CONCEPTO 279 DE 2024
(julio 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2023-279
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “[a]bsolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[4].
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“(…). Los usuarios de los servicios públicos pueden presentar recursos de reposición y/o reposición y en subsidio apelación ante las empresas prestadoras de servicios públicos y la Superintendencia de Servicios Públicos, este es el mecanismo de defensa que le otorga la ley 142 de 1994, sin embargo no se encuentra establecida la forma o manual para presentarlos, en este orden de ideas solicito se de (sic) claridad si en el tema de los recursos de la vía administrativa cuando estos son presentados a través de mensaje de datos en horas nocturnas del último día hábil en el que se cumple el término para su presentación, si en este evento se entiende debidamente presentado el recurso o en su defecto es ya extemporáneo. Igualmente solicito se de claridad de la fecha de radicación para contabilizar términs en peticiones y/o recursos presentados los fines de semana o fuera de los horarios laborales? (sic). (…)”. (Resaltas y subrayas propias).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 84 de 1873[6]
Concepto SSPD-OAJ-2021-719
Concepto SSPD-OAJ-2023-592
Concepto SSPD-OAJ-2023-606
Consejo de Estado. Radicado 2011-22028. Sentencia del 30 de agosto de 2016
Consejo de Estado. Radicación número: 11001-03-28-000-2016-0044-00 del 20 de octubre de 2016
Consejo de Estado. Sentencia 2011-00635 del 14 de septiembre de 2017
Corte Constitucional. Sentencia T- 347 de 1995
Corte Constitucional. Sentencia C-710 del 5 de junio de 2001
Corte Constitucional. Sentencia T-230 del 7 de julio de 2020
CHIOVENDA, Giuseppe. Instituciones de derecho procesal civil. Vol. 3. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid
VÉSCOVI, Enrique y colaboradores, Código General del Proceso. Editorial Ábaco, 1992
COUTURE. Eduardo, en Vocabulario Jurídico. BdeF ed. 2004
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta, no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que, tal y como se había referido, no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[10].
Precisado lo anterior, teniendo en cuenta la consulta formulada, se presentarán observaciones bajo los siguientes dos acápites: (i) derecho de los usuarios de servicios públicos de presentar peticiones, quejas y recursos ante una empresa prestadora de servicios públicos y (ii) formas de presentación de las peticiones, quejas y reclamos en sede de la empresa prestadora de servicios públicos y contabilización del término para responder o resolver las mismas.
(i) Derecho de los usuarios de servicios públicos de presentar peticiones, quejas y recursos ante una empresa prestadora de servicios públicos.
En primer lugar, es importante mencionar que el numeral 1o del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021, establece que los usuarios de servicios públicos tienen el derecho fundamental de presentar peticiones, quejas y recursos ante las empresas que prestan dichos servicios. Este derecho puede ejercerse sin la necesidad de un apoderado y puede realizarse verbalmente, por escrito, o mediante cualquier medio tecnológico o electrónico disponible. Asimismo, las autoridades están obligadas a proporcionar información oportuna y orientación adecuada sobre los requisitos necesarios para presentar estas solicitudes. Es importante subrayar que este derecho está garantizado en todo momento, incluso fuera de los horarios habituales de atención al público:
"ARTÍCULO 5o. DERECHOS DE LAS PERSONAS ANTE LAS AUTORIDADES. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
1. <Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad o integradas en medios de acceso unificado a la administración pública, aún por fuera de las horas y días de atención al público. (...)". (Énfasis agregado).
En consonancia con lo anterior, el numeral 6o del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 establece que las autoridades están obligadas a tramitar las peticiones enviadas por los usuarios a través de fax o medios electrónicos, conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 5 del mismo código. Esto implica que las autoridades deben gestionar y procesar todas las solicitudes recibidas por medios tecnológicos, asegurando así que los usuarios puedan ejercer su derecho a presentar quejas y peticiones de manera eficiente y efectiva, independientemente del medio, día y horario utilizado. Veamos:
"ARTÍCULO 7o. DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes:
(...). 6. Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5o de este Código".
Por su parte, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994[11] establece que, respecto al derecho que tienen los suscriptores o usuarios de presentar peticiones y recursos ante las empresas prestadoras de servicios públicos, se debe tener en cuenta lo siguiente:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”. (Énfasis agregado).
De la norma en cita es determinable que, el suscriptor o usuario tiene derecho a presentar ante el prestador las peticiones o recursos sobre las decisiones tomadas por este, que afecten o puedan afectar la prestación del servicio público domiciliario o la ejecución del contrato en el marco del cual se presta el mismo.
En esa línea, conviene precisar, tal y como ya lo había hecho esta Oficina Jurídica en el referido Concepto SSPD-OAJ-2023-592 que:
“(…) para el cómputo de los términos legales para atender las peticiones presentadas en el marco del contrato de servicios públicos se deberá tener en cuenta la organización administrativa de las oficinas de atención de peticiones, quejas y reclamos de conformidad con el artículo 153 de la Ley 142 de 1994”. (Énfasis agregado).
