CONCEPTO 247 DE 2025
(junio 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con la supervisión de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios y la toma de posesión de prestadores de servicios públicos domiciliarios, las cuales serán transcritas y resueltas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Ley 142 de 1994[6]
Sentencia C-741 de 2003[7]
Sentencia C-895 de 2012[8]
Concepto SSPD-OJ-2022-24[9]
Concepto SSPD-OJ-2022-487[10]
Concepto SSPD-OJ-2024-461[11]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[12], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[13].
Precisado lo anterior, con el fin de ilustrar al consultante, se efectuarán algunas consideraciones generales sobre los temas en consulta, a partir de los siguientes ejes temáticos: (i) supervisión de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios y (ii) intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios: toma de posesión.
(i) Supervisión de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios
Considerando que el peticionario indagó sobre la posibilidad de intervenir o tomar posesión de un acueducto rural de menos de quinientos (500) usuarios, conviene hacer alusión la supervisión que ejerce esta Superintendencia sobre las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios, dentro de las cuales, se pueden encontrar los acueductos veredales.
De manera Inicial, es preciso indicar que la Superservicios, como autoridad administrativa encargada de la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos del territorio nacional, ha propuesto acciones de inclusión y fortalecimiento que contribuyen a identificar a las organizaciones comunitarias de los servicios de agua y saneamiento (OCSAS) existentes y, con esto, definir un esquema de vigilancia diferencial que se ajuste a sus necesidades y particularidades en la prestación del servicio público en las zonas rurales.
Por esta razón, el reto principal de esta entidad es que sus capacidades se fortalezcan y se reduzca la brecha de acceso al agua y saneamiento existente, pues estas organizaciones son actores indispensables para garantizar el derecho al agua en los territorios más remotos.
En ese contexto, es importante poner de presente que, según lo establece el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos domiciliarios “(…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, en ejercicio de la libertad económica y de la iniciativa privada, y dentro de los límites del bien común, en armonía con lo dispuesto por el artículo 333 ibídem.
En desarrollo de los preceptos constitucionales aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15 determinó las personas que pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, así:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (Subrayado fuera de texto).
Así, en referencia a las “organizaciones autorizadas” de que trata el numeral 15.4 de la norma en cita, es de indicar que legalmente no existe una enunciación taxativa de lo que se debe entender por este tipo de organizaciones, motivo por el cual, ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de esta categoría.
En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 2003, al respecto precisó lo siguiente:
“(…) La referencia a “organizaciones autorizadas” que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las “comunidades organizadas” pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de “comunidades organizadas” como de “particulares”. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(...) La actividad de las “organizaciones autorizadas” que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos”. (Subraya fuera del texto)
Con lo manifestado por la Corte Constitucional se tiene que, en efecto, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, como se indicó, la jurisprudencia se ha encargado de mencionar que estas pueden ser: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 454 de 1998, que no persiguen un ánimo de lucro, esto es, las Entidades sin ánimo de lucro (ESAL).
Ahora bien, en cuanto a las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superservicios, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 ha previsto que: “[l]as personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. (…)”.
Lo anterior significa que, a las ESAL que independiente de cuál sea su denominación, contemplen en su objeto social la prestación de un servicio público o alguna de sus actividades complementarias, les será aplicable las disposiciones consagradas en el régimen de servicios públicos y, por tanto, estarán sujetas a que esta Superintendencia, en calidad de autoridad administrativa y, de manera restrictiva y preferente, ejerza sobre ellas sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Sobre el particular, conviene precisar que esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2022-487 manifestó lo siguiente:
“En relación con este artículo, el Consejo de Estado a través de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisó que el ejercicio de supervisión sobre las organizaciones autorizadas recaía exclusivamente en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios debido a su especialidad. Es decir, corresponde a esta Superintendencia inspeccionar, vigilar y controlar los aspectos objetivos y subjetivos de dichas entidades, independientemente de la forma asociativa que éstas hayan adoptado.
