CONCEPTO 346 DE 2025
(septiembre 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
1. “¿Puede ASUACAP, como ESAL prestadora de servicios públicos en zona rural, establecer válidamente en sus estatutos un “aporte económico” aplicable exclusivamente a los Asociados Plenos (Asociados Fundadores) garantizando el derecho de defensa y debido proceso al asociado que no asistan sin justificación a las Asambleas Generales, en tanto dicha medida está orientada a fomentar la participación democrática y toma de decisiones, no se relaciona con su calidad de usuarios del servicio?
2. ¿La denominación como “aporte económico”, su destinación específica al fortalecimiento institucional, su recaudo separado de la factura del servicio público, y la sujeción al debido proceso interno permiten considerarlo como una medida estatutaria válida de autorregulación, diferenciada de una sanción pecuniaria en el marco del régimen de servicios públicos domiciliarios?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 2003
Concepto SSPD-OJ-2024-16
Concepto SSPD-OJ-2024-251
Concepto SSPD-OJ-2024-327
CONSIDERACIONES
De manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, así mismo, se debe tener en cuenta que conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Ahora, teniendo en cuenta que el prestador que eleva la consulta ostenta la calidad de ser una organización autorizada constituida como asociación de usuarios, es preciso referirnos al articulo 15 de la Ley 142 de 1994, en el cual se estipula cuales son las personas que pueden prestar los servicios públicos en Colombia, veamos:
“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17” (Subraya fuera del texto)
Como puede observarse en el numeral 15.4 se contempla que los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por las “Organizaciones Autorizadas”, cada una con su propia tipología, autonomía y reglamentaciones. En referencia a estas, debe advertirse que legalmente no existe una enunciación taxativa de lo que se debe entender por este tipo de organizaciones o qué tipo de organizaciones las conforman, motivo por el cual ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de esta categoría. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 2003 precisó lo siguiente:
“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(...)
La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos.” (Subraya fuera del texto)
Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica, en Concepto SSPD-OJ-2024-251 hizo las siguientes precisiones:
“Tal como lo manifiesta la Corte Constitucional en la citada providencia, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, como se indicó, la jurisprudencia se ha encargado de mencionar que estas pueden ser: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6o de la Ley 454 de 1998, que no persiguen un ánimo de lucro, por lo que se denominan Entidades sin ánimo de lucro (ESAL).” (Subraya fuera del texto)
En ese orden de ideas, pese a que la norma no señala taxativamente cuales son las formas asociativas que se enmarcan como organizaciones autorizadas o comunidades organizadas la jurisprudencia ha sostenido que pueden ser todas aquellas forma asociativas solidarias a las que se refiere el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 454 de 1998, que no persiguen ánimo de lucro (ESAL) dentro de las que se puede encontrar, fundaciones, asociaciones de beneficio común, como lo es la asociación que se relaciona en la consulta, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, juntas administradoras, etc.
De esta forma, es claro que la Ley permite que organizaciones autorizadas o comunidades organizadas cada una con su propia tipología, autonomía y reglamentaciones sea prestadora de los servicios públicos domiciliarios o de las actividades complementarias de estos siempre y cuando en sus estatutos esté previsto el desarrollo de tales actividades y observen la normatividad sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos.
Ahora, respecto del régimen jurídico de dichas organizaciones, se tiene que inicialmente para su conformación deben contemplar en su objeto social la prestación del servicio público o actividad complementaria a prestar, y reunir los elementos contemplados en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, que dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 40. SUPRESIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.
Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:
1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.
2. El nombre.
3. La clase de persona jurídica.
4. El objeto.
5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.
6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.
7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.
8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.
9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.
10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.
11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.
Las entidades a que se refiere este artículo formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye.
PARÁGRAFO. Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio. (…)” (subraya fuera de texto)
De la norma transcrita, se puede concluir que, para obtener su personería jurídica, las entidades sin ánimo de lucro, como lo es la asociación sobre la cual versa la consulta, deben constituirse mediante escritura pública o documento privado, en el que se deben respetar los lineamientos mínimos exigidos por la norma y a su vez pueden señalar los derroteros de la persona jurídica constituida.
Es decir, en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se vayan a adoptar, en el marco de la autonomía con la que cuentan para su conformación y funcionamiento deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos; tal y como lo podría ser la imposición de sanciones a causa de inasistencia a las asambleas y reuniones a los asociados.
