CONCEPTO 235 DE 2021
(abril 16)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) me permito solicitarles información acerca de las ECA, figura reglamentada con el decreto 596 del 11 de abril del 2016. La consulta es puntualmente, si una fundación con el objeto social de recuperar residuos reciclables, pordría clasificarse como ECA.” (SIC).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ-2014-1000
Concepto SSPD-OJ-2018-349
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta los cuestionamientos presentados y la normativa aplicable a la materia consultada, se abordará la consulta haciendo referencia a los siguientes ejes temáticos: (i) la actividad de aprovechamiento en el servicio público domiciliario de aseo y (ii) características técnicas de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).
(i) La actividad de aprovechamiento en el servicio público domiciliario de aseo.
En primer lugar, es importante indicar que el servicio público domiciliario de aseo es la actividad de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, la cual comprende una serie de actividades complementarias tal como lo establece el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 1 de la Ley 689 de 20021:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.24. Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.”
Así las cosas, el servicio público domiciliario de aseo comprende una serie de actividades complementarias, una de ellas es el aprovechamiento que consiste, principalmente, en la recolección de los residuos utilizables separados por el usuario, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
6. Aprovechamiento: Es la actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje.”
En ese orden de ideas, es preciso indicar que la actividad de aprovechamiento debe llevarse a cabo adelantando una serie de acciones que se encuentran establecidas en el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016, por medio del cual se indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.2.5.2.1.5. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para efectos de la prestación y remuneración vía tarifa, la persona prestadora deberá responder por la actividad de aprovechamiento de forma integral que incluye: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).”
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el prestador que lleve a cabo las actividades de aprovechamiento es responsable de la recolección, transporte, clasificación y pesaje del residuo aprovechable en la ECA. Además, es preciso referirse al numeral 3 del artículo 3 de la Resolución 276 de 2016, emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT, el cual indica quién puede registrar una ECA:
“Artículo 3o. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para dar cumplimiento con la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto número 1077 de 2015, adicionado por el Decreto número 596 del 11 de abril de 2016, se deberá tener en cuenta que:
(…)
iii. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá estar registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.” (Subrayado fuera de texto)
De lo expuesto en la norma transcrita, se colige que una ECA solo puede estar registrada por parte de los prestadores de la actividad de aprovechamiento; sin embargo, la norma no establece restricción alguna para que un tercero pueda tener el derecho real de domino sobre una ECA o la pueda operar.
Ahora, es preciso aclarar que por el solo hecho de operar una ECA no se adquiere la calidad de prestador de la actividad de aprovechamiento, toda vez que para ostentar tal calidad se debe llevar a cabo la integralidad señalada en el artículo 2.3.2.5.2.1.5 transcrito anteriormente, tal y como lo indicó esta Oficina, a través de concepto SSPD-OJ-2018-349, en el que se manifestó lo siguiente:
“es preciso aclarar que quien sólo opere una Estación de Clasificación y Aprovechamiento -ECA, no es un prestador de la actividad de aprovechamiento, dado que para tener tal la calidad se debe realizar la actividad en su integralidad, lo que implica: "(i) La recolección de residuos aprovechables, (ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA)”
Llegado a este punto, vale la pena traer a colación el concepto SSPD-OJ-2014-1000, donde esta Oficina indicó la forma de organización que deben tener las personas que pretendan realizar actividades de aprovechamiento:
“…por ser constitutiva de la prestación del servicio de aseo, la persona que pretenda ofrecer y operar la actividad de aprovechamiento, así como cualquiera otra de la cadena, debe organizarse en alguna de las formas dispuestas en la Ley 142 de 1994, y atender la normatividad legal, reglamentaria y regulatoria que en la materia se encuentre vigente”
En desarrollo a lo anterior, es precioso referirse al artículo 15 de la Ley 142 de 1994, el cual establece las personas que presentan servicios públicos:
“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Reglamentada por el Decreto Nacional 421 de 2000. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17”
No obstante, es importante indicar que las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no son solo las indicadas en el artículo anterior, sino también los recicladores de oficio en proceso de formalización, tal como lo establece el numeral 2 del artículo 2.3.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016, el cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.2.5.1.3. Criterios orientadores. (…) 2. Progresividad para la formalización de los recicladores de oficio coma personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en el servicio público de aseo en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994.”
Así las cosas, podemos concluir que los prestadores que pueden llevar a cabo la actividad de aprovechamiento, y a su vez tener a cargo una ECA, son las establecidas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y los recicladores formalizados y en proceso de formalización.
(ii) Características técnicas de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).
Para comenzar a desarrollar el señalado tema, es precio referirse al numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 donde se encuentra la definición de la ECA:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
16. Estación de clasificación y aprovechamiento. Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar.”
De la disposición anterior, se puede indicar que la ECA es un lugar destinado a llevar a cabo actividades propias de aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo, y que tiene como objetivo el pasaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, rigiéndose por la normativa vigente.