En otras palabras, se supervisa el servicio público (supervisión objetiva) y las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva).
Sobre el particular, el Consejo de Estado en decisión de fecha 29 de octubre de 2019
“(…) Las Leyes 142 y 143 de 1994 consagran las funciones de inspección, vigilancia y control de la SSPD. Así, el artículo 75 de la Ley 142 establece:
Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.
(…) Las facultades de inspección, vigilancia y control que ejerce la SSDP constituyen una de las formas como el Estado interviene en los servicios públicos. Estas facultades de supervisión tienen, entre otros, los siguientes propósitos: i) garantizar la calidad del servicio público, ii) promover la ampliación de la cobertura, iii) asegurar la prestación continua e ininterrumpida del servicio, iv) incentivar la libre competencia, v) evitar el abuso de la posición dominante, vi) garantizar a los usuarios el acceso a los servicios, e vii) impulsar la participación de estos en la gestión y fiscalización de los servicios.
(…)
Frente a los sujetos sometidos a la inspección de la SSPD, el legislador estableció que esta se ejerce sobre las entidades prestadoras de servicios públicos. En esta dirección, se ha indicado:
De las normas anteriores se infiere que la SSPD tiene la función constitucional de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre todas las entidades prestadoras de servicios públicos, sin exclusión por motivo o consideración alguna, y sin importar quiénes sean sus operadores o cuál sea la forma jurídica adoptada por la entidad prestadora del servicio.
(…)
En relación con la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios y los prestadores, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y adicionado por el artículo 96 de la Ley 1151 de 2007, somete a la vigilancia y control de la SSPD a todas las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a partir del criterio de la naturaleza de la actividad y sin excepción alguna, cuando señala que “las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Es importante destacar que la facultad de inspección, vigilancia y control que recae sobre las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios, se ejerce tanto sobre aquellas que lo prestan de forma legal y pública, como de forma irregular, ilegal o clandestina.
En lo que respecta al alcance de las facultades de supervisión de la SSPD, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha concluido que se trata de una supervisión que puede ser integral, es decir, que recae tanto sobre los aspectos objetivos, como los subjetivos de la persona vigilada.
Este carácter integral encuentra justificación en el hecho de que la supervisión de los aspectos subjetivos puede afectar o impactar la calidad y cobertura del servicio, las tarifas de los usuarios, amenazar el patrimonio de las empresas o afectar la viabilidad y sostenibilidad del servicio. Igualmente, los artículos 365 y 370 de la Constitución Política, y 75 y 79 de la Ley 142 de 1994 hacen referencia expresa a la supervisión sobre la empresa prestadora del servicio público.
Ahora bien, aunque la SSPD puede ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de manera integral, es decir, tanto sobre el servicio público (supervisión objetiva), como sobre las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva), esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas, así como la ya mencionada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, consagrada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
Por lo tanto, de acuerdo con el citado artículo 228, la SSPD conocerá de los aspectos subjetivos de la empresa prestadora de servicios públicos respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente la facultad”.
(…)
A su vez, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del año 2010 determinó que, si las fundaciones, asociaciones o corporaciones prestan servicios públicos, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios.
En dicho fallo, el alto tribunal indicó que la Superservicios es la autoridad administrativa competente para ejercer las atribuciones de inspección, vigilancia y control -tanto sobre los aspectos subjetivos como objetivos- de las Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL) (corporaciones, fundaciones y asociaciones) prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Además, precisó que las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL que prestan servicios públicos se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, del siguiente contenido:
“ARTÍCULO 2.2.1.3.18. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. Además de lo previsto en los Decretos 1318 de 1988 y 1093 de 1989, para ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, el Gobernador podrá ordenar, a través de la dependencia respectiva de la Gobernación, visitas a las dependencias de la entidad y pedir la información y documentos que considere necesarios. Así mismo, podrá asistir, directamente o a través de un delegado, a las sesiones que realicen las Asambleas de dichas entidades, con domicilio principal en el Departamento, en las cuales se elijan representantes legales o demás dignatarios. (Decreto 1529 de 1990, artículo 24)”.
