se convoca a una audiencia de negociación donde el deudor presenta una propuesta de pago. Los acreedores pueden objetar la existencia, naturaleza o monto de las deudas, y si no se resuelven las discrepancias, el conciliador remite el caso a un juez civil municipal. La aprobación del acuerdo requiere el respaldo de al menos dos acreedores que representen más del 50% del capital adeudado. No obstante, este proceso enfrenta desafíos, como la presentación de deudas ficticias por parte del deudor o la imposición de condiciones desfavorables por acreedores mayoritarios.
Si se logra un acuerdo, el deudor debe cumplir con los términos pactados. En caso de incumplimiento, se puede solicitar una reforma del acuerdo, pero este paso requiere un nuevo pago del 30% de la tarifa inicial, lo que en la práctica dificulta su ejecución. Si el incumplimiento persiste, el caso pasa a liquidación patrimonial.
Esta etapa busca pagar las deudas con los bienes del deudor. Si no hay bienes, las obligaciones se convierten en naturales, liberando al deudor de su exigibilidad. Sin embargo, la liquidación enfrenta problemas como la falta de liquidadores dispuestos a asumir el cargo debido a la incertidumbre sobre su remuneración, lo que genera retrasos y congestión judicial. Además, los bienes adquiridos después de la apertura de la liquidación no pueden ser embargados por deudas anteriores, lo que puede ser aprovechado por deudores de mala fe.
En consecuencia, las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios pueden ser incluidas en el procedimiento de insolvencia de persona natural no comerciante, siempre y cuando se cumplan los criterios establecidos por la Ley 2445 de 2025.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
1. ¿Cómo se certifica y/o se acredita la calidad de usuario frente a un servicio público?
Teniendo en cuenta que la ley 142 de 1994 señala que el usuario es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio público domiciliario, en el caso de la persona natural solo se requiere acreditar una relación de vínculo en el inmueble objeto de la prestación del servicio público domiciliario y en el caso de la persona jurídica a través de la prueba de existencia y representación legal, principalmente mediante un certificado expedido por la Cámara de Comercio o la autoridad competente.
2. ¿La calidad de usuario se acredita bajo la gravedad del juramento?
No, la calidad de usuario no se acredita mediante declaración juramentada. Esta calidad se fundamenta en el Contrato de Condiciones Uniformes que tiene el mismo con el prestador del servicio público domiciliario y como se dijo en la respuesta anterior si es persona natural solo se requiere acreditar una relación de vínculo en el inmueble objeto de la prestación del servicio público domiciliario y en el caso de la persona jurídica a través de la prueba de existencia y representación legal, principalmente mediante un certificado expedido por la Cámara de Comercio o la autoridad competente.
3. Si un usuario de servicios públicos se presenta en la ley de insolvencia económica persona natural regulada en la ley 1564 de 2012; ¿debe ser propietario o suscriptor del servicio público? ¿O basta con simplemente ser el receptor directo del servicio público para poder relacionar como deuda las facturas en mora ante la empresa de servicio público?
5. ¿Un consumidor de servicios públicos que no sea ni el suscriptor del servicio, ni el propietario del predio, puede relacionar en un proceso de insolvencia económica, las deudas surgidas en virtud del contrato de condiciones uniformes?
Para responder los interrogantes 3 y 5 es necesario precisar que, si una persona se presenta en un proceso de insolvencia económica de persona natural regulado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) modificada por la ley 2245<SIC es 2445> de 2025[8], para incluir deudas derivadas de la prestación de un servicio público domiciliario, debe tener una obligación o deuda con un prestador del servicio en calidad de alguna de las partes del contrato, esto es suscriptor, usuario, propietario o poseedor. Es importante advertir que tal como lo señala el numeral 33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el usuario también se denomina consumidor.
La Ley 1564 de 2012 permite a la "persona natural no comerciante" acogerse al régimen de insolvencia cuando se encuentra en cesación de pagos, independientemente de su calidad específica frente al servicio. Lo fundamental es demostrar que existe una obligación de pago a cargo del solicitante de la insolvencia y a favor de la empresa prestadora del servicio público.
Así mismo, la jurisprudencia ha reconocido que lo determinante es la existencia real de la obligación a cargo del deudor, independientemente de la calidad específica bajo la cual recibe el servicio público.
4. Por favor definir los conceptos en materia de servicios públicos:
1. Usuario
2. Suscriptor
3. Propietario del predio
El artículo 14. De la Ley 142 de 1994, establece las siguientes definiciones:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones
“14.33. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor. “
Sobre este particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, se ha referido señalando que nada impide que quien reciba el servicio no sea el propietario del inmueble, dado que la naturaleza domiciliaria del servicio implica que el mismo sea recibido en un domicilio sin importar el vínculo de la persona que los usa con el respectivo inmueble.
“14.31. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.”
Propietario del predio. El art 669 del Código Civil define la propiedad de la siguiente forma: “El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad"
Para efectos de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 señala:
“Artículo 130. Partes del contrato. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios.
"El propietario o poseedor a cualquier título, el suscriptor y los usuarios, serán solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos, siempre y cuando el propietario o poseedor haya dado expresa autorización para que sus arrendatarios soliciten los servicios.” (…).
Por lo que es dable concluir que, en materia de servicios públicos domiciliarios, el propietario del predio, es quien ostenta el derecho real sobre el predio en el que se prestan los servicios.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía
un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291312532
TEMA: CALIDAD DE USUARIO, SUSCRIPTOR Y PROPIETARIO EN LOS TEMAS DE INSOLVENCIA DE PERSONA NATURAL EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtema: Delimitación del usuario y suscriptor en la ley 142/94
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por medio de la cual se modifica el Título IV de la Ley 1564 de 2012, referente a los procedimientos de insolvencia de la persona natural no comerciante y se dictan otras disposiciones”.
8. Por medio de la cual se modifica el Título IV de la Ley 1564 de 2012, referente a los procedimientos de insolvencia de la persona natural no comerciante y se dictan otras disposiciones