En efecto, el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 dispone que todas las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios deben tener una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos". Esta oficina es responsable de recibir, atender, tramitar y responder (v.gr) las peticiones, quejas y recursos presentados por los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales, ya sea de forma verbal o escrita. Además, se destaca que dichas peticiones y recursos deben ser gestionados de acuerdo con las normas vigentes sobre el derecho de petición:
“Artículo 153. De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas "Oficinas" llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron.
Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”. (Énfasis agregado).
Según la disposición mencionada, es relevante destacar que esta normativa no contempla un procedimiento específico para la radicación de peticiones, quejas y recursos durante días feriados, fines de semana y horas no hábiles. Ante este vacío normativo, se debe recurrir a la normativa general sobre el derecho de petición. Así, para asegurar una defensa efectiva de los usuarios y garantizar tanto el debido proceso administrativo como el libre acceso a la administración de justicia, se aplicará la normativa vigente sobre el derecho de petición. Dicha normativa establece los plazos y condiciones para atender las solicitudes, independientemente del horario en que se presenten. De esta manera, se protege el derecho fundamental de los usuarios a ser escuchados y a recibir respuesta, incluso cuando las oficinas no están operativas en horarios no hábiles.
En consecuencia, la implementación de estas garantías refuerza la confianza de los usuarios en el sistema administrativo y judicial, asegurando su acceso a mecanismos efectivos para la protección y defensa de sus derechos. Esto resalta la importancia de contar con un marco normativo coherente y accesible que salvaguarde los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.
En esta línea, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no solo establece la obligatoriedad de las empresas prestadoras de servicios públicos de resolver las peticiones, quejas y recursos presentados por sus usuarios, sino que también fija el plazo para hacerlo:
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”. (Énfasis agregado).
A partir de lo anterior, se observa que una empresa prestadora de servicios públicos dispone de un plazo de quince (15) días hábiles para responder o resolver las peticiones, quejas o recursos presentados por sus usuarios. Este plazo se cuenta desde la fecha de presentación de la solicitud. En caso de no cumplir con este término, se configura el silencio administrativo positivo. Sobre este aspecto se pronunció esta Oficina Asesora Jurídica mediante el Concepto SSPD-OAJ-2023-592, en los siguientes términos:
“(…) es importante tener en cuenta que, una vez presentada la reclamación, el prestador deberá responderla en el término de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, es decir, desde el mismo día en que fue presentada, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo - SAP; evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, en los términos del artículo 158 antes citado.
En ese sentido, es preciso poner de presente que el silencio administrativo positivo es una figura jurídica de creación legal, que parte de la violación al núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Por esta razón, es deber de los prestadores de servicios públicos garantizar el derecho de petición de los suscriptores y/o usuarios dando respuesta en debida forma, lo que implica que sea emitida dentro del término legal otorgado, pero también que atienda de forma clara, congruente y precisa los hechos y pretensiones planteadas; y sea puesta en conocimiento del peticionario.
El incumplimiento por parte del prestador a su deber de emitir respuesta en debida forma a las peticiones conlleva a la configuración del silencio administrativo positivo, y por ende, se entenderá que estas han sido resueltas de manera favorable al usuario.
Así las cosas, las causales de configuración del silencio administrativo en materia de servicios públicos domiciliarios, son las siguientes: (i) falta de respuesta oportuna, es decir, la emitida por fuera de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación; (ii) falta de respuesta de fondo, siendo aquella que no atiende de manera clara, precisa, concreta y congruente los hechos y pretensiones del usuario; y (iii) por indebida notificación, es decir, cuando la respuesta no es puesta en conocimiento del peticionario en los términos indicados en la Ley 1437 de 2011”. (Énfasis agregado).
De esta manera, resulta importante precisar en este punto que, si una empresa de servicios públicos domiciliarios (i) no emite la respuesta a una petición, queja o recurso que le haya presentado un usuario dentro del término legal fijado para el efecto, (ii) no responde de fondo la misma -de manera clara, precisa, concreta y congruente-, o (iii) no notifica o comunica, según aplique, su respuesta en debida forma al usuario; se configura el silencio administrativo positivo, lo que cual significa que, esa petición, queja o recurso se entenderá resuelta en favor del peticionario o recurrente.
En cumplimiento estricto de los principios de legalidad y preclusión de términos, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-347 de 1995, resalta la importancia de considerar varios aspectos fundamentales:
Primero, es importante respetar los plazos y procedimientos legales establecidos para garantizar la validez de las actuaciones procesales. Además, el principio de preclusión asegura que una vez agotada una facultad procesal, esta no puede ser ejercida nuevamente, protegiendo así la certeza y seguridad jurídica en los procesos. Veamos:
“Todo asunto llevado ante las autoridades judiciales y administrativas para su decisión, requiere de un mínimo conjunto de reglas dentro de las cuales se actúe de conformidad con la Constitución y la ley, y es tan sólo dentro de ese orden establecido, que llevan a cabo los actos procesales, se atienden y resuelven los intereses en conflicto. Dentro de estos elementos señalados por el legislador para el desarrollo de los procesos judiciales y administrativos, se encuentran los términos (…), se trata de períodos expresamente previstos, dentro de los cuales han de ejecutarse las actuaciones de las partes y de los funcionarios (…), siguiendo un orden, las pruebas, o para transcurrir una actuación, hacer uso de un derecho o dar certeza a una decisión judicial o administrativa; su objetivo es permitir que el proceso avance garantizando a las partes e intervinientes que en cada momento procesal puedan hacer valer sus derechos, siempre y cuando actúen oportunamente”. (Énfasis agregado).
