CONCEPTO 331 DE 2025
(agosto 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994[5], modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[6].
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“¿Es legal que una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios pretenda trasladar al usuario el pago del 20% del total de una obligación derivada de la prestación del servicio por concepto de gastos de cobranza?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia.
Decreto 2223 de 1996 (modificado por el Decreto 828 de 2007).
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 3 de marzo de 2005, M.P. María Noemí Hernández Pinzón, Acción de Cumplimiento, Radicación 25000-23-26-000-2004-01868-01.
Concepto SSPD-OJ-2025-107.
Concepto SSPD-OJ-2024-476.
Concepto SSPD-OJ-2018-491.
Concepto SSPD-OJ-2016-747
Concepto SSPD-OJ-2001-410.
Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-03.
CONSIDERACIONES
Para dar respuesta a la consulta planteada, en primera instancia es importante señalar que los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en principio, sólo pueden cobrar los servicios, tarifas y conceptos relacionados con la prestación de estos, conforme con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 el cual establece los requisitos de las facturas, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.” (subraya fuera de texto)
No obstante, respecto del cobro de servicios que no guarden relación con la prestación del servicio público domiciliario, esta Oficina Asesora Jurídica en Concepto SSPD-OJ-2018-491, indicó que el artículo 148, previamente citado, permite la inclusión de dichos servicios en la factura de servicios públicos domiciliarios, si se cuenta con la autorización expresa del usuario, caso en el cual, estos conceptos se someterán a las condiciones previstas en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007 el cual señala:
“ARTÍCULO 8. DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.
En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.
Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.
Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.
El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa.” (resaltado fuera de texto)
Esta posibilidad había sido contemplada por la jurisprudencia, de manera previa a la expedición del Decreto 828 de 2007, modificatorio del Decreto 2223 de 1996, específicamente por parte del Consejo de Estado en Sentencia del 3 de marzo de 2005[8], en la cual manifestó que en la factura de servicios públicos domiciliarios se podrían cobrar otros servicios distintos al objeto del contrato de dichos servicios, siempre que se verificará:
“(…)
a) los clientes así lo autoricen;
b) el valor ajeno al servicio público se totalice por separado; y,
c) la empresa no suspenda o corte el servicio (…) por el no pago de tales conceptos. (…)”
En consecuencia, la facturación de cobros a los usuarios por concepto de gastos de cobranza, debe responder a lo establecido en la normativa y en la jurisprudencia señalada previamente.
Ahora bien, para efectos del presente Concepto, es pertinente precisar las particularidades del procedimiento de cobro de obligaciones derivadas de la factura de servicios públicos domiciliarios, para lo cual, se traen a colación los criterios que lo originan, expuestos por la OAJ en Concepto SSPD-OJ-2016-747 de la siguiente forma:
1. La factura de la prestación del servicio público domiciliario presta mérito ejecutivo, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3, artículo 130 de la Ley 142 de 1994 el cual dispone:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial. (…)" (subraya fuera de texto)
En tales condiciones, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y mediante un proceso ejecutivo, o por la vía de jurisdicción coactiva, puede obtenerse su pago.
De esta forma, la exigibilidad de la factura implica el conocimiento periódico de ésta por parte del usuario. Aspecto analizado por la OAJ en su Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-03 a través del cual, se indicó que el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 señala que en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en que el prestador hará conocer la factura a los suscriptores y/o usuarios, por lo cual, el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo dispuesto en el contrato, a su vez, el suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. Facturación que conforme con lo dispuesto por el artículo 140, Ley 142 de 1994 podrá realizarse de forma bimestral o mensual.
Sobre el particular, es preciso mencionar que las presunciones son una figura contemplada en el artículo 66 del Código Civil, la cual, busca probar determinados hechos o circunstancias. Según esta norma, si un hecho, según la expresión de la Ley, se presume de derecho, “(…) se entiende que es inadmisible la prueba en contrario, supuestos los antecedentes o circunstancias.” En este contexto, sólo basta con que la empresa pruebe que cumplió con lo establecido en el contrato para dar a conocer la factura, para que ésta se tenga por conocida por el suscriptor o usuario. En tal caso, no servirá de prueba la sola afirmación del usuario acerca del desconocimiento de la factura.
