CONCEPTO 396 DE 2025
(octubre 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para "...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios".
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
"(...) A partir de la norma transcrita se solicita concepto aclarando si la solidaridad que se predica entre propietario, suscriptor y usuario de las obligaciones y derechos del contrato de prestación de servicios públicos se aplica no solo a aquellas obligaciones pactadas de forma expresa o que surgen directamente del contrato, sino también a las que se pueden generar de carácter impositivo por la ley u ordenamiento jurídico colombiano con la suscripción del contrato, ejemplo, obligaciones fiscales como la tasa de seguridad cuyo sujeto pasivo es el suscriptor del contrato de prestación de servicios públicos."
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Ley 2272 de 2022[6]
Sentencia C-101 de 2022
Sentencia C-363 del 2023
Concepto unificado SSPD-OJ-2010-12
Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-13
Concepto Unificado SSPD-OJ-40-2022
Concepto SSPD-OJ-2025-015
Concepto SSPD-OJ-2025-196
Concepto SSPD-OJ-2025-363
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De esta forma, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) Solidaridad en el Contrato de Condiciones Uniformes; y, ii) Cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en las Facturas de Servicios Públicos Domiciliarios.
(i) Solidaridad en el Contrato de Condiciones Uniformes.
De manera inicial, se debe indicar que el contrato de servicios Públicos Domiciliarios se entiende celebrado entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y el suscriptor y/o usuario (partes del contrato- artículo 130 de la Ley 142 de 1994) desde el momento mismo en que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y, el propietario o quién utiliza el inmueble solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentra en las condiciones previstas por la empresa (celebración del contrato- artículo 129 de la Ley 142 de 1994).
"ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos (...)
A su vez, el artículo 130 mencionado establece cuales son las partes del contrato de servicios públicos domiciliarios y consagra legalmente la solidaridad existente entre el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio frente a las obligaciones y derechos que surgen del contrato.
De acuerdo con lo anterior, tanto el suscriptor como el usuario hacen parte de la relación contractual con el prestador del servicio público, y tienen por tanto los mismos derechos y obligaciones derivadas de la celebración de este contrato, según se desprende del segundo inciso del artículo 130 citado, al establecerse que son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
No obstante, esta diferencia conceptual responde a que no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble. Por lo tanto, la ley dio la posibilidad de que los poseedores de tales inmuebles puedan celebrar los contratos de condiciones uniformes con los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Al respecto, esta Oficina Asesora en el Concepto unificado SSPD-OJ-2010-012 indicó, entre otros aspectos del contrato de condiciones uniformes, lo siguiente:
"2.11. PARTES DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS.
De conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 689 de 2001, son partes del contrato la empresa que presta el servicio, el suscriptor y/o usuario.
En ese contexto, la Ley 142 de 1994 se refiere a dos sujetos como parte de la relación jurídico-contractual con la empresa. El suscriptor, esto es, la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato, y el usuario, persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio, ya sea como propietario del inmueble en donde se presta el servicio, o como receptor directo del servicio.
En algunos casos, la doble condición de suscriptor y usuario puede confluir en una misma persona, en la medida en que quien celebra el contrato es la misma persona que recibe directamente el servicio.
Es importante resaltar que el numeral 14.33 de la ley 142 de 1994, le atribuye la condición de usuario, tanto al que se beneficia con la prestación del servicio, en calidad de propietario del inmueble, como al receptor directo del servicio, a quien también denomina consumidor.
Sobre este particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, se ha referido señalando que nada impide que quien reciba el servicio no sea el propietario del inmueble, dado que la naturaleza domiciliaria del servicio implica que el mismo sea recibido en un domicilio sin importar el vínculo de la persona que los usa con el respectivo inmueble." (Subraya fuera de texto)
Conforme el concepto transcrito, la calidad de "suscriptor" del servicio, emerge de la celebración del contrato de servicios públicos domiciliarios con el prestador, mientras que la calidad de "usuario" se obtiene por el hecho de ser beneficiario directo del servicio, independientemente del título que ostente respecto del inmueble donde se presta el servicio, pero sin perder de vista que para poder recibir o beneficiarse del mismo, será necesaria la existencia de un contrato de servicios públicos, cuyas cláusulas se han definido de manera general para muchos usuarios indeterminados.
Así las cosas, la prestación de un servicio público debe enmarcarse en un contrato de condiciones uniformes suscrito entre el prestador y el suscriptor y/o usuario, para que de ese vínculo contractual surjan los derechos y las obligaciones –previstas en el régimen de servicios públicos domiciliarios- en cabeza de ambas partes; cualquier prestación que se dé por fuera del vínculo contractual previsto en los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, será ajena al régimen de los servicios públicos pues obedece a una relación irregular.