En este punto es preciso advertir que los estatutos tienen plena fuerza obligatoria para los miembros de la organización, esto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 641 del Código civil el cual establece:
“Articulo 641. Fuerza obligatoria de los estatutos. Los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre ella, y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan.”
Por lo anterior, dentro de los estatutos de las organizaciones sin ánimo de lucro se establecen los requisitos mínimos que éstas deben contener; lo que quiere decir que, si bien es cierto la norma establece unos mínimos, dentro de su constitución e implementación no existe prohibición legal para incluir la imposición de sanciones por inasistencia a las asambleas o reuniones, causales, procedimiento para imponerlas, etc.
Así lo ha sostenido también la Oficina Asesora jurídica en diferentes Conceptos, entre otros en Concepto SSPD-OJ-2024-16 en el que haciendo referencia también a las organizaciones autorizadas indico lo siguiente:
“Ahora, en lo que respecta a su administración y autorregulación, se destaca que, en virtud de la iniciativa privada y autonomía empresarial, este tipo de prestadores son los llamados a determinar en sus estatutos todo lo concerniente a su funcionamiento y administración, siempre que se respeten los postulados legales y constitucionales del bien común, y lo dispuesto de manera especial por el legislador en el régimen de servicios públicos, al tratarse de la prestación de un servicio a cargo del Estado.
Bajo ese entendido, este tipo de prestadores están facultados para imponer sanciones pecuniarias a sus asociados por la inasistencia a las asambleas ordinarias o extraordinarias que convoque, con el fin de asegurar su asistencia, así como establecer el procedimiento para su cobro, siempre que dicha facultad se consigne en los estatutos de la organización de manera clara y expresa, y con arreglo de lo dispuesto en la Constitución y en la Ley.”
De este modo, podemos concluir que las asociaciones de usuarios están facultadas para imponer sanciones pecuniarias a sus asociados por inasistencia a las asambleas o reuniones que se convoquen, así como establecer el respectivo procedimiento para su cobro siempre y cuando dicha facultad este consignada de manera clara y expresa en los estatutos que son el derrotero de la sociedad.
Ahora bien, es preciso advertir que existe una gran diferencia entre las actuaciones que se realizan en el marco de su conformación y funcionamiento y las actuaciones que realiza el prestador en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Esta diferencia es importante para recalcar que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios no es posible de ningún modo que los prestadores impongan multas o sanciones pecuniarias a los usuarios de los servicios públicos, esta posición ha sido reiterada por esta Oficina en diferentes conceptos jurídicos en donde, entre otros, en Concepto SSPD-OJ-2024-327 se ha sostenido lo siguiente:
“La Corte Constitucional, en el proceso de revisión de las decisiones de tutela adoptadas por los juzgados de instancia, emitió la Sentencia SU-1010 de 2008. En esta sentencia, se abordó el tema de las sanciones pecuniarias que los prestadores de servicios imponían a sus usuarios. La Corte estableció importantes directrices al respecto:
“(…) Como ya se ha dicho, a través de diversas disposiciones de la Ley 142 de 1994 el legislador le otorgó determinadas facultades y prerrogativas a las empresas de servicios públicos domiciliarios, las cuales resultan necesarias para asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Así, en caso de incumplimiento del contrato, tal como se anotó con anterioridad, dichas facultades se relacionan con la suspensión del servicio y la resolución del contrato y, en caso de que el incumplimiento se dé en el pago de la factura, se permite además que puedan cobrar unilateralmente el servicio consumido y no facturado y los intereses moratorios sobre los saldos insolutos.
Sin embargo, no sucede lo mismo con la posibilidad de que las empresas de servicios públicos domiciliarios impongan sanciones de tipo pecuniario a los usuarios del servicio, ya que ninguna disposición de la Ley 142 de 1994, mediante la cual el legislador reguló de manera especial el tema de los servicios públicos domiciliarios, establece una facultad en tal sentido, ni consagra conductas frente a las cuales las empresas puedan ejercer dicha potestad, como tampoco el procedimiento a seguir.
En efecto, en dicho Estatuto, ni expresa ni implícitamente, el legislador le reconoce facultades a las empresas de servicios públicos domiciliarios para imponer sanciones pecuniarias, por razón del incumplimiento del contrato, y por tanto, tampoco reguló un procedimiento para ejercer dicha facultad. Por lo tanto, de la Ley 142 de 1994 no se deriva la competencia de las empresas de servicios públicos para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios (…)”. (negrilla fuera de texto).