De esta forma, cuando el usuario no recibe la factura, le asiste el deber de acercarse al prestador y solicitar una copia, ya que el no recibir la cuenta de cobro, no lo libera de la obligación de pago.
Finalmente, conviene señalar que la empresa, inicialmente, solo pierde el derecho a recibir el precio en los siguientes eventos: i) por cobros inoportunos, conforme con lo señalado en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, y ii) en el supuesto del artículo 146 ibídem, cuando por acción u omisión de la empresa no se realiza la medición del consumo.
2. El régimen de los servicios públicos domiciliarios, contenido en las Leyes 142 y 143 de 1994, sus decretos reglamentarios y demás disposiciones regulatorias, no contienen normas especiales frente al cobro de honorarios por recuperación de cartera, por lo cual, de conformidad con lo expuesto en el Concepto SSPD-OJ-2001-410, se considera que la materia se encuentra sometida a las reglas generales del derecho privado.
3. De conformidad con el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, el cual señala los elementos de las fórmulas tarifarias, de forma inicial y expresa no se contempla los costos de recuperación de cartera morosa, por lo cual, esta Oficina entiende que no forman parte de las fórmulas tarifarias o de los elementos de las mismas.
4. El prestador, en ejercicio de su autonomía, podrá adelantar el cobro prejurídico con su planta de personal, si ella fuere suficiente, lo cual implica que estas diligencias podrían estar incluidas en los gastos administrativos del prestador, pero de no ser ello posible, también puede celebrar contratos de gestión del cobro con terceros, cuyos costos, según sea considerado, podrán correr a costa del deudor moroso.
5. Los prestadores Oficiales, es decir, aquellos en cuyo capital la Nación y las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes, están facultadas para adelantar el cobro de la cartera por jurisdicción coactiva, labor que necesariamente debe cumplirse con personal del prestador por ser una función pública indelegable, por tanto, los gastos que esta actividad demande quedan incluidos en los gastos administrativos y no pueden ser cargados al usuario moroso.
6. Finalmente, como quiera que el cobro de cartera morosa encomendado a terceros se rige por las normas del contrato de mandato, por disposición del artículo 1277 del Código de Comercio, el mandatario tiene derecho a pagarse los créditos derivados del mandato que ha ejecutado, con las sumas que tenga en su poder por cuenta del mandante. De manera que, si el mandatario ha ejecutado su labor, puede aplicar la norma en cita.
Lo anterior, implica que un tercero cuando realiza actividades de cobro de cartera, en virtud de un contrato suscrito con un prestador, podrá cobrarse sus honorarios de las sumas recaudadas a nombre del contratante, lo cual, como fue señaló en el presente concepto, no implica un cobro adicional al usuario, pues se entendería como un cobro no autorizado.
En ese sentido, es de resaltar que si bien el prestador esta autorizado legalmente para contratar a terceros que realicen gestiones de cobro a los usuarios, por aquellas obligaciones derivadas de la prestación del servicio, no es procedente trasladar al usuario el cobro del valor de esta gestión, salvo que se cuente con su autorización expresa. Así mismo, no podrá suspender el servicio público domiciliario por el no pago de estos cobros.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
· Por regla general, no es procedente trasladar al usuario el valor de la gestión de cobranza realizada por un tercero de una obligación derivada de la prestación del servicio público domiciliario, salvo que medie autorización expresa del usuario o se haya pactado en las condiciones uniformes del contrato, de conformidad con establecido en el artículo 148, Ley 142 de 1994 y el artículo 8, Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007.
· Si bien la exigibilidad de la factura por la prestación del servicio público, depende del cumplimiento del deber de la empresa de lo pactado en el contrato, puesto que el usuario no está obligado a cumplir con las obligaciones contenidas en esta, sino hasta después de conocerla, ello no significa que si el usuario no recibe la factura, la empresa pierde el derecho a recibir el precio, menos aún, libera al suscriptor y/o usuario de la obligación de atender su pago. Lo anterior, por cuanto le asiste al usuario el deber de acercarse al prestador y solicitar una copia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292823342
TEMA: FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Subtemas: Cobros no autorizados. Cobro de recuperación de cartera.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.”
7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
8. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 3 de marzo de 2005, M.P. María Noemí Hernández Pinzón, Acción de Cumplimiento, Radicación 25000-23-26-000-2004-01868-01.