Esto significa que las personas señaladas en el segundo inciso y que constituyen la contraparte del prestador en el contrato de servicios públicos, son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
De acuerdo con lo señalado en la norma, al haberse determinado por parte del legislador, que una de las partes del contrato de servicios públicos es compuesta, es decir, que puede estar conformada por una o por varias personas, la figura de la solidaridad implica que cualquiera de ellas, indistintamente, puede responder por las obligaciones derivadas del contrato y, en consecuencia, el prestador del servicio en su calidad de acreedor puede solicitar el cumplimiento total de las mismas, a cualquiera de estas personas.
Es así como, entre otros aspectos, las obligaciones solidarias (i) suponen la existencia de varios deudores que han contraído la obligación de una cosa divisible; y, (ii) debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley. En el caso de los servicios públicos domiciliarios, como se indicó, la ley es la que establece la solidaridad existente entre el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio, en los términos del artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-13 mencionó lo siguiente:
"(...) La solidaridad en materia de servicios públicos tiene su origen en la regulación de las obligaciones solidarias en el artículo 1568 y siguientes del Código Civil, por tanto sus efectos son similares, en particular los siguientes:
1. El acreedor, que en este caso es el prestador de servicios públicos, puede exigir la totalidad de la deuda cualquiera de los deudores solidarios, esto es, dirigirse contra los tres (usuario, suscriptor y propietario o poseedor) o contra el que él elija.
2. El deudor solidario a quien se haga el cobro, está obligado a pagar la totalidad de la deuda y no puede exigir el beneficio de división.
3. Si la empresa solamente se dirige contra uno o algunos de los deudores solidarios, no por ello pierde el derecho de dirigirse contra los otros, pero si obtiene algún pago parcial, solo puede luego exigir la parte que no fue satisfecha.
4. El pago total o parcial, extingue la obligación solidaria respecto de todos.
Además, una vez el suscriptor o propietario, en su calidad de deudor solidario haya pagado la totalidad de la obligación, puede ejercer las acciones pertinentes contra el usuario cuando sea el caso (...)."
Bajo el contexto anterior, en el marco del contrato de servicios públicos existen situaciones que generan el rompimiento de la solidaridad aludida, como ocurre, por ejemplo, con la establecida en el parágrafo del citado artículo 130 de la Ley 142 de 1994, que se presenta cuando el usuario o suscriptor del servicio incumple su obligación de pagar oportunamente el servicio facturado, esto es, dentro del término previsto en el contrato de condiciones uniformes, y a pesar de esto, el prestador no realiza la suspensión del servicio. Así, cuando se presenta esta situación, se romperá la solidaridad prevista en la norma, razón por la cual, cesará la responsabilidad del propietario del inmueble, a partir de ese momento.
Otra situación que deriva en la ruptura de la solidaridad, se materializa cuando el usuario del servicio público domiciliario celebra con el prestador un acuerdo de pago sin la participación del suscriptor, propietario o poseedor del inmueble en el que se presta el servicio. Esto se fundamenta en que la solidaridad, en materia de servicios públicos domiciliarios, sólo comprende las obligaciones y derechos que emanan de la celebración del contrato de condiciones uniformes, mientras que los acuerdos de pago que se lleguen a suscribir, son contratos de una naturaleza distinta y ajenos a la prestación de servicios públicos, razón por la cual, su contenido sólo obliga a quienes lo suscriben, independientemente de la calidad que ostenten, bien sea usuario, suscriptor o propietario.
En consecuencia, es dable afirmar que, si el propietario considera que se produjo la ruptura de solidaridad, al tenor del parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, deberá alegarla ante el prestador del servicio público domiciliario. Del mismo modo, el propietario o poseedor respecto del cual se rompa la solidaridad por no suspensión del servicio puede reclamar en cualquier tiempo, pues no se aplica en este caso el término de cinco (5) meses señalado en el artículo 154 ibídem, toda vez que dicha ruptura de la solidaridad opera por virtud de la Ley.
(ii) Cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en las Facturas de Servicios Públicos Domiciliarios
En relación con este tributo, es necesario reiterar lo señalado por esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2025-363, en cuanto a que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse en relación con la posibilidad que tienen las administraciones territoriales para imponer tasas, sobretasas u otro tipo de tributos y la procedencia de su cobro respecto de los sujetos pasivos que determinan la norma como obligados a su pago, como tampoco para pronunciarse en torno a la legalidad de los actos administrativos que expidan en ejercicio de sus atribuciones legales.