(…)”. (Subraya fuera del texto).
Considerado todo lo anterior, se tiene que: (i) el ejercicio de supervisión sobre todos los prestadores de servicios públicos (dentro de los cuales se encuentran las organizaciones autorizadas), recae de manera exclusiva en la Superservicios; (ii) por delegación presidencial, esta Superintendencia y, en especial, el Superintendente y sus delegados, ejercerán el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios y, (iii) las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, en razón al principio de legalidad que guía la actuación de las autoridades públicas y al criterio de especialidad de la norma.
No obstante, ante cualquier conflicto de competencia administrativa que se pueda llegar a generar, el mismo será dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relación con las autoridades del orden nacional o, por el Tribunal Administrativo correspondiente, en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal, conforme lo dispone el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
(ii) Intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios: toma de posesión
Teniendo claro que esta Superservicios ejerce la inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios públicos, dentro de los cuales se encuentran las organizaciones autorizada, debe señalarse que el artículo 2 de la Ley 142 de 1994, respecto a la intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365, a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:
2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
2.2. Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
2.3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico.
2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
2.5. Prestación eficiente.
2.6. Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
2.7. Obtención de economías de escala comprobables.
2.8. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación.
2.9. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad”. (Subrayado fuera de texto).
De esta manera, nótese que como fines de la intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios se encuentran, entre otros, aquellos dirigidos a garantizar el acceso a los mismos y que su prestación se efectué en términos de calidad, continuidad y eficiencia.
Pues bien, tal y como lo refirió esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2022-24, “(…) la intervención del Estado en cuanto a la deficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de un prestador se ejecuta mediante la figura de toma de posesión[14], siendo esta una atribución otorgada al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020 (…)”.
La norma referida en cita, esto es, el numeral 10 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 8. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Además de las contempladas en el parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, son funciones del Superintendente las siguientes:
(…)
10. Tomar posesión de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en los casos y para los propósitos que contempla el artículo 59 de la Ley 142 de 1994 y las normas que lo modifique, adicionen o sustituyan (…)”. (Subrayado fuera de texto).
Así, en este punto es importante precisar que, según se indicó en el referido Concepto SSPD-OJ-2022-24. “La toma de posesión es una especie de intervención, la cual, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, puede ser ordenada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como medida preventiva o como sanción a los prestadores de dichos servicios, cuando incurran en alguna de las causales previstas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, o cuando lo ordene la entidad como sanción, luego de haber adelantado un procedimiento administrativo sancionatorio, conforme lo dispone el numeral 81.7 del artículo 81 ibídem”.
Pues bien, se tiene que el objetivo principal de esta medida de intervención es garantizar la continuidad de los servicios públicos domiciliarios, siendo posible adelantarla o adoptarla ante la configuración de una o varias de las causales contempladas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, que textualmente establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 59. CAUSALES, MODALIDAD Y DURACIÓN. El Superintendente de servicios públicos podrá tomar posesión de una empresa, en los siguientes casos:
59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros.
59.2. Cuando sus administradores persistan en violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos, o en incumplir sus contratos.
59.3. Cuando sus administradores hayan rehusado dar información veraz, completa y oportuna a una comisión reguladora o a la Superintendencia, o a las personas a quienes éstas hayan confiado la responsabilidad de obtenerla.
59.4. Cuando se declare la caducidad de uno de los permisos, licencias o concesiones que la empresa de servicios públicos haya obtenido para adelantar sus actividades, si ello constituye indicio serio de que no está en capacidad o en ánimo de cumplir los demás y de acatar las leyes y normas aplicables.
59.5. En casos de calamidad o de perturbación del orden público;
59.6. Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de consideración sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de servicios públicos para desempeñarse normalmente.
59.7. Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles.
