CONCEPTO 207 DE 2024
(mayo 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXX
| Ref. | Solicitud de concepto[1] |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la definición de denuncia, petición, queja y reclamo, así como a la función de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Resolución DAFP 54 de 2017.
Sentencia C-570 de 2012[8].
Concepto SSPD-OJ-2023-535.
Concepto SSPD-OJ-2023-516.
Concepto Unificado SSPD-2016-32.
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior, se procederá a tratar de manera general el tema en consulta, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: i) definiciones y diferencias entre denuncia, petición queja y reclamo, ii) funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; y iii) procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora (SIGME).
i) Definiciones y diferencias entre denuncia, petición queja y reclamo.
De manera inicial, es preciso señalar que el régimen de los servicios públicos domiciliarios no consagra el significado de denuncia, petición, queja y reclamo, razón por la cual se hace necesario traer a colación las definiciones dadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública en la Resolución 54 de 2017, así:
“Queja: Cuando se formula una manifestación de protesta, censura, descontento o inconformidad en relación con una conducta que considera irregular de uno o varios servidores públicos o contratistas, en desarrollo de sus funciones o durante la prestación de sus servicios.”.
“Reclamo: Cuando se exige, reivindica o demanda ante la entidad una solución, ya sea por motivo de interés general o particular, referente a la indebida prestación de un servicio o falta de atención de una solicitud.”.
“Denuncia: Cuando se pone en conocimiento de la entidad una conducta presuntamente irregular para que se adelante la correspondiente investigación, para lo cual se deben indicar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, con el objeto de que se establezcan responsabilidades.”.
En ese sentido, es dable precisar que tanto la queja como el reclamo son una manifestación de descontento por un servicio, que no implica una petición de carácter general o particular y que por tanto no da inicio a una actuación administrativa. En consecuencia, la queja y el reclamo no implican la petición de algo concreto ya sea general o particular, sino que se constituyen en un manifiesto en donde el quejoso presenta su inconformidad sin pedir algo en específico.
Por otro lado, las peticiones pueden ser definidas de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, como el derecho fundamental que tiene toda persona a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, de manera que se obtenga su pronta resolución.
Vale la pena anotar que, conforme lo dispuesto en el artículo 4o del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas inician por las autoridades oficiosamente, por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, o por quienes ejerciten el derecho de petición en interés general o particular.
En ese orden de ideas, el derecho de petición es un derecho fundamental; que puede ser: (i) de interés particular, cuando éste tiene como finalidad ejercer o buscar la protección de un derecho subjetivo y por lo mismo requiere un interés directo para su ejercicio; (ii) de interés general, cuando se busca que las autoridades adopten ciertas medidas en bienestar general, una de las cuales puede ser la de reglamentar una Ley; y (iii) de consultas cuya finalidad es buscar orientación, comunicación, información acerca de la manera cómo actúa la administración respecto de determinado tema, por lo que no puede tener como finalidad la decisión sobre derechos particulares o la interpretación de la Ley.
De lo anterior, se tiene que siendo las peticiones diferentes a las quejas y reclamos, solo a través de las primeras es que se entiende iniciada una actuación administrativa.
Ahora bien, frente a la definición de denuncia, esta Oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2023-516, señaló lo siguiente:
“(…) Habiendo aclarado lo anterior, es importante indicar que la denuncia se encuentra definida como “el mecanismo a través del cual una persona natural o jurídica, pública o privada, por medio de aviso a la comunidad competente de una presunta actuación ilegal o de un suceso irregular, atribuible a funcionarios, pretende que la investigación surta la investigación correspondiente, con el fin de dictaminar sobre la veracidad de los hechos denunciados y la responsabilidad del servidor público que a juicio del denunciante, por un hecho o conducta imputable a este por acción u omisión, contraría el ordenamiento vigente a las obligaciones propias de su cargo”[8].