Del anterior extracto jurisprudencial se puede concluir que, la Corte Constitucional analiza las facultades otorgadas a las empresas de servicios públicos domiciliarios por la Ley 142 de 1994, destacando que, aunque esta normativa les permite suspender el servicio, resolver el contrato en caso de incumplimiento y cobrar unilateralmente servicios no facturados e intereses moratorios, no les concede explícita ni implícitamente la potestad de imponer sanciones pecuniarias a los usuarios.
Esta ausencia de autorización legal se debe a que la ley, que regula de manera especial los servicios públicos domiciliarios, no establece disposición alguna que permita a las empresas sancionar económicamente a los usuarios, ni define conductas específicas ni procedimientos que legitimen tal acción. En consecuencia, cualquier intento de imponer sanciones monetarias carece de fundamento legal, lo que obliga a las empresas a limitarse a las acciones específicamente autorizadas por la ley, respetando siempre los derechos de los usuarios. Este análisis subraya la importancia de actuar dentro del marco legal establecido, garantizando así una prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios.
De este modo, en el marco de la prestación de servicios públicos domiciliarios, se debe tener en cuenta que no existe ninguna norma que les permita a los prestadores sancionar económicamente a los usuarios de estos servicios sea cual sea la causa. lo cual es completamente diferente de la posibilidad que tiene la asociación de incluir en sus estatutos la imposición de sanciones o multas a los asociados por la inasistencia a las asambleas juntas o reuniones.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se resuelven sus interrogantes en los siguientes términos:
1. “¿Puede ASUACAP, como ESAL prestadora de servicios públicos en zona rural, establecer válidamente en sus estatutos un “aporte económico” aplicable exclusivamente a los Asociados Plenos (Asociados Fundadores) garantizando el derecho de defensa y debido proceso al asociado que no asistan sin justificación a las Asambleas Generales, en tanto dicha medida está orientada a fomentar la participación democrática y toma de decisiones, no se relaciona con su calidad de usuarios del servicio?
2. ¿La denominación como “aporte económico”, su destinación específica al fortalecimiento institucional, su recaudo separado de la factura del servicio público, y la sujeción al debido proceso interno permiten considerarlo como una medida estatutaria válida de autorregulación, diferenciada de una sanción pecuniaria en el marco del régimen de servicios públicos domiciliarios?”
El artículo 15 de la Ley 142 de 1994 determinó cuales personas pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, entre las que se encuentran incluidas las organizaciones autorizadas, de conformidad con en el numeral 15.4 de dicho artículo.
Las organizaciones autorizadas se pueden clasificar en: organizaciones comunitarias, juntas de acción comunal, juntas administradoras, asociaciones de usuarios, pre-cooperativas, cooperativas y administraciones públicas cooperativas, entre otras.
Las organizaciones autorizadas, como las comunidades organizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, son entidades sin ánimo de lucro – ESAL. Su característica principal es no repartir sus excedentes ni las utilidades que se generan en el desarrollo de su ejercicio. Su intención es obtener un beneficio social, ya sea, de un grupo de personas o de la comunidad en general.
De conformidad con el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, para obtener su personería jurídica, las entidades sin ánimo de lucro deben constituirse mediante escritura pública o documento privado, que debe contener unos lineamientos mínimos, según lo establecido en el artículo mencionado ya transcrito en las consideraciones del presente concepto.
Es decir, las asociaciones de usuarios en ejercicio de su autonomía están facultados para imponer sanciones pecuniarias a sus asociados por inasistencia a las asambleas o reuniones que se convoquen, así como establecer el respectivo procedimiento para su cobro siempre y cuando dicha facultad este consignada de manera clara y expresa en los estatutos que son el derrotero de la sociedad.
En todo caso, esta actuación se realiza en el marco de su autonomía para su conformación y funcionamiento, diferente de las actuaciones que realiza el prestador en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
De modo que se debe tener en cuenta que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios no es posible de ningún modo que los prestadores impongan multas o sanciones pecuniarias a los usuarios de los servicios públicos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255293060282 y 20255293340462
TEMA: Organizaciones autorizadas – Asociaciones
Subtema: Imposición de sanciones a los asociados por inasistencia en asambleas
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.”
7. “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