59.8. Cuando la empresa entre en proceso de liquidación”.
Considerando lo anterior, debe precisarse que previo a ordenar la toma de posesión, es necesario tener el concepto previo de la Comisión de regulación del sector al que pertenezca el servicio que se presta, tal como lo dispone el artículo 121 de la Ley 142 de 1994; norma que además, al respecto del procedimiento y alcance de la toma de posesión sobre prestadores de servicios públicos, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 121. PROCEDIMIENTO Y ALCANCES DE LA TOMA DE POSESIÓN DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. No requiere citaciones o comunicaciones a los interesados antes de que se produzca el acto administrativo que la ordene; pero tal acto, que se notificará al representante legal de la empresa o, en su defecto, a cualquier funcionario que se encuentre en las dependencias de ésta, es recurrible en el efecto devolutivo.
La Superintendencia podrá pedir a las autoridades competentes, en el evento de toma de posesión, que declaren la caducidad de los contratos de concesión a los que se refiere esta Ley.
Los ingresos de la empresa se podrán utilizar para pagar los gastos de la administración de la Superintendencia. Cuando la toma de posesión no sea una sanción para la empresa, se la indemnizará plenamente por los perjuicios que le pueda haber ocasionado.
Si después del plazo prudencial señalado por el Superintendente para la toma de posesión de una empresa de servicios públicos, para administrarla, que no podrá ser superior a dos (2) años, por razones imputables a sus administradores o accionistas, no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la Superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa.
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes”. (Subrayado fuera de texto).
De conformidad con lo anterior, la toma de posesión como forma de intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios se ejerce a través de la Superservicios y puede tener una de dos finalidades: administrar o liquidar.
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2012 manifestó al respecto, lo siguiente:
“(…) La toma de posesión de empresas de servicios públicos domiciliarios tiene dos finalidades: (i) para administrar, cuyos propósitos fundamentales, entre otros, son los de garantizar la continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la medida, de conformidad con los artículos 59, 60-2, 61 y 121 de la Ley 142 de 1994, hasta por dos años; y ii) para liquidar, cuando no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la Superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa (…).
En este sentido, dependiendo de la finalidad de la toma de posesión se designará el agente especial para su administración, o el liquidador para la liquidación respectiva”. (Subrayado fuera del texto).
De esta manera, para el cumplimiento de sus finalidades, el régimen de los servicios públicos domiciliarios prevé tres tipos o formas de toma de posesión: (i) con fines de administración, (ii) con fines liquidatarios – etapa de administración temporal y, (iii) con fines de liquidación; cuyas características fueron definidas por esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2024-461, en los siguientes términos:
“- Con fines de administración.
Esta modalidad, regulada por el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 y el último inciso del parágrafo del artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, supone que la entidad objeto de toma de posesión puede superar las causales que le dieron origen a la intervención con actos de mera gestión. Para adelantar el proceso, la Superservicios designa un agente especial.
El término de duración de esta modalidad de intervención es de un (1) año, prorrogable por un término igual, sin perjuicio de que se autorice una prorroga mayor, en los términos del artículo 9.1.2.1.1 del Decreto 2555 de 2010.
En ese sentido, es preciso señalar que esta modalidad de intervención no implica la modificación o afectación de las acciones de los socios de la empresa intervenida, ya que su finalidad, se reitera, se limita a superar las causales que la originaron y a garantizar la continuidad en la prestación del servicio público respectivo, mediante actos de mera gestión.
- Con fines liquidatarios - Etapa de administración temporal.
Cuando las causas que dan origen a la intervención son de carácter estructural, la Superservicios en su calidad de autoridad de intervención, lidera y coordina las soluciones empresariales e institucionales, sostenibles en el largo plazo, que garanticen la prestación del o los servicios públicos domiciliarios a cargo de la ESP intervenida, dando cumplimiento a lo ordenado en el artículo 2 y 365 de la Constitución Política. Para este propósito, al igual que en la modalidad de administración, se designa un agente especial.
Dentro de las acciones que se puede adoptar en el marco de estos procesos está la de reestructuración financiera, administrativa, vinculación de operadores o gestores, liquidación y creación de nuevas empresas, entre otras.