En el caso de las denuncias ante esta Superintendencia, estas no cuentan con una norma especial que las ampare. Siendo así, estas se rigen por las disposiciones generales del derecho de petición previstas en la Ley 1437 de 2011 (modificada por la Ley 1755 de 2015), lo que implica que las denuncias, como peticiones, deben contener, como mínimo, la siguiente información[9]: (i) nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso; (ii) número del documento de identidad; (iii) dirección de notificación y teléfono de contacto; (iv) objeto de la petición y (v) razones que fundamentan la petición. (…)”.
Por su parte, esta Oficina mediante Concepto Unificado SSPD-2016-32 estableció que cuando un usuario requiera presentar una denuncia ante con el fin de que se inicie una investigación administrativa en contra de un prestador de servicios públicos que dé lugar a la eventual imposición de sanciones por parte de esta Superintendencia, debe llevar cumplir con los siguientes requisitos:
“(…) 2.1.1. Origen de las actuaciones administrativas sancionatorias en la Superintendencia de Servicios Públicos:
2.1.1.1. Por denuncia de ciudadano o usuario
Requisitos de la denuncia:
presentación verbal o escrita ante la Superintendencia o remisión de otra autoridad; tendiente a lograr el inicio de un procedimiento sancionatorio.
la identificación del autor de la denuncia y del denunciado;
la constancia acerca del día y hora de su presentación;
que las conductas descritas sean investigables por parte de la Superintendencia.
suficiente motivación, en el sentido de que contenga una relación clara de los hechos que conozca el denunciante, de la cual se deduzcan unos derroteros para la investigación;
De lo anterior se concluye que todo derecho de petición no constitutivo de recurso en sede de la empresa o de la Superintendencia que cumpla con estos requisitos, se considera una denuncia. (…)” (subraya fuera de texto).
En este sentido, de existir un prestador que no se encuentre cumpliendo el régimen que rige la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se deberá presentar ante esta Superintendencia la denuncia que permita identificar al presunto infractor, los hechos evidenciados, la presunta conducta desplegada y las normas que se consideran vulneradas, toda vez, que son aspectos necesarios para determinar el mérito de iniciar las investigaciones correspondientes.
Finalmente y en concordancia con todo lo hasta aquí expuesto, es preciso mencionar que esta entidad cuenta con la plataforma virtual “Te resuelvo”, la cual contiene entre otros, un módulo de atención y servicios a la ciudadanía en el que se encuentran las definiciones de los conceptos planteados en esta consulta, así como los diferentes mecanismos para hacer valer sus derechos ante las empresas que prestan servicios públicos y ante esta Superintendencia.
La plataforma te resuelvo y el módulo en el que se encuentran las definiciones referidas se encuentran disponibles en los siguientes links: https://teresuelvo.superservicios.gov.co/
https://www.superservicios.gov.co/Atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/peticiones-quejas-reclamos-sugerencias-denuncias-y-felicitaciones
Asimismo, a través de la referida plataforma virtual los usuarios pueden radicar sus peticiones, quejas y recursos para la defensa de sus derechos, dirigidas a las empresas prestadoras e incluso a esta Superintendencia. Para estos efectos, el aplicativo cuenta con una serie de instructivos para llevar a cabo la radicación de las PQR y los distintos trámites que se surten ante esta Superintendencia, en el siguiente enlace:
https://teresuelvo.superservicios.gov.co/libs/1_Instructivo_Radicaci%C3%B3n_PQR.pdf.
En ese orden de ideas, si se trata de una PQR (petición, queja o reclamo), en relación con una falla en la prestación del servicio, o reclamación dirigida a un prestador de servicios públicos domiciliarios, una vez radicada la PQR en la plataforma “Te resuelvo”, esta le será trasladada de manera inmediata al prestador competente.
Lo anterior, como quiera que el llamado a conocer en primera instancia de las peticiones de los usuarios es el prestador del servicio. En el evento en el que el suscriptor y/o usuario haga uso del recurso de apelación, este será de competencia de esta Superintendencia.
ii) Funciones de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El artículo 370 de la Constitución Política asigna al Presidente de la República las funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domicilios. Al tenor literal la norma señala:
“Artículo 370. Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.” (subraya fuera de texto).
