CONCEPTO 261 DE 2025
(junio 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) 1. Se sirva informar cuál es el término legal con el que cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para resolver los recursos de apelación interpuestos dentro de actuaciones administrativas de su competencia.
2. Se sirva indicar si, en caso de que transcurra el término legal sin que la SSPD haya emitido decisión expresa sobre el recurso de apelación, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 86 del CPACA, que establece la figura del silencio administrativo negativo luego de dos (2) meses, y si dicho silencio tiene efectos jurídicos plenos frente al interesado.
Asimismo, solicito que se aclare si, pese a la ocurrencia del silencio negativo, la entidad sigue obligada a resolver el recurso mientras no se haya notificado, y si esa falta de decisión constituye una falta disciplinaria. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ-2024-496
Concepto SSPD-OJ-2016-719
Concepto Unificado 27 de 2013
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el fin de ofrecer orientaciones generales sobre los temas consultados, en el presente concepto se efectuarán algunas precisiones sobre los siguientes ejes temáticos: (i) aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios; (ii) término de respuesta de peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios; (iii) silencio administrativo negativo.
i) Aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios.
En lo que respecta al procedimiento de defensa de los usuarios en sede del prestador de los servicios públicos domiciliarios, es preciso señalar que, tal como lo indicó esta Oficina Asesora jurídica en el Concepto Unificado 27 de 2013 “(…) la Ley 142 de 1994 es una norma de carácter especial respecto de este tema, por lo que su aplicación se prefiere respecto de otras que también lo aborden, salvo que se requiera llenar algún vacío.”. Es decir que, como régimen de los servicios públicos domiciliarios, en el marco del contrato de servicios públicos domiciliarios y su ejecución, resulta ser la norma preferente sobre cualquiera otra. De ahí que sea norma especial sobre la materia y disponga en el capítulo VII del título VIII “EL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS” el procedimiento de “DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA”.
En ese contexto, el inciso 3 del artículo 153 de la Ley 142 de 1994 expresamente consagra que “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”
De este modo, al trámite de las Peticiones, Quejas y Recursos (PQR´s) en materia de servicios públicos domiciliarios le será aplicable, por especialidad, la Ley 142 de 1994 y por remisión expresa (en lo que corresponde a su trámite), la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); es decir, cuenta con un procedimiento gobernado por la norma especial, y en lo no reglamentado y/o por expresa disposición normativa, por el procedimiento general administrativo.
ii) Término de respuesta de peticiones relacionadas con los servicios públicos domiciliarios.
Teniendo claridad sobre la aplicación preferente de la Ley 142 de 1994 y, por remisión expresa, de la Ley 1437 de 2011 al trámite de PQR´s relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, conforme lo dispone el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, los prestadores tienen la obligación de responder todas las peticiones, quejas y recursos dentro del término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. La omisión de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de resolver las solicitudes que presentan los suscriptores o usuarios dentro de éste término dará lugar a que se configure el Silencio Administrativo Positivo (SAP).
Es decir que, a partir del día dieciséis (16) se configura un acto presunto positivo del prestador del que se infiere una respuesta favorable para el interesado, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se haya requerido la práctica de pruebas. Veamos:
“ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. <Según lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia C-451-99, este artículo fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995. Al INHIBIRSE de fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, aclara la Corte (subrayas fuera del texto original): "... Como puede colegirse de la comparación efectuada de los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas,... lo que determina a la Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo 158, toda vez que al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente". El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.”
Conforme con lo señalado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, por especialidad, el plazo otorgado por el legislador para responder las PQR´s de los servicios públicos domiciliarios por parte del prestador, es de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación para que resuelva las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos.
La aplicación de la norma especial es preferente sobre el plazo de “quince (15) días siguientes a su recepción”, para las peticiones en general, contemplado en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 que, incluso, ratifica la prevalencia de la norma especial al referir que “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.”.
Ahora bien, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, según lo previsto en el mencionado artículo 158 de la Ley 142 de 1994 puede ampliarse por dos causas: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario. La ocurrencia de cualquiera de estas dos situaciones, debe ser demostrada. Por ello, en el evento de que la ampliación del plazo de respuesta se haya originado en la existencia de un período probatorio dentro de la actuación administrativa, es necesario que se profiera un auto que decrete su práctica, el cual debe ser expedido dentro del término de los quince (15) días previstos por dicha disposición para responder la respectiva petición, queja o recurso, y adicionalmente, debe ser puesto en conocimiento del interesado.
Desde esa perspectiva y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término para decidir se entenderá suspendido por el plazo que señale el prestador para la práctica de las pruebas decretadas, el cual deberá sujetarse a lo previsto en el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa es decir, hasta por treinta (30) días, prorrogables por una sola vez, siempre que, en este último caso, existan circunstancias que justifiquen una mayor demora, y las mismas se informen a los peticionarios antes del vencimiento del término inicial.
En ese sentido, si bien, conforme con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario; lo cierto es que, como al procedimiento de PQR´s, en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, también le resulta aplicable las normas del procedimiento general administrativo, han de considerarse los requisitos de presentación y radicación de peticiones previstos en la Ley 1437 de 2011 para determinar si los prestadores se encuentran facultados para ampliar los términos de respuesta por razones diferentes a las previstas en el referido artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y que le impidan resolver los diferentes tipos de petición, en los términos previstos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así:
“(…) PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto. (…)”
iii) Silencio administrativo negativo.
