CONCEPTO 273 DE 2017
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Su solicitud de Concepto[1]
Se basa la solicitud de la referencia en indicar, frente al caso concreto de una EICE prestadora de servicios públicos domiciliarios y su reglamento interno de recaudo de cartera (i) si terminadas las etapas de cobro pre jurídico y persuasivo, se puede o no seguir adelantando la gestión de cobro coactivo sobre una deuda prescrita, máxime cuando no existe solicitud de parte para declarar la prescripción en los términos que fija la ley, (ii) cuál es el procedimiento que debe seguir una EICE cuando se ha verificado la prescripción de una deuda de servicio público, (iii) cuáles son los lineamientos legales que determinan la caducidad de las deudas por concepto de servicios públicos domiciliarios, (iv) si decretada de oficio la prescripción, habida cuenta del cumplimiento de los requisitos del artículo 817 del Estatuto Tributario, se puede continuar con el cobro de los meses no prescritos y expedirse factura por los meses restantes, y (v) si es posible el reporte de usuarios morosos en las centrales de riesgo.
Antes de cualquier pronunciamiento sobre su solicitud, es preciso señalar que los conceptos que emite esta Oficina Asesora Jurídica se formulan con carácter consultivo, lo que quiere decir que constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante. Dichos conceptos se emiten, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 30 de Junio de 2015.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero [2]del artículo 79 de la Ley 142 de 1994,[3] modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 [4]esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con estos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2 de la Ley 142 de 1994).
Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Dicho lo anterior, y con el objetivo de dar un marco a las preguntas por usted realizadas, pasaremos a continuación a realizar unas consideraciones generales, luego de las cuales responderemos sus preguntas en el mismo orden en que estas fueron planteadas.
En esa medida, y en relación con la prescripción de la factura de servicios públicos domiciliarios, consideramos pertinente ratificar lo manifestado por esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2013-406, que indicó lo siguiente:
"De acuerdo con la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos, es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato (artículo 14.9). Por su parte, el artículo 130 ibídem, consagra que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o por medio de la jurisdicción coactiva. Igualmente consagra que la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial.
De manera que, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.
En lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que tratándose del fenómeno de la prescripción para nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio al paso que la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
Por el contrario, la factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años. (Subrayado fuera de texto)
En este orden de ideas, la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no como título valor, y en consecuencia, no pueden predicarse de la misma las acciones ni las excepciones cambiarias sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo".
De acuerdo con lo anterior, y tal como se indicó en el Concepto SSPD – OJ 2015 – 147, se puede afirmar que para el cobro de la factura de servicios públicos la correspondiente acción ejecutiva prescribe en un término de cinco (5) años, según lo dispone el artículo 2536 del código civil, esto en razón a que el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, establece que dicha factura expedida por la empresa prestadora del servicio que esté debidamente firmada por el Representante Legal, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial, pudiendo obtener su pago, el prestador, mediante un proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de la jurisdicción coactiva, de acuerdo con su naturaleza y competencias.
Cabe anotar que la prescripción comentada opera por ministerio de la ley, de modo que si una vez que ésta se configura el prestador inicia la acción ejecutiva correspondiente para el cobro de una factura, el usuario podrá invocar como excepción al mandamiento de pago dicha circunstancia, la cual será o no reconocida por el juez o la autoridad competente.
En todo caso, y dado que la citada prescripción parte de un mandato legal, independientemente de las acciones judiciales o coactivas que pueda emplear un prestador, esta Oficina considera que de ninguna manera es posible que se cobre en las facturas de servicios públicos, deudas prescritas o que excedan el término en que el prestador ha debido suspender el servicio, salvo que en esta segunda situación, se trate de aquellos casos en los que se esté en frente de servicios que no pueden ser suspendidos por la naturaleza misma de estos o por la situación especial de algunos usuarios a los que constitucionalmente se protege respecto de eventos de suspensión.
Dicho lo anterior, se responde:
(i) si terminadas las etapas de cobro pre jurídico y persuasivo, se puede o no seguir adelantando la gestión de cobro coactivo sobre una deuda prescrita, máxime cuando no existe solicitud de parte para declarar la prescripción en los términos que fija la ley
En lo que tiene que ver con el procedimiento administrativo de cobro coactivo y sus reglas, debe tenerse en cuenta lo normado en el artículo 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala lo siguiente:
¨Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes".
¨Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:
1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.
3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular".
Por su parte, el artículo 817 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 53 de la Ley 1739 de 2014, indica lo siguiente:
¨Artículo 817. Término de Prescripción de la Acción de Cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.¨ (Subrayas fuera de texto)
De acuerdo con el inciso final de la última norma citada, la prescripción de la acción de cobro una vez presentada debe ser decretada de oficio o a petición de parte por parte del servidor público competente; nótese que la norma no indica que la administración podrá decretar la prescripción, sino que indica que esta será decretada, de lo que se deduce que dados los presupuestos de su existencia, el prestador respectivo no debería seguir adelantado acciones de cobro coactivo contra el respectivo usuario, sin perjuicio de que pueda acudir a un proceso ordinario cuya prescripción es de diez (10) años, para obtener el pago de las respectivas acreencias.