Respecto de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia, esta Oficina mediante el Concepto SSPD-OAJ-2023-535 señaló lo siguiente:
“(…) En desarrollo de este precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 la cual es aplicable únicamente a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, es decir, acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, dicha norma estableció frente a la Superservicios, aspectos tales como: (i) su creación legal, (ii) naturaleza, (iii) principios, y (iv) funciones, entre otros.
Respecto de las funciones de la Superservicios, los artículos 79 ibidem y 6o del Decreto 1369 de 2020, le atribuyeron la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan dichos servicios o las actividades complementarias a estos.
Para estos efectos, la supervisión que desarrolla la entidad está encaminada a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad; iv) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación; y (v) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación.
Bajo este entendido, y con el fin de dar a conocer la manera en que esta Superintendencia desarrolla sus funciones, específicamente las orientadas resolver el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación y al adelantamiento de las actuaciones administrativas sancionatorias, se realizarán las siguientes precisiones:
El artículo 1o del Decreto 1369 de 2020 atribuyó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las funciones de inspección, vigilancia y control, así:
“Artículo 1o. Funciones presidenciales de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios y los demás servicios públicos a los que se aplican las Leyes 142 y 143 de 1994, 689 de 2001 y demás leyes que las adicionen, modifiquen o sustituyan, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus Superintendentes Delegados.”.
Si bien, legalmente no existe una definición específica sobre los conceptos de inspección, vigilancia y control, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-570 de 2012, les dio un significado específico, en los siguientes términos:
“(…) Las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones.
Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control.”.
Con el propósito de desarrollar cada una de las funciones a su cargo, la Superservicios despliega diferentes actividades y acciones tendientes a dar cumplimiento a las mismas, las que se traducen de forma primordial en el desarrollo de los diversos procesos y procedimientos que para ello se han implementado al interior de la entidad.
En cuanto a la función de inspección, las acciones que se desarrollan por parte de la Superservicios están encaminadas a efectuar el seguimiento y monitoreo de las actividades que ejecutan sus vigilados para efectos de establecer el efectivo cumplimiento del contrato de servicios públicos y de las normas a las cuales se encuentran sometidos. Dentro de tales acciones se pueden citar a manera de ejemplo, la práctica de visitas, inspecciones, solicitud y revisión de documentos, etc.
Respecto a la función de vigilancia, las actividades que desarrolla están orientadas a prevenir y propender por la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de los sujetos vigilados por la Superintendencia, así como el cumplimiento de las normas que regulan dicha prestación, razón por la cual, estas acciones van de la mano con la de inspección, dentro de las cuales podemos señalar: requerimientos, solicitud de documentos, revisión de balances y estados financieros, etc.
En relación con la función de control, la Superservicios ejecuta acciones encaminadas a ordenar los correctivos que considere necesarios para superar aquellas situaciones irregulares en que incurran sus vigilados, así como a sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento jurídico al cual se encuentran sometidos. Estas acciones se manifiestan, por ejemplo, a través de la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en la adopción de la medida de toma de posesión, entre otros.
Cabe agregar que las referidas funciones son desarrolladas a través de tres superintendencias delegadas, (Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible y Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio), en los términos que se indicarán a continuación.
ii.i) Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, y Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible.
Las Superintendencias Delegadas para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, y para Energía y Gas Combustible, adelantan investigaciones a través de sus Direcciones de Investigaciones contra los prestadores de servicios públicos domiciliarios por infracciones al régimen de servicios públicos. Dichas investigaciones son adelantadas por las mencionadas Delegadas en ejercicio de la función que les atribuyó el numeral 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y numeral 11 del artículo 16 del Decreto 1369 de 2020, los cuales señalan:
“Artículo 79. Funciones de la superintendencia. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”.