En cuanto al silencio administrativo negativo, es de indicar que, como regla general, si un recurso de reposición o de apelación, no se resuelve o no se ha notificado la decisión expresa en el término indicado legalmente, la consecuencia inmediata que se genera es el surgimiento de un acto administrativo ficto, de naturaleza negativa, conforme con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011:
“Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria”. (Subrayas fuera del texto)
De la disposición transcrita se puede concluir que, una vez transcurrido el plazo de dos (2) meses, contados desde la interposición de los recursos procedentes, sin que se haya notificado la decisión correspondiente, se entenderá que esta es negativa para el recurrente y, por ende, podrá acudir, si así lo considera pertinente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa para efectuar la impugnación pertinente.
Sin embargo, es importante resaltar, que tal como lo dispone el mencionado artículo 86, ni el vencimiento del término legal para atender la solicitud, ni del término que determina la ocurrencia del silencio negativo, exime a la autoridad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda, cuando el interesado haya acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa.
En línea con lo anterior, respecto del silencio administrativo negativo, conviene traer a colación el Concepto SSPD-OJ-2016-719, en el que esta Oficina indicó:
“Así las cosas, el operador jurídico no pierde competencia para resolver el recurso en tanto no hayan vencido los dos meses a que se refiere la norma transcrita. De igual forma, en tanto el interesado no presente demanda ante el juez competente, dado el surgimiento del acto ficto de carácter negativo, el operador jurídico puede desatar el recurso a su cargo, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que se configura.”
Conforme lo señalado en el concepto jurídico, es dable indicar que la Superservicios tiene competencia para resolver los recursos, en tanto no hayan vencido los dos meses señalados en el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo arriba transcrito. Ahora bien, si el interesado no presenta demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en contra del acto presunto que surge del silencio negativo, esta Entidad puede aún resolver el recurso a su cargo.
Por último, se hace necesario señalar, que en el caso de esta Superintendencia y por regla general, el volumen excesivo de trámites que debe atender la Entidad y la insuficiencia de personal, debido a las restricciones de presupuesto, hacen que los recursos presentados no puedan ser, en algunas ocasiones, resueltos en oportunidad.”
A su turno en el Concepto SSPD-OJ-496-2024, esta Oficina señaló lo siguiente:
“(…) Luego entonces, transcurridos 2 meses desde que se interpone el recurso sin que la autoridad notifique la decisión, la petición se tendrá resuelta de manera negativa, y desde aquel momento el usuario y/o suscriptor podrá acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para lo pertinente, sin perjuicio de las faltas disciplinarias que se puedan llegar a configurar con motivo a resolución inoportuna del recurso.
Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo – SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP. (…)”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Al trámite de las Peticiones, Quejas y Recursos (PQR´s) en materia de servicios públicos domiciliarios le será aplicable, por especialidad, la Ley 142 de 1994 y por remisión expresa (en lo que corresponde a su trámite), la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); es decir, cuenta con un procedimiento gobernado por la norma especial, y en lo no reglamentado y/o por expresa disposición normativa, por el procedimiento general administrativo.
- Conforme con lo señalado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el plazo otorgado por el legislador para responder las PQR´s de los servicios públicos domiciliarios, es de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación; es decir, desde el mismo momento de su radicación. Téngase en cuenta que por tratarse de un plazo o término previsto por la Ley 142 de 1994 (norma especial) tiene prelación sobre los términos generales de respuesta para los diferentes tipos de petición contemplados en la Ley 1437 de 2011, cuyo término de respuesta se cuenta a partir del día siguiente a su radicación.
- De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación para que un prestador resuelva una petición, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario.
- En ese sentido, si bien, conforme con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación, puede ampliarse: i) cuando sea necesaria la práctica de pruebas y ii) cuando la demora haya sido auspiciada por el usuario; lo cierto es que, como al procedimiento de PQR´s, en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, también le resulta aplicable las normas del procedimiento general administrativo, han de considerarse los requisitos de presentación y radicación de peticiones previstos en la Ley 1437 de 2011 para determinar si los prestadores se encuentran facultados para ampliar los términos de respuesta por razones diferentes a las previstas en el referido artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y que le impidan resolver los diferentes tipos de petición, en los términos previstos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.
- Ahora bien, una vez transcurrido el plazo de dos (2) meses, contados desde la interposición de los recursos procedentes, sin que se haya notificado la decisión correspondiente, se entenderá que esta es negativa para el recurrente y, por ende, podrá acudir, si así lo considera pertinente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa para efectuar la impugnación pertinente, sin perjuicio de las faltas disciplinarias que se puedan llegar a configurar con motivo a resolución inoportuna del recurso.
- Sin embargo, es importante resaltar, que tal como lo dispone el mencionado artículo 86, ni el vencimiento del término legal para atender la solicitud, ni del término que determina la ocurrencia del silencio negativo, exime a la autoridad de resolver el recurso, salvo que se haya notificado el auto admisorio de la demanda, cuando el interesado haya acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo – SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292204582
TEMA: TRÁMITES DE PQR´s
Subtema: Aplicación de la Ley 1437 de 2011 a los trámites de PQR´s de los servicios públicos domiciliarios Término de respuesta de peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios; - Silencio administrativo negativo.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