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado define la preclusión administrativa como la pérdida de una facultad procesal. Esto ocurre cuando no se respeta el plazo legal para una acción, cuando se realizan acciones incompatibles entre sí, o cuando una facultad ya se ha ejercido previamente y la ley limita su uso a una sola vez:
“En efecto, la preclusión administrativa –o judicial- es la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal, y resulta por regla general en los siguientes eventos: a) por no haberse acatado el orden u oportunidad preestablecido por la ley para la ejecución de una conducta procesal; b) por realizarse una actividad incompatible con el ejercicio de otra; c) por haberse ejercido en etapa anterior esa facultad. La primera tiene ocurrencia cuando la conducta se ejerce por fuera de los términos de ley. Así, el no apelar o reclamar dentro del término legal, conduce a la extinción de esa facultad, queda así clausurada la etapa procesal respectiva. El segundo evento corresponde a lo que se denomina el principio de eventualidad. O sea, en el caso de proposiciones excluyentes, in eventum, de que una de ellas se deniegue, debe darse entonces entrada a la subsiguiente: al recurso de reposición se le acumula el subsidiario de apelación; al primero se le acumula en algunos casos el de queja. El tercer caso de preclusión alude a la consumación de una actuación que la ley limita en su ejercicio a una sola vez[12] " [13]. (Énfasis agregado).
Finalmente, la Sección Quinta del Consejo de Estado afirmó que, en relación con el principio de eventualidad o preclusión de los términos, es fundamental observar los plazos y secuencias procesales establecidos por la ley. Este principio asegura que, una vez ejercida una facultad procesal, no pueda repetirse, promoviendo así la eficiencia y certeza en los procedimientos administrativos e incluso jurisdiccionales[14]:
“En efecto, ha de recordarse que el principio de preclusión, se traduce en la extinción del derecho o de la facultad para realizar un acto procesal, el cual con el actual CPACA se ha tornado mayor en su efecto y alcance, por cuanto con la tendencia mixta del proceso oral-escrito, la clausura de una etapa implica su fenecimiento y la imposibilidad de alegar o discutir la situación que debió ventilarse en la etapa respectiva,
La preclusión “persigue ordenar el debate procesal y posibilitar el avance del proceso, consolidando etapas cumplidas y negando la posibilidad de retroceder a las etapas ya culminadas"[15], por eso agotado el término o los límites legales procesales, las facultades o derechos con las que cuentan los sujetos procesales ya no podrán ejercitarlas, similar a lo que sucede con la caducidad de las acciones o la prescripción de los derechos.
Así que en materia procesal, ese fenecimiento impide, así se haya tenido el derecho, reactivar la facultad procesal porque se ha extinguido, ha dejado de existir.
Los eventos en que se materializa la preclusión, acontecen: a) por no haberse observado el orden legal para el ejercicio de la facultad, tal y como sucede en las etapas del proceso contencioso administrativo que prevé el CPACA; b) por la incompatibilidad entre acciones procesales que el sujeto activa o ejerce en forma concurrente, como por ejemplo, una excepción que se contradice con otra o lo que sucede en los recursos extraordinarios cuando no pueden concurrir dos causales que se excluyen y c) por la consumación propiamente dicha, que ocurre cuando la facultad se ejerce efectivamente[16]”.
Por lo tanto, es imperativo que los fundamentos constitucionales y los precedentes judiciales mencionados sirvan como pilares para la correcta interpretación y aplicación de los preceptos y mandatos de optimización ilustrados. Este enfoque no solo garantiza el respeto a la legalidad, sino que también fortalece la coherencia y predictibilidad del sistema jurídico al interior del procedimiento administrativo.
Además, la rigurosa observancia de los plazos y secuencias procesales establecidos por la ley se revela como un factor importante para asegurar la eficiencia y certeza en los procedimientos administrativos. Al seguir estrictamente estos plazos, se promueve un entorno de seguridad jurídica que beneficia tanto a las partes involucradas como al sistema normativo en su conjunto. Esta observancia es especialmente relevante en el contexto del procedimiento administrativo de defensa del usuario en sede el prestador de servicios, donde la precisión y puntualidad en las actuaciones procesales son esenciales para proteger los derechos del usuario y asegurar una resolución justa y oportuna de sus reclamaciones.