Esta modalidad de toma de posesión, está regulada en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en el Titulo 1 de la Parte 9 de Decreto 2555 de 2010. La figura de la administración temporal es propia de la toma de posesión de la ESP y su fundamento legal se encuentra en el parágrafo del artículo 60 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 8 de la Ley 689 de 2001.
Para esta modalidad de intervención no se dispone de un término legal, puesto que se requiere de la consecución de fuentes de financiamiento de planes de inversión, reestructuración financiera, aseguramiento de una gestión operativa y comercial eficiente, reducción de costos operativos y administrativos, fondeo de pasivo pensional, vinculación de gestores especializados, entre otros temas; aspectos que, a su vez, necesitan de actuaciones y apoyo de otras autoridades locales.
Muchas de estas actuaciones requieren la consecución de recursos, trámites de actos en concejos municipales, decisiones de alcaldes y gobernadores que, de suponer una limitación en el tiempo, puede conllevar al fracaso de las estrategias de reestructuración convenidas y de paso afectar la prestación de los servicios públicos, atentando contra una de las finalidades del Estado, prevista en el artículo 2 de la Constitución Política, consistente en garantizar la efectividad de los derechos de los habitantes del territorio nacional, entre ellos, el acceso a dicho servicios que tienen un carácter esencial.
En ese sentido, es preciso señalar que, cuando esta modalidad de intervención implique la liquidación de la empresa intervenida, eventualmente se puede llegar a presentar algún tipo de modificación o afectación a las acciones de los socios de la empresa en términos patrimoniales, sin embargo, este asunto dependerá de la situación financiera del prestador y de las medidas que adopte el agente liquidador, en el marco del proceso de liquidación, el cual será adelantado en cumplimiento de las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras.
- Con fines de liquidación.
Cuando la entidad intervenida no puede continuar con el desarrollo de su objeto social, la Superservicios puede ordenar su liquidación, momento a partir de la cual se impone la liquidación y disolución de la misma y las actividades a desarrollar son las tendientes a la terminación de la existencia legal, entre ellas, el pago de los pasivos hasta la concurrencia de los activos, los cuales son prenda general de los acreedores.
En este caso, el liquidador designado por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, deberá adoptar las medidas que se requieran para salvaguardar la prestación del servicio, tales como contratación de operadores, venta de los activos afectos a la prestación del servicio, entre otros.
En ese sentido, esta modalidad de intervención puede llegar a modificar o afectar las acciones de los socios de la empresa intervenida en términos patrimoniales, sin embargo, este asunto dependerá de la situación financiera del prestador y de las medidas que adopte el agente liquidador, en el marco del proceso de liquidación, el cual será adelantado en cumplimiento de las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. En todo caso, las acciones adoptadas por el agente liquidador deberán salvaguardar la prestación del servicio.
Así las cosas, los efectos particulares que la toma de posesión puede generar en una empresa intervenida, dependerán de una u otra forma de la modalidad de intervención y de las medidas adelantadas por el agente especial, que como fue mencionado, bien puede ser interventor o liquidador”.
Hechas las acotaciones anteriores debe precisarse que, con independencia de la modalidad de intervención, las funciones asignadas a los agentes especiales deben estar encaminadas a preservar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los usuarios dentro de los límites laborales, financieros, operativos y comerciales. Igualmente, deben velar por la conservación y defensa de los activos de la prestadora intervenida.
Todo ello, en el marco de la autonomía en el cumplimiento de sus funciones legales, por lo que esta Superintendencia sólo realiza una labor de seguimiento y monitoreo de las gestiones adelantadas.
Por último, para mayor orientación acerca de la toma de posesión sobre prestadores de servicios públicos domiciliarios -modalidades y procedimiento-, puede consultarse la Circular Externa 20161000000034 del 14 de junio de 2026 con asunto: “Facultades de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los procesos de toma de posesión e instructivo de lineamientos básicos de gestión de la medida”[15].