“Artículo 16. Funciones Comunes a las Superintendencias Delegadas para Energía y Gas Combustible y para Acueducto, Alcantarillado y Aseo: Son funciones de las Superintendencias Delegadas para Energía y Gas Combustible y para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, las siguientes:
(…) 11. Vigilar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos por parte de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios y adelantar los procedimientos encaminados a sancionar sus violaciones.”.
Se debe tener en cuenta que esta facultad se activa ya sea por quejas (entendidas como reclamaciones de inconformidad distintas del recurso de queja, como más adelante se explicará), o denuncias presentadas por los ciudadanos, o de oficio por el ejercicio mismo de sus funciones de inspección y vigilancia, cuando vislumbra la posible existencia de transgresiones al régimen y la afectación a los usuarios.
En el evento en el que sea del interés de un ciudadano y/o usuario interponer una denuncia ante esta Superintendencia, dicho documento debe (i) identificar el autor de la denuncia y del denunciado; (ii) realizar una relación clara de los hechos que conozca el denunciante; y (iii) explicar cuáles son las normas que se consideran posiblemente vulneradas. Lo anterior, a efectos de que se pueda evaluar por parte del área respectiva, si existe mérito o no, para abrir la investigación pertinente.
Respecto del trámite de la actuación administrativa sancionatoria, este se atiene a lo previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Esta actuación puede culminar en archivo o en la imposición de alguna de las sanciones contempladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, que entre otras, son amonestación o multa.
ii.ii) Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio.
Por su parte, la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio a través de las Direcciones Territoriales, conoce en segunda instancia los reclamos de los usuarios a través del recurso de apelación, así como del recurso de queja formulado ante el rechazo del recurso de apelación. Esta función fue atribuida por el numeral 3o del artículo 24 del Decreto 1369 de 2020, así:
“Artículo 24. Funciones de las Direcciones Territoriales. Son funciones de las Direcciones Territoriales, las siguientes:
(…) 3o. Resolver los recursos de apelación y queja que interpongan los usuarios sobre los temas relacionados con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 y conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994.”.
En este punto, es importante precisar que la Superservicios es superior funcional de los prestadores de servicios públicos y por tal razón actúa en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios a través de los recursos de apelación y de queja. Esto obedece al hecho que: (i) son los prestadores quienes hacen la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la cual es objeto de control por parte de ella, y (ii) por el hecho que los prestadores son particulares con funciones administrativas en desarrollo de la actuación administrativa, suscitada como consecuencia de lo señalado en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, es decir, que los prestadores ostentan las facultades de autoridad en el marco de las reclamaciones y actuaciones que se generan en la prestación de estos servicios. (…)” (subraya fuera del texto).
Así las cosas, se tiene que las funciones de la Superservicios, se circunscriben a ejercer la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan dichos servicios o las actividades complementarias a estos y sancionar sus violaciones cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
Las referidas funciones son desarrolladas por la Superservicios, a través de tres superintendencias delegadas, (Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible y Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio).
iii) Procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora (SIGME).
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cumplimiento de su misión institucional de “promover y proteger los derechos y deberes de los usuarios y prestadores de los servicios públicos domiciliarios y la prestación de estos servicios esenciales de manera sostenible y con calidad, con el fin de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos, a la competitividad del sector y al desarrollo económico y social del país”, ha implementado el Sistema Integrado de Gestión de Calidad contenido en la norma ISO 9001, a fin de demostrar la capacidad de satisfacer las necesidades de los usuarios y prestadores.
En aplicación de la norma de calidad, esta Superintendencia procedió a estandarizar los procesos que en virtud de la competencia legal atribuida se adelantan al interior de la Entidad; siendo algunos de estos, las actuaciones administrativas sancionatorias adelantadas en ejercicio de la función de control. Para efectos, internamente se organizaron los procedimientos con base en la legislación y regulación existente.
En virtud de lo anterior la Superintendencia creó el Sistema Integrado de Gestión y Mejora -SIGME; allí se encuentran publicados los procedimientos establecidos como forma de atención a los trámites aplicando la legislación vigente. La información allí contenida es de carácter público y se encuentra en la página web institucional www.superservicios.gov.co.