En el ámbito del procedimiento administrativo de defensa del usuario, es fundamental que los plazos y procedimientos establecidos sean observados con rigor. La puntualidad en la tramitación de quejas y reclamaciones permite una resolución eficiente y evita dilaciones innecesarias que podrían perjudicar al usuario. Además, la coherencia en la aplicación de estos procedimientos garantiza que todas las partes involucradas comprendan claramente sus derechos y obligaciones, fomentando así un entorno de confianza y transparencia.
En conclusión, integrar estos principios y procedimientos no solo optimiza la administración de los procesos administrativos, sino que también refuerza la confianza en el sistema. Este enfoque garantiza que las reclamaciones se manejen de manera eficiente y justa, protegiendo los derechos del usuario y promoviendo una relación equilibrada y transparente entre este último y el prestador de servicios públicos domiciliarios. De esta manera, se consolida un marco procedimental robusto que respalda la defensa efectiva del usuario, asegurando que sus derechos sean respetados y sus reclamaciones atendidas con diligencia y prontitud.
Precisado lo anterior y considerando el alcance de la consulta efectuada, conviene referirse tanto a la presentación de las peticiones, quejas y reclamos en sede de una empresa prestadora de servicios públicos, como a la contabilización del término con el que cuentas estas para responder o resolver las mismas.
(ii) Formas de presentación de las peticiones, quejas y reclamos en sede de la empresa prestadora de servicios públicos y contabilización del término para responder o resolver las mismas.
Respecto a las formas de canalizar peticiones, la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-230 del 7 de julio de 2020, señaló lo siguiente:
“(…). 4.5.6.1. Formas de canalizar las peticiones. El derecho de petición se puede canalizar a través de medios físicos o electrónicos de que disponga el sujeto público obligado, por regla general, de acuerdo con la preferencia del solicitante. Tales canales físicos o electrónicos pueden actuarse de forma verbal, escrita o por cualquier otra vía idónea que sirva para la comunicación o transferencia de datos.
(…). En este orden de ideas, las peticiones formuladas a través de mensajes de datos en los diferentes medios electrónicos habilitados por la autoridad pública –siempre que permitan la comunicación, deberán ser recibidos y tramitados tal como si se tratara de un medio físico.
Por lo demás, los mensajes de datos que se utilicen, siguiendo los mismos parámetros básicos del ejercicio del derecho de petición, deberán poder determinar quién es el solicitante y que esa persona sea quien en definitiva aprueba el contenido enviado (…)”. (Énfasis agregado).
A partir de lo citado anteriormente, se puede deducir que el derecho de petición puede ejercerse mediante medios físicos o electrónicos proporcionados por la entidad pública obligada, según la preferencia del solicitante. Estos canales, ya sean físicos o electrónicos, pueden ser empleados de forma verbal, escrita o mediante cualquier otro método adecuado para la comunicación o transferencia de datos.
De esta manera, las peticiones presentadas a través de mensajes de datos por medios electrónicos habilitados por la autoridad pública deben ser recibidas y tramitadas de la misma manera que si se hubieran presentado en un medio físico. Adicionalmente, es necesario que los mensajes de datos utilizados permitan identificar al solicitante y confirmar que dicha persona aprueba el contenido enviado. En este contexto, la sentencia analizada subraya la relevancia de la flexibilidad y accesibilidad del derecho de petición, asegurando que, independientemente del medio utilizado, se respeten los principios básicos de este derecho, facilitando una comunicación efectiva y eficiente entre los ciudadanos y las autoridades.
Ahora bien, en cuanto a la manera en que debe contabilizarse el término para presentar una petición, queja o recurso, es pertinente hacer referencia a la legislación concerniente al cómputo de términos en días, para luego analizar los pronunciamientos judiciales que han aplicado estas disposiciones y han reconocido la presentación oportuna de actos realizados fuera del horario de las oficinas de los prestadores, pero dentro de los plazos establecidos. El Código de Régimen Político y Municipal, correspondiente a la Ley 4 de 1913, dispone lo siguiente:
“ARTICULO 59. Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.
ARTICULO 60. Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo. Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo.
“Artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. (Énfasis agregado).
A partir de las consideraciones presentadas, se puede concluir, en primer lugar que, el cómputo de términos para la presentación de peticiones, quejas o recursos se fundamenta en la legislación vigente sobre plazos, particularmente en la Ley 4 de 1913 del Código de Régimen Político y Municipal. Según esta norma, todos los plazos mencionados en días, meses o años concluyen a la medianoche del último día, utilizando el calendario común para años y meses y un periodo de veinticuatro horas para los días, excepto en la ejecución de penas. Asimismo, se establece que cualquier acto ejecutado dentro de un plazo será válido si se realiza antes de la medianoche del último día, y los derechos nacen o expiran a la medianoche del día final del período correspondiente. Además, en los plazos fijados en días, se excluyen los feriados y días de vacantes, salvo disposición especial en contrario, mientras que los plazos en meses y años se computan según el calendario, extendiéndose hasta el primer día hábil si el último día es feriado o de vacante. En este contexto, los pronunciamientos judiciales han interpretado estas disposiciones para reconocer la validez de actos presentados dentro de los términos legales, incluso cuando se realizan fuera del horario de oficina.