Siguiendo con las características técnicas de la ECA, el artículo 2.3.2.2.2.9.86 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala los requisitos mínimos con las que debe contar, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.9.86. Requisitos mínimos para las estaciones de clasificación y aprovechamiento. Modificado por el art. 6, Decreto Nacional 596 de 2016. Las estaciones de clasificación y aprovechamiento deberán cumplir como mínimo con los siguientes requisitos:
1. Tener en cuenta para su ubicación los usos del suelo establecidos en las normas de ordenamiento territorial.
2. La localización y el número de estaciones de clasificación y aprovechamiento deberá estar sustentada técnicamente en el marco del PGIRS.
3. La zona operativa y de almacenamiento de materiales debe ser cubierta y con cerramiento físico con el fin de prevenir o mitigar los impactos sobre el área de influencia.
4. Contar con el respectivo diagrama de flujo del proceso incluida la: recepción, pesaje y registro.
5. Contar con las siguientes áreas de operación:
. Recepción.
. Pesaje.
. Selección y clasificación.
. Procesos para materiales aprovechables.
. Procesos para materiales de rápida biodegradación.
6. Contar con instrumentos de pesaje debidamente calibrados de acuerdo con la normatividad vigente.
7. Contar con un sistema de ventilación y extracción adecuado, que controle la emisión de olores mediante trampas y sistemas de adsorción.
8. Contar con sistema de prevención y control de incendios.
9. Contar con sistema de drenaje para el control de las aguas lluvias y escorrentía subsuperficial y sistema de recolección tratamiento de lixiviados cuando sea del caso.
10. Contar con las autorizaciones a que haya lugar.
11. Las instalaciones deben tener impermeabilización de los pisos y paredes y deben estar construidas en materiales que permitan su aseo, desinfección periódica y mantenimiento mediante lavado.
12. Cumplir con las normas de seguridad industrial.
13. Estar vinculado al servicio público de aseo como usuario, para efectos de la presentación y entrega de los residuos de rechazo con destino a disposición final. Los residuos entregados al prestador del servicio deberán ser pesados entregando al prestador el registro de las cantidades presentadas.”
Como se puede evidenciar, la construcción de una ECA es un proceso técnico que implica el cumplimiento de unos requisitos mínimos, que deben ser acatados en su totalidad.
Adicionalmente, la Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación en el documento denominado “Lineamientos para la construcción de estación de clasificación y aprovechamiento de residuos sólidos – ECA” establece condiciones para implementar el proyecto, así:
| Aspecto Descripción Requisito | Aspecto Descripción Requisito | Aspecto Descripción Requisito |
| Lote | Propietario | Predio a nombre de la entidad territorial |
| Área Mínima | 900 m² | |
| Suelo | Característica | No inundable |
| Población | Rango de población | 100.000 habitantes – 300.000 habitantes |
| Porcentaje de aprovechamiento de residuos solidos | Rango de aprovechamiento de residuos solidos | 30% - 10% |
| Condición climática al interior de la ECA | Temperatura oC | Temperatura optima en clima frio y cálido de 19 a 25 |
| Ubicación | Tipo zona | Urbana |
| Zona de Riesgo | Bajo o intermedio mitigable | |
| Uso del suelo | Uso permitido según POT, PBOT o EOT | |
| Servicios Públicos | Acceso | Acueducto, Alcantarillado, electricidad, conectividad |
| Materiales | Tipo de material para ser aprovechado en la ECA | Papel, cartón, plástico, vidrio |
Fuente: Departamento Nacional de Planeación[9]
Adicionalmente, es pertinente señalar que este tipo de proyectos deben cumplir con los requisitos establecidos por parte del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio -MVCT y las normas técnicas aplicables.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
En lo referente a la pregunta si una fundación con el objeto social de recuperar residuos reciclables podría clasificarse como ECA, es preciso indicar que la fundación es una tipología de organización y no un sitio en el que se llevan a cabo las labores propias de la actividad de aprovechamiento como la ECA, pues la misma consiste en instalaciones técnicas en los términos del numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015
Ahora bien, entendiendo que la consulta pretende establecer si una fundación con el objeto social de recuperar residuos reciclables puede tener a su cargo una ECA, es preciso indicar que el marco normativo vigente no establece ninguna restricción para que cualquier persona natural o jurídica puede operar una ECA o ser propietario de esta; no obstante lo anterior, es necesario precisar que el operador o propietario de la misma no es un prestador de la actividad de aprovechamiento, dado que para tener tal la calidad se debe realizar la actividad en su integralidad, conforme a lo establecido en la Ley 142 de 1994, el Decreto 596 de 2016, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y el artículo 3 de la Resolución 276 de 2016.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FENÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20215290322212
TEMA: DESARROLLO NORMATIVO DE LA ESTACIÓN DE CLASIFICACIÓN Y APROVECHAMIENTO (ECA)
Subtema: Régimen aplicable.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
7. “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones.”
8. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto número 1077 de 2015 adicionado por el Decreto número 596 del 11 de abril de 2016.”
9. Disponible en: https://proyectostipo.dnp.gov.co/images/pdf/13.11.2018-ECAS-Lineamientos_V2-ajustado-3.pdf