(ii) cuál es el procedimiento que debe seguir una EICE cuando se ha verificado la prescripción de una deuda de servicio público
Cuando se ha verificado la prescripción de una deuda derivada de la prestación de servicios públicos de una EICE prestadora de los mismos, esta debería interrumpir las labores de cobro coactivo de la misma, sin perjuicio de que el usuario pueda pedir la prescripción de las obligaciones si es que las actividades de cobro continúan.
Lo anterior, sin perjuicio de que el prestador pueda acudir a otros mecanismos como los procesos judiciales ordinarios para adelantar el cobro de las acreencias existentes, siempre que ello resulte jurídicamente posible.
(iii) cuáles son los lineamientos legales que determinan la caducidad de las deudas por concepto de servicios públicos domiciliarios
En relación con la prescripción de obligaciones derivadas de la prestación de un servicio público domiciliario, conviene recordar que la prescripción es un modo de extinción de las obligaciones, por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo.[5]
Teniendo en cuenta lo expuesto, y dada la naturaleza jurídica de las facturas de servicios públicos domiciliarios como títulos ejecutivos, se tiene que la prescripción de tales títulos es la de la acción ejecutiva, de la que se ocupa el Código Civil.
Dicha prescripción es de cinco (5) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de cinco (5) años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de diez (10) años.[6]
De otra parte, vale la pena anotar que el término de la prescripción se cuenta a partir del momento en que se genera la obligación, que para el caso de facturas de servicios públicos domiciliarios, será la fecha de pago de la misma.
De igual forma, es necesario señalar que en el caso de facturas conjuntas la prescripción de las obligaciones relativas a cada servicio se cuenta por separado, a pesar que puedan tener un mismo momento de inicio, que sería el de la fecha de pago conjunta de los servicios facturados conjuntamente.
Para terminar, y en relación con la posibilidad de que un usuario reclame la prescripción, conviene tener en cuenta que dicho fenómeno extingue acciones judiciales, por lo que en principio sólo podría alegarse y declararse por parte de un Juez de la República, una vez iniciada una acción ejecutiva con base en la factura, salvo en el caso de que quien haga el cobro lo haga en ejercicio de una función de jurisdicción coactiva, en donde de acuerdo con el artículo 818 del Estatuto Tributario, el prestador debería hacerlo de oficio dado que en este caso el mismo actúa como juez frente a la factura.
En todo caso, es importante que usted tenga en cuenta que una vez prescrita una factura, la empresa todavía podrá perseguir la obligación adeudada, hasta el décimo (10) año a partir de su expedición, no ya a través de un proceso ejecutivo, sino a través de un proceso ordinario.
(iv) si decretada de oficio la prescripción, habida cuenta del cumplimiento de los requisitos del artículo 817 del Estatuto Tributario, se puede continuar con el cobro de los meses no prescritos y expedirse factura por los meses restantes
Una vez decretada de oficio la prescripción por parte de los prestadores que pueden hacer uso de la jurisdicción coactiva, estos podrán seguir adelantando tal cobro respecto de las deudas que aún no hayan sufrido tal fenómeno.
En todo caso, y tal como lo señalamos en el cuerpo de este concepto, independientemente de las acciones judiciales o coactivas que pueda emplear un prestador, esta Oficina considera que de ninguna manera es posible que se cobre en las facturas de servicios públicos, deudas prescritas o que excedan el término en que el prestador ha debido suspender el servicio, salvo que en esta segunda situación, se trate de aquellos casos en los que se esté en frente de servicios que no pueden ser suspendidos por la naturaleza misma de estos o por la situación especial de algunos usuarios a los que constitucionalmente se protege respecto de eventos de suspensión. Pero aún en este último caso (usuarios constitucionalmente protegidos), el prestador deberá eliminar de sus facturas las deudas que son objeto de prescripción, habida cuenta de que éste cuenta con otras herramientas para obtener su pago.
(v) si es posible el reporte de usuarios morosos en las centrales de riesgo.
En cuanto a la posibilidad de reportar a los usuarios morosos a las centrales de riesgo, es necesario señalar, de acuerdo con lo indicado en el Concepto Unificado SSPD – OJU 2009 – 03, que ni la Ley 142 de 1994, ni las normas que regulan el reporte de morosos a las centrales de riesgo, prohíben la inclusión en las listas de dichas centrales a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, máxime si se tiene en cuenta que la relación empresa – usuario, es una relación comercial.
Por consiguiente, las empresas prestadoras pueden establecer en el contrato de condiciones uniformes las condiciones en que realizarán el reporte a las centrales de riesgo, cumpliendo además con las disposiciones regulatorias respectivas y con las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, relativas al manejo de información contenida en bases de datos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov.co/basedoc/. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ALVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Álvaro Orlando Jiménez Pérez – Abogado Asesor Grupo de Conceptos
Tema: JURISDICCION COACTIVA.
Subtema: Declaración de oficio de la prescripción
[2] PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.
[3] "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
[4] "Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994".
[5] Art. 2535 del Código Civil. La Prescripción como medio de extinguir las Acciones Judiciales. La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones. Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible.
[6] Artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