En efecto, el Consejo de Estado en sentencia del 30 de agosto de 2016, Radicado 05001-23- 31-000-2011-01829-01(22028), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, citando las disposiciones pertinentes de la Ley 4 de 1913, señaló lo siguiente:
“(…). En cuanto a la extensión del plazo o término previsto en la ley, la Sala ha precisado que el artículo 62 transcrito establece una garantía a favor de los administrados, consistente en que “nunca se recorte el plazo que la norma contempla para el ejercicio de algún derecho” y que, por tal razón, consagra, de una parte, que en los términos de días no se cuentan los inhábiles y de otra, que cuando el último día de un plazo de meses o de años caiga en día inhábil se extenderá hasta el día hábil siguiente.(…)”. (Énfasis agregado).
Como fue resaltado en la citada sentencia, el Consejo de Estado, al citar las disposiciones de la Ley 4 de 1913, enfatizó que el artículo 62 mencionado establece una garantía a favor de los administrados. Esta garantía asegura que nunca se recorte el plazo contemplado por la norma para el ejercicio de un derecho. De este modo, en los términos de días no se contabilizan los días inhábiles y, cuando el último día de un plazo de meses o años coincida con un día inhábil, dicho plazo se extenderá hasta el siguiente día hábil.
Recientemente, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció sobre el sentido y alcance del marco normativo mencionado. A través del Concepto SSPD-OAJ-2023-606, estableció que, en cuanto al cómputo de términos y plazos señalados en las leyes, el Honorable Consejo de Estado precisó mediante Auto del 26 de febrero de 1983 que:
“(…) el cómputo de días hábiles de que trata el artículo 62 de la Ley 4a de 1913 debe realizarse con base en los días laborables forzosos, teniendo por tales todos los del año, excluidos los señalados por la ley como de descanso remunerado.
Así, el criterio que determina el carácter de hábil de los días, para el cómputo de los términos legales, es el de su laborabilidad. Ello implica que son hábiles aquellos para los que no hay disposición legal expresa que exima del deber de trabajar, vale decir, los ordinarios, días en los que deben funcionar las oficinas públicas; y no hábiles aquellos para los cuales la ley ha previsto el derecho a descanso remunerado; tales son los domingos, los previstos por el artículo 1o de la Ley 51 de 1983 y los señalados como vacancia para la rama jurisdiccional, el Ministerio Público y las direcciones de instrucción criminal. Cabe anotar que para algunas oficinas no son hábiles los sábados, en cuanto no funcionan en esos días por trasladarse la respectiva jornada, en extensión de la ordinaria, a los demás de la semana”.
Por tanto, los días feriados y vacantes, a que se refiere la norma antes transcrita, corresponden a aquellos que, por disposición legal no son laborables y se catalogan como descansos remunerados.
No obstante, la decisión de considerar el día sábado como laborable es potestativo de cada empresa; si esta decide que el sábado es un día de trabajo o laboral, ese día será hábil para efectos de computar los términos legales; en tanto que si tal día no se trabaja en la empresa no podrá ser considerado como hábil.
En este orden de ideas, el sábado puede considerarse un día hábil y ordinario para efectos laborales o no considerarse como tal, de acuerdo al horario laboral de la empresa. No obstante, los domingos y feriados no son considerados hábiles. (…)” (Subraya fuera de texto original)”
Así, es viable que las entidades que obran como autoridades administrativas cuenten con la facultad de establecer tanto los días hábiles como los no hábiles para la recepción de peticiones, quejas y/o recursos. En consecuencia:
i) si se establece un sábado como un día laboral hábil para la atención a usuarios, se entenderá que este hará parte de los días hábiles (valga la redundancia) para contabilizar los términos en que el prestador del servicio público domiciliario deberá dar respuestas a sus peticiones o,
ii) si definitivamente el sábado no es hábil para el prestador, deberá, incluir en su contrato de servicios públicos la forma en que realizará la gestión y/o protocolos e información respectiva donde se indique los canales de atención y la forma en que se atenderán las PQR´s, cuando sean recibidas en día no hábil y posteriormente radicadas en día hábil para dotar de congruencia al trámite. (…)”.
Teniendo en cuenta lo indicado, el término para interponer y dar respuesta a las peticiones y recursos por parte del prestador se encuentra establecido en función de los días hábiles, ya que así fue consagrado expresamente por el legislador.
En ese contexto, aun cuando la norma no precisa la naturaleza de los días en que se puede presentar una petición, queja y/o recurso (PQR), lo cierto es que, si el término de respuesta se encuentra en función de los días hábiles, se entiende que la presentación de aquellos también tendría que efectuarse en días hábiles. Siendo así, por ejemplo, cuando la presentación de una petición se realiza en un día no hábil, su recibo deberá entenderse efectuado en el día hábil subsiguiente a aquel en que se presentó.
Ahora bien, si el sábado es un día laborable en una empresa prestadora de los servicios públicos domiciliarios, y se cuenta con la efectiva posibilidad de atención a los usuarios, tal día se podrá tener como día hábil para efecto de contabilización de términos.