Los procedimientos pueden ser consultados fácilmente por todos los usuarios y prestadores de la siguiente forma:
1. Ingreso al link http://sigmecalidad.superservicios.gov.co/ accediendo con el usuario: consulta y clave: consulta.
2. En el diagrama del mapa de procesos, debe dar clic en el proceso de “Vigilancia e inspección”. La página le mostrará dos veces el diagrama, por tanto, debe seleccionar este proceso dos veces.
3. Luego de lo anterior, se hará visible una página en donde encontrará el desplegable: Proceso. Deberá hacer clic en la lista desplegable de “Proceso de vigilancia e inspección” y acceder al documento haciendo clic en el código VI-PR-001.
3. Para el Proceso de Control, en el diagrama del mapa de procesos, debe dar clic en el proceso de “Medidas para el control”. La página le mostrará dos veces el diagrama, por tanto, debe seleccionar este proceso dos veces.
4. Luego de lo anterior, se hará visible una página en donde encontrará el desplegable: Proceso. Deberá hacer clic en la lista desplegable de “Medidas para el control” y acceder al documento haciendo clic en el código CT-PR-001.
Se debe ingresar a cada uno de los anteriores formatos, haciendo clic sobre el procedimiento a consultar, se visualizará un archivo pdf. con el contenido del mismo.
Por la extensión de los procedimientos descritos, no se hará su trascripción, no obstante, en atención a la consulta en cuanto refiere: “agradezco su remisión”, como anexos al presente concepto se hará el envío de los documentos en formato PDF, los cuales a su vez pueden ser consultados en la ruta señalada.
Finalmente se destaca que, los procedimientos internos son una forma de organización para la atención de los trámites a cargo de la Superintendencia, que se encuentran formulados en aplicación de la normativa aplicable, sin embargo, en ningún caso sustituyen dicha normativa. De igual forma, es una información pública de fácil acceso para los usuarios y prestadores, que se encuentra publicada en la página web institucional.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
“1. ¿Cómo se definen los conceptos de denuncia, petición, queja y reclamo? ¿Existe una definición legal o jurisprudencial de estos conceptos?”.
El régimen de los servicios públicos domiciliarios no consagra el significado de denuncia, petición, queja y reclamo. En consecuencia, es preciso traer a colación las definiciones dadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública en la Resolución 54 de 2017, así:
“Queja: Cuando se formula una manifestación de protesta, censura, descontento o inconformidad en relación con una conducta que considera irregular de uno o varios servidores públicos o contratistas, en desarrollo de sus funciones o durante la prestación de sus servicios.”.
“Reclamo: Cuando se exige, reivindica o demanda ante la entidad una solución, ya sea por motivo de interés general o particular, referente a la indebida prestación de un servicio o falta de atención de una solicitud.”.
“Denuncia: Cuando se pone en conocimiento de la entidad una conducta presuntamente irregular para que se adelante la correspondiente investigación, para lo cual se deben indicar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, con el objeto de que se establezcan responsabilidades.”.
Ahora, respecto de la definición de “petición”, el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia establece que es el derecho que tiene toda persona de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general o particular. Así mismo, en los términos del artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 1
o de la Ley 1755 de 2015, las peticiones pueden ser presentadas de manera verbal o escrita.
Por su parte, en los términos del Concepto SSPD-OJ-2023-516, esta oficina indicó que la “denuncia” es “el mecanismo a través del cual una persona natural o jurídica, pública o privada, por medio de aviso a la comunidad competente de una presunta actuación ilegal o de un suceso irregular, atribuible a funcionarios, pretende que la investigación surta la investigación correspondiente, con el fin de dictaminar sobre la veracidad de los hechos denunciados y la responsabilidad del servidor público que a juicio del denunciante, por un hecho o conducta imputable a este por acción u omisión, contraría el ordenamiento vigente a las obligaciones propias de su cargo”.