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a las preguntas planteadas de la siguiente manera:
“1. Un municipio puede intervenir o tomar posesión de un acueducto rural con menos de 500 usuarios, dados los problemas administrativos y de prestación del servicio que presenta y las múltiples quejas de usuarios?”
Las funciones de inspección, vigilancia y control otorgadas a esta Superintendencia, en virtud de lo previsto en los artículos 365 y 370 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, incluyen la supervisión de todos los prestadores de servicios públicos, dentro de los cuales se encuentran las organizaciones autorizadas de que trata el numeral 15.4 ibídem (forma acogida generalmente por los acueductos veredales), catalogadas igualmente como Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL).
Adicionalmente, es preciso señalar que las atribuciones de inspección, vigilancia y control se desarrollan de manera específica en cuanto a la ejecución del contrato de servicios públicos y sobre el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos. Dichas funciones de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL se les asignan a los gobernadores departamentales, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, en razón al principio de legalidad que guía la actuación de las autoridades públicas y al criterio de especialidad de la norma.
En virtud del criterio de especialidad, la inspección, vigilancia y control de las organizaciones autorizadas prestadoras de servicios públicos estará a cargo de esta Superintendencia, salvo aquellos aspectos subjetivos respecto de los cuales no le hayan sido concedidos de forma expresa por la norma la función de inspección, vigilancia y control
Por último, es importante poner de presente que, ante cualquier conflicto de competencia administrativa que se pueda llegar a generar, el mismo será dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relación con las autoridades del orden nacional o, por el Tribunal Administrativo correspondiente, en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal, conforme lo dispone el artículo 39 del CPACA.
“2. ¿Cuáles son las razones legales que motivan la posible toma de posesión de un acueducto rural?
3. De no ser posible que un municipio tome posesión del acueducto, cual (sic) seria (sic) el procedimiento y la autoridad competente, para este fin?
4. Cuál es el procedimiento que se debe surtir para materializar esta actuación (sic)”.
Bajo el contexto esbozado con la respuesta a la pregunta 1, se tiene que, la Superservicios es la entidad técnica que ejerce la inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, por tanto, es quien tiene la facultad de ordenar la toma de posesión sobre estos, de conformidad con la atribución contenida en el artículo 11 del Decreto 1369 de 2020, en consonancia con lo previsto en el numeral 81.7 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994; medida que puede ordenarse con fines de liquidación, de administración o de liquidación en etapa de administración.
La normativa aplicable a la toma de posesión de los prestadores de servicios públicos domiciliarios se encuentra contenida en la Ley 142 de 1994 y en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo pertinente, por expresa remisión del artículo 121 de la Ley 142 de 1994.
Así, en los artículos 58, 59 y 60 de la Ley 142 de 1994 se establecen las causales, modalidades y efectos de la toma de posesión; el numeral 7 del artículo 81 dispone que esta medida podrá imponerse a título de sanción a los prestadores y, en el artículo 121 ibídem, se señala el procedimiento para su ejecución, además de la remisión normativa al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo pertinente.
No obstante, si se requiere mayor información al respecto de la toma de posesión sobre prestadores de servicios públicos domiciliarios -modalidades y procedimiento-, puede consultarse la Circular Externa 20161000000034 del 14 de junio de 2026 con asunto: “Facultades de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los procesos de toma de posesión e instructivo de lineamientos básicos de gestión de la medida”.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291948622.
TEMA: FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS.
Subtemas: Supervisión de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios. Intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios. Toma de posesión de prestadores de servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. Corte Constitucional. Sala Plena. Expediente D-4405. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
8. Corte Constitucional. Sala Plena. Expediente D-9066. M.P. María Victoria Calle Correa.
9. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000024_2022.htm
10. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000487_2022.htm
11. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000461_2024.htm
12. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
13. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
14. Prevista además como sanción en el numeral 81.7 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994: “ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
(…)
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros (…)”. (Subrayado fuera de texto).
15. Disponible para consulta en:
https://www.superservicios.gov.co/sites/default/files/inline-files/circularexternano.20161000000034.pdf