En suma, esta Oficina ratifica su posición en el sentido de señalar que, si el día sábado es laborable al interior del prestador del servicio, podrá ser considerado como un día hábil y ordinario, y, por ende, deberá ser contabilizado dentro del término para resolver las peticiones, quejas y recursos de que trata el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. En todo caso, valga indicar que la definición de si dicho día puede considerarse como laboral depende de la autonomía administrativa del prestador, sin que esta Superintendencia pueda someter a su aprobación previa esta decisión, ya que así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994”.
En virtud del concepto mencionado y en armonía con la jurisprudencia citada, se establece que el cómputo de los días hábiles para los términos legales debe realizarse considerando únicamente los días laborables obligatorios, excluyendo así aquellos que la ley designa como descansos remunerados, tales como domingos, feriados y ciertos días específicos asignados a la rama jurisdiccional y otras instituciones. En consecuencia, los días hábiles son aquellos en los que no existe ninguna disposición legal que exima del deber de trabajar; por otro lado, los días no hábiles son precisamente aquellos reconocidos por la ley como descansos remunerados. Esta diferenciación es fundamental para garantizar el correcto cumplimiento de los plazos legales, asegurando que los términos se calculen con precisión y justicia, respetando tanto las obligaciones laborales como los derechos a los descansos establecidos legalmente.
Además, la consideración del sábado como día laborable depende de cada empresa. Si una entidad decide que los sábados son laborables, estos días se consideran hábiles para efectos de computar términos legales. En caso contrario, no se contabilizarán como hábiles. Las entidades administrativas tienen la facultad de establecer sus propios días hábiles y no hábiles para la recepción de peticiones, quejas y recursos (PQR), permitiendo determinar si los sábados son laborables y, por ende, días hábiles para la atención a los usuarios. Esto implica que la presentación de peticiones, quejas y recursos en días no hábiles se entenderá efectuada en el día hábil siguiente.
En resumen, se ratifica que los sábados pueden ser considerados días hábiles y ordinarios si así lo decide la empresa prestadora de servicios públicos, influenciando el cómputo de términos para la resolución de PQR, de conformidad con la normativa vigente. La definición de los días laborables depende de la autonomía administrativa de cada prestador de servicios públicos, y esta decisión no requiere la aprobación previa de la Superintendencia, conforme al parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
En este contexto, es pertinente referirse al artículo 67 del Código Civil, el cual complementa las disposiciones del Código de Régimen Político y Municipal y de la Ley 1437 de 2011 al establecer que todos los plazos legales en días, meses o años deben cumplirse a la medianoche del último día. Además, se especifica que el primer y último día de los plazos mensuales o anuales deben coincidir en número, asegurando así la uniformidad en el cómputo de términos legales en diversos contextos, como prescripciones y calificaciones de edad, a menos que las leyes o actos específicos indiquen lo contrario:
“ARTICULO 67. PLAZOS. Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la Unión, de los Tribunales o Juzgados, se entenderá que han de ser completos y correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo.
El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos.
Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes.
Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa”. (Énfasis agregado).
En consecuencia, debido a que el CPACA no establece una metodología distinta para el cómputo de términos fijados en días, resulta relevante acudir a las disposiciones del Código Civil. Esta normativa estipula que todos los plazos deben contarse hasta la medianoche del último día, aplicándose a todos los términos señalados en las leyes o actos de las autoridades nacionales, salvo que disposiciones jurídicas específicas dispongan lo contrario.
De manera similar y relacionado con el tema abordado, el Consejo de Estado se pronunció sobre la interpretación y aplicación del artículo 62 de la Ley 4 de 1913 en la Sentencia 2011-00635 del 14 de septiembre de 2017. En dicha sentencia, se determinó que, aunque los escritos fueron recibidos después del horario habitual de oficina, la recepción por parte de la funcionaria responsable permite considerar que el recurso fue presentado dentro del plazo, resaltando la primacía del derecho sustancial:
“(…). En cuanto a la hora de recibido de los escritos mencionados, se tiene que el primero lo fue a las 5:04 p.m. y el segundo entre las 5:12 p.m. y las 5:18 p.m., (…). Por lo tanto se probó que la funcionaria encargada de la dependencia, recibió los dos (2) documentos, situación que permite entender presentado el recurso en tiempo, máxime si se considera que prima el derecho sustancial.
Sobre el particular, no sobra la referencia a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 de acuerdo con el cual 'en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil (…)”. (Énfasis agregado).
Según el análisis efectuado por el mencionado alto Tribunal, se subraya la primacía del derecho sustancial sobre los formalismos procedimentales, especialmente en los procedimientos de defensa del usuario en sede del prestador. Según dispone el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, los plazos legales computados en días excluyen los feriados y días vacantes, salvo disposición en contrario. Además, los plazos establecidos en meses o años se cuentan según el calendario, extendiéndose o comenzando nuevamente en el primer día hábil si el último día cae en un feriado o vacante.