Sin perjuicio lo anterior, tal como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, esta entidad cuenta con la plataforma virtual “Te resuelvo”, la cual contiene entre otros, un módulo de atención y servicios a la ciudadanía en el que se encuentran las definiciones de los conceptos planteados en ésta consulta, los cuales puede consultar en el siguiente link: https://teresuelvo.superservicios.gov.co/
“2. ¿Desde el punto de vista conceptual, qué diferencia existe entre una denuncia y una petición queja o reclamo?”.
De conformidad con lo expuesto en los considerando del presente concepto, se puede concluir que la petición es la solicitud verbal o escrita que se presenta en forma respetuosa ante un servidor público o ante ciertos particulares con el fin de requerir la intervención en un asunto especial; mientras que la queja y el reclamo son una manifestación de descontento por un servicio, que no implica una petición de carácter general o particular y que por tanto no da inicio a una actuación administrativa.
En otras palabras, la queja y el reclamo no implican la petición de algo concreto ya sea general o particular, sino que se constituyen en un manifiesto en donde el quejoso presenta su inconformidad sin pedir algo en específico, contrario a la petición, la cual se reitera es una solicitud que se presenta para obtener la intervención en un asunto especial, bien sea de carácter particular y concreto o general.
Por su parte, la denuncia se refiere a la comunicación de un hecho delictivo, como las denuncias de corrupción o soborno, o la solicitud de parte de un usuario en contra de un prestador de servicios públicos para que se inicien las investigaciones administrativas sancionatorias a que haya lugar, por la presunta infracción al régimen de los servicios públicos domiciliarios.
“3. ¿En cuanto al procedimiento aplicable a su atención, existen diferencias entre una denuncia y una petición queja o reclamo? Indicar si existe algún fundamento normativo, en el ordenamiento jurídico colombiano que sustente el procedimiento indicado.”.
Los artículos 13 al 23 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011 establece las reglas generales para la presentación de peticiones, señalando entre otros aspectos, las formas en que pueden ser presentados, los requisitos que deben tener y los términos en que la autoridad que la reciba debe emitir respuesta.
Particularmente, en materia de servicios públicos domiciliarios, los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 establece que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor y/o usuario pueda presentar ante los prestadores peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, las cuales deberán ser tramitadas de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición, es decir, las contenidas en el CPACA – Ley 1437 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015.
Por su parte, las quejas o reclamos cuando se presenten por el descontento de un usuario frente al servicio recibido por un funcionario de esta Superintendencia, tendrán el trámite de una investigación disciplinaria en el marco de la Ley 1952 de 2019 Código General Disciplinario”.
Ahora, respecto de las denuncias, se reitera que, en ejercicio de la función de control, esta Superintendencia ejecuta acciones encaminadas a ordenar los correctivos que considere necesarios para superar aquellas situaciones irregulares en que incurran sus vigilados, así como a sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento jurídico al cual se encuentran sometidos. Estas acciones se manifiestan, por ejemplo, a través de la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en la adopción de la medida de toma de posesión, entre otros, las cuales inician por solicitud de denuncias de los ciudadanos.
Cabe informar que el régimen de los servicios públicos domiciliarios no estableció un procedimiento administrativo sancionatorio para adelantar la función de control, razón por la que las actuaciones administrativas sancionatorias se hacen en aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio establecido en los artículos 47 y siguientes del CPACA – Ley 1437 de 2011.
“4. ¿Cómo define la función de “inspección” a su cargo y qué acciones puntuales contemplan los procedimientos internos de la entidad, para la ejecución de esta función respecto a sus vigilados?”.
“5. ¿Cómo define la función de “vigilancia” a su cargo y qué acciones puntuales contemplan los procedimientos internos de la entidad, para la ejecución de esta función respecto a sus vigilados?”.
“6. ¿Cómo define la función de “control” a su cargo y qué acciones puntuales contemplan los procedimientos internos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para la ejecución de esta función respecto a sus vigilados?”.
Si bien, legalmente no existe una definición específica sobre los conceptos de inspección, vigilancia y control, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-570 de 2012 les dio un significado específico, en los siguientes términos:
“(…) Las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones.
Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control. (…)”.
Con el propósito de desarrollar cada una de las funciones a su cargo, la Superservicios despliega diferentes actividades y acciones tendientes a dar cumplimiento a las mismas, las que se traducen de forma primordial en el desarrollo de los diversos procesos y procedimientos que para ello se han implementado al interior de la Superintendencia.
En cuanto a la función de inspección, las acciones que se desarrollan por parte de la Superservicios están encaminadas a efectuar el seguimiento y monitoreo de las actividades que ejecutan sus vigilados para efectos de establecer el efectivo cumplimiento del contrato de servicios públicos y de las normas a las cuales se encuentran sometidos. Dentro de tales acciones se pueden citar a manera de ejemplo, la práctica de visitas, inspecciones, solicitud y revisión de documentos, etc.
Respecto a la función de vigilancia, las actividades que desarrolla están orientadas a prevenir y propender por la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de los sujetos vigilados por la Superintendencia, así como el cumplimiento de las normas que regulan dicha prestación, razón por la cual, estas acciones van de la mano con la de inspección, dentro de las cuales podemos señalar: requerimientos, solicitud de documentos, revisión de balances y estados financieros, etc.
Con relación a la función de control, la Superservicios ejecuta acciones encaminadas a ordenar los correctivos que considere necesarios para superar aquellas situaciones irregulares en que incurran sus vigilados, así como a sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento jurídico al cual se encuentran sometidos. Estas acciones se manifiestan, por ejemplo, a través de la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en la adopción de la medida de toma de posesión, entre otros.
“7. ¿Qué dependencias de la entidad se encargan de adelantar las funciones de inspección, vigilancia y control en la Entidad?”.
Las funciones de inspección, vigilancia y control son desarrolladas por la Superservicios, a través de tres superintendencias delegadas, (Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible y Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio), en los términos que se indicarán a continuación.
“8. ¿Cómo se realiza la articulación de las distintas dependencias de la entidad, para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a nivel nacional, regional y local?”.
La articulación de las distintas dependencias de la entidad para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a nivel nacional, regional y local se realiza a través de la coordinación y el monitoreo de las actividades de cada dependencia. Esto se logra mediante la implementación de sistemas de seguimiento y monitoreo de los procesos de gestión de los asuntos públicos, garantizando la coherencia, eficacia y eficiencia en la gestión de la entidad.
Además, se busca asegurar la unidad de objeto y resultado en la gestión de las funciones públicas, evitando duplicidades y conflictos. La máxima autoridad de la entidad es responsable de garantizar la articulación y coordinación entre las dependencias, para que los resultados de la gestión pública se produzcan de manera efectiva y eficiente.
Por lo anterior, la entidad cuenta con un referente estratégico, actualmente fue trazado para el periodo comprendido entre el 2024 y 2026, en el cual a partir de las funciones establecidas en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1369 de 2020, permite identificar el rol de cada una de las dependencias y su coordinación con las demás y el territorio.
“9. Si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuenta con un Modelo de Vigilancia, Inspección y Control formalizado a través de acto administrativo o procedimiento interno, agradezco su remisión.”.
Como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, los procesos internos de “vigilancia e inspección” y “medidas para el control”. se encuentran establecidos en el Sistema Integrado de Gestión y Mejora -SIGME como forma de organización interna, cuyo fundamento normativo obedece exclusivamente a la normativa aplicable.
Particularmente, los referidos procesos se identifican con los códigos el código VI-PR-001 y CT-PR-001 los cuales se envían como anexos al consultante. En todo caso, pueden ser consultados en la ruta descrita en la parte considerativa.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica.
1. Radicado 20245291571232 – 20245291756042.
TEMA: DEFINICIONES Y DIFERENCIAS ENTRE DENUNCIA, PETICIÓN QUEJA Y RECLAMO.
Subtemas: Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – procedimiento interno - sistema integrado de gestión y mejora (SIGME).
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
8. “https://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2012/C-570-12.htm”.