Efectuada la anterior aclaración, es importante diferenciar las circunstancias en las que se presentan peticiones, quejas o recursos. Las presentaciones realizadas en día hábil y dentro del horario laboral de la empresa se consideran siempre dentro del término legal. Sin embargo, si la presentación se realiza fuera del horario hábil, pero en un día hábil, la recepción se entiende válida bajo el principio de la prevalencia del derecho sustancial, evitando así su calificación como extemporánea. Esta interpretación promueve un enfoque flexible y garantista, asegurando que las acciones del usuario no se vean obstaculizadas por restricciones horarias estrictas que no estén explícitamente establecidas en la normativa y regulación del sector.
Por otro lado, cuando las presentaciones se efectúan en días no hábiles, como fines de semana o festivos, la fecha de radicación se traslada automáticamente al primer día hábil siguiente. Esto garantiza que los términos legales se ajusten a días hábiles, promoviendo una administración de justicia eficaz y eficiente.
En conclusión, el marco jurídico señalado prioriza la recepción efectiva y oportuna de documentos, asegurando que los recursos sean considerados en tiempo y favoreciendo la protección del derecho sustancial sobre las formalidades estrictas, especialmente en la defensa del usuario en sede del prestador.
De acuerdo con lo mencionado anteriormente y considerando el propósito de la norma citada junto con el análisis realizado, tal y como se refirió en el mismo Concepto SSPD-OAJ-2023-592:
“(…) resultaría contrario al ordenamiento jurídico pretender restringir el acceso a la Administración exigiendo que las peticiones se radiquen o presenten en una hora especifica. En ese sentido, las plataformas tecnológicas de servicios y trámites al ciudadano implementadas por los prestadores y demás autoridades administrativas constituyen aplicativos cuyo desarrollo informático busca dar dinamismo y celeridad a la función administrativa, materializando, entre otros principios, el acceso a la administración en cualquier momento, a través de la presentación de PQRs, sin considerar el día y hora de su presentación, porque el ejercicio del derecho de petición debe garantizarse sin ningún tipo de condicionamiento (…)”. (Énfasis agregado).
Como se ha sustentado en este concepto, se debe interpretar que los suscriptores o usuarios de un servicio público domiciliario tienen el derecho de presentar peticiones, quejas o recursos sin restricciones relacionadas con la fecha y hora de su presentación. Esto implica que no se les puede negar la posibilidad de hacerlo en días no hábiles, como días vacantes o feriados, ni en horarios no laborales.
Frente a este mismo tema se había referido esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2021-719, en los siguientes términos:
(…) los usuarios tienen derecho a presentar peticiones, quejas y recursos no solo verbales sino escritas. Asimismo, los prestadores pueden habilitar, de forma adicional, canales virtuales de atención a través de los cuales los usuarios puedan presentar peticiones, quejas y recursos de forma escrita, verbal y en horario no laboral por los medios electrónicos dispuestos para el efecto, en los términos dispuestos en la Ley. Por tanto, ninguna empresa de servicios públicos puede negarse a darles trámite a los que se presenten a través de correo electrónico, toda vez que la ley no condicionó su trámite a la radicación directa por parte del interesado en la Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, máxime si el mismo prestador ha habilitado un sitio web y un correo electrónico para las mismas.
En tales condiciones se tiene que el derecho de petición debe ejercerlo el usuario sin sujeción a ningún condicionamiento del prestador de servicios públicos domiciliarios. Es decir, que el usuario no necesita consentimiento de la empresa para la presentación de peticiones o recursos por medio del correo, pues si habilita un medio electrónico debe atender las peticiones, además de aquellas peticiones presentadas -personalmente o por escrito- radicadas en la sede de la empresa”. (Énfasis agregado).
Así las cosas, si una empresa de servicios públicos tiene habilitados sistemas o medios electrónicos -como el correo electrónico- o cualquier otro canal electrónico para la presentación de peticiones, quejas o recursos, resulta procedente que los usuarios o suscriptores eleven las mismas incluso en días no hábiles u horas no laborales.
En este contexto, es relevante señalar que, conforme a las disposiciones del Código Civil y del artículo 54 de la Ley 1437 de 2011, las peticiones, quejas o recursos presentados por medios electrónicos deben considerarse dentro del término hasta la medianoche del último día del plazo correspondiente. Esta presentación será formalmente radicada el siguiente día hábil, a partir del cual comenzará a contarse el plazo para la respuesta de la autoridad competente. Asimismo, cualquier presentación realizada en un día no hábil dentro del plazo será considerada oportuna, aunque la radicación y el inicio del cómputo del término para responder se efectuarán el siguiente día hábil. Esta interpretación armónica asegura que no se recorte el plazo previsto para el ejercicio de derechos y que se mantenga la uniformidad en el cómputo de términos legales.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas en precedencia, se presentan las siguientes conclusiones:
- El derecho de los usuarios de servicios públicos a presentar peticiones, quejas y recursos ante las empresas prestadoras está claramente garantizado por la ley. Este derecho puede ejercerse sin necesidad de un apoderado y mediante cualquier medio disponible, ya sea verbal, escrito o electrónico. Las autoridades están obligadas a proporcionar información y orientación adecuada sobre los requisitos necesarios para la presentación de estas solicitudes.
- Las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios deben contar con una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos" encargada de recibir, tramitar y responder a las solicitudes de los usuarios. Esta oficina debe gestionar todas las peticiones recibidas por medios tecnológicos, garantizando que el derecho de los usuarios sea respetado en todo momento, incluso fuera de los horarios habituales de atención. Además, las plataformas tecnológicas y medios electrónicos proporcionados por las empresas permiten a los usuarios ejercer su derecho de petición sin restricciones de horario o días, asegurando un acceso continuo a la administración. Las peticiones presentadas electrónicamente en días no hábiles se consideran radicadas el siguiente día hábil, lo que asegura que los términos legales se ajusten de manera justa y efectiva.
- El plazo para que las empresas respondan a las peticiones, quejas y recursos de los usuarios es de quince (15) días hábiles a partir de la fecha de presentación. Si este plazo no se cumple, se configura el silencio administrativo positivo, lo que implica que la petición se entiende resuelta a favor del usuario. Esta disposición busca proteger el derecho fundamental de petición y asegurar una respuesta oportuna y adecuada.
- En el ámbito del procedimiento administrativo de defensa del usuario, la observancia rigurosa de los plazos y procedimientos legales establecidos es esencial para garantizar la validez de las actuaciones procesales y proteger los derechos de las partes involucradas. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado subrayan la importancia de respetar estos plazos para asegurar la certeza y seguridad jurídica en los procesos administrativos e incluso jurisdiccionales. En este contexto, los recursos presentados dentro del término, aunque sea en horas nocturnas del último día hábil, deben considerarse debidamente presentados. Por otro lado, las peticiones y recursos presentados fuera de los horarios laborales o durante los fines de semana serán considerados como radicados el primer día hábil siguiente. Este enfoque promueve la eficiencia y certeza en los procedimientos, protegiendo los derechos del usuario y asegurando una resolución justa y oportuna de sus reclamaciones. La coherencia y puntualidad en la aplicación de estos principios refuerzan la confianza en el sistema jurídico y garantizan un entorno de seguridad jurídica que beneficia tanto a los usuarios como al sistema normativo en su conjunto.
- El análisis del Consejo de Estado subraya la supremacía del derecho sustancial sobre los formalismos procedimentales, aplicándose de manera efectiva al proceso de defensa del usuario ante el prestador. Conforme al artículo 62 de la Ley 4 de 1913, los plazos legales contados en días excluyen los feriados y días de vacancia, a menos que se indique lo contrario. Los plazos establecidos en meses o años se contabilizan según el calendario y se extienden al primer día hábil si el último día es inhábil. Esta normativa garantiza que las acciones de los usuarios no sean obstaculizadas por formalismos estrictos, promoviendo un enfoque más flexible y asegurando una administración de justicia eficiente y efectiva.
- Finalmente, el cómputo de los plazos para la presentación y respuesta de las peticiones, quejas y recursos se encuentra regulado por el Código de Régimen Político y Municipal, el Código Civil colombiano y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este contexto, los plazos establecidos en días se extienden hasta la medianoche del último día hábil, excluyendo los días no laborables. Por otro lado, los plazos fijados en meses y años se ajustan de acuerdo con el calendario común, prolongándose hasta el primer día hábil si el último día es inhábil. Esta normativa garantiza una aplicación justa y precisa de los términos legales, respetando tanto los derechos de los usuarios como las obligaciones administrativas.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245291850742
TEMAS: DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA.
Subtemas: Presentación de peticiones, quejas y recursos. Contabilización de términos.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. Por medio de la cual se expide el Código Civil colombiano.
7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
8. “Sobre régimen político y municipal.”
9. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
10. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
12. La cita corresponde a MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. 9 ed. Editorial ABC. Bogotá. 1985. Págs. 191 y 192.
13. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Bogotá, veintitrés (23) de septiembre de dos mil diez (2010). Radicación numero: 07001-23-31-000-2009-00034-01. Actor: ALBEIRO VANEGAS OSORIO Y OTRO. Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA.
14. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ. Bogotá D.C., veinte de octubre de dos mil dieciséis. Radicación número: 11001-03-28-000-2016-0044-00. Actor: LUIS FERNANDO ÁLVAREZ RÍOS. Demandado: JULIO CESAR GOMEZ SALAZAR (DIRECTOR GENERAL ENCARGADO - CARDER). Nulidad electoral - Única instancia.
15. VÉSCOVI, Enrique y colaboradores, Código General del Proceso. Editorial Ábaco, 1992, t. I, p. 201. Citado por COUTURE. Eduardo, en Vocabulario Jurídico. BdeF ed. 2004. Montevideo - Buenos Aires. Pág. 574.
16. CHIOVENDA, Giuseppe. Instituciones de derecho procesal civil. Vol. 3. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid. Pág. 301.