No obstante, conviene señalar que, mediante Concepto SSPD-OJ-2025-015, esta Oficina indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, los departamentos y municipios están facultados para imponer tasas o sobretasas con el fin de financiar cuentas de seguridad, y así, fomentar la seguridad ciudadana. Sin embargo, conviene aclarar que, la Corte Constitucional declaró inexequibles los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo así:
"ARTÍCULO 8. Aportes voluntarios a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
<Ver Notas del Vigencia> <Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.
<Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente." (Subraya fuera del texto)
De manera que, mediante Sentencia C-101 del 2022, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las normas señaladas con sustento en las siguientes consideraciones:
"(...) Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen la competencia del Congreso para crear tributos
(...)
El ciudadano demanda el inciso 2o del artículo 8o y el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo, que establecen la facultad de los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana y su vigencia permanente. Considera que los apartes acusados desconocen la competencia exclusiva del Congreso para imponer contribuciones fiscales y parafiscales porque omiten identificar el tributo que pretenden crear y se limitan a hacer alusión a algunas de las categorías de tributos existentes. Específicamente, dice que el Congreso delegó su función constitucional de crear tributos en las autoridades territoriales, las cuales carecen de soberanía fiscal de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Esto ocurre porque la competencia de las entidades territoriales para imponerlos debe ejercerse de conformidad con la Constitución y la ley (artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución), es decir, está sujeta a habilitación legal.
La Sala comparte la tesis del accionante, pues la autorización genérica a las entidades del orden territorial para imponer tasas y sobretasas, la cual únicamente especifica su destinación, incumple el deber del Congreso de definir los elementos básicos del tributo territorial en una ley de autorización. Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 40 a 41 de esta sentencia, la jurisprudencia ha establecido que los parámetros mínimos que deben ser señalados por el Legislador para habilitar la creación de tributos territoriales son dos: (i) la autorización del gravamen, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador del tributo.
(...)
Así pues, la expresión acusada no precisa el hecho generador del tributo que autoriza imponer a las entidades territoriales. En esa medida, la falta de definición de ese elemento, que es primordial para autorizar la creación del tributo a las entidades territoriales, desconoce el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales previsto en el artículo 338 de la Constitución, que establece que las competencias fiscales de los entes territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal.
(...)
Para esta Sala no es posible determinar in generi que el origen del tributo sea la prestación del servicio de seguridad, como lo entendió la interviniente, comoquiera que es evidente que el tributo no constituye una contribución, ni un impuesto sino una tasa o sobretasa. Como tal, la tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, es decir, explícitamente identificado por el Legislador. En otras palabras, el Congreso no puede prever un hecho generador de tal amplitud que no permita al contribuyente conocer cuándo le será impuesta la obligación tributaria. Por esa razón, el hecho de que los recursos se destinen específicamente a la seguridad no resuelve la indeterminación de esta norma, pues aún teniendo una destinación clara, el contribuyente no puede saber qué acontecimientos producirán las tasas y sobretasas que esta ley autoriza crear.
En consecuencia, la norma acusada es inconstitucional, en tanto delega en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear. Tal delegación desconoce el equilibrio que debe existir entre la autonomía territorial y la unidad económica. Así pues, la disposición viola los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
Los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo del mismo artículo de la Ley 1421 de 2010 desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria.
Además, el demandante sostiene que los apartes acusados transgreden los principios de legalidad y certeza tributaria debido a que crean una tasa sin establecer el hecho gravable del tributo. Explica que el texto del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 faculta a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, pero no define en concreto cuál es el tributo que pueden imponer porque no fija su hecho gravable. El Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos a recaudar, sin fijar ninguno de sus elementos y, por lo tanto, no es determinable y es contrario al principio de certeza tributaria que, como derivación del principio de legalidad tributaria, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
(...)
Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte comprueba la inconstitucionalidad del inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, que autoriza a las entidades territoriales para tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. De igual manera, por la inconstitucionalidad de la norma que crea el tributo objeto de estudio, resulta, en consecuencia, contraria a la Carta la disposición que señala su vigencia permanente, pues se trata de una norma accesoria a la primera. Por lo tanto, el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo también resulta contrario a la Carta." (Subraya fuera del texto)
Ahora bien, frente a los efectos de esta sentencia, señaló más adelante lo siguiente:
"(...) La necesidad de diferir los efectos de esta decisión
De las consideraciones anteriores puede concluirse que la autorización a los entes territoriales para establecer tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales para la seguridad y convivencia (prevista en el inciso 2o del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010) y su carácter permanente (establecido en el inciso 3o del parágrafo del mismo artículo) deben declararse inexequibles. En efecto, se trata de normas que autorizan la creación de un tipo de tributo de manera genérica y, por lo tanto, con tal grado de indeterminación que desconocen la obligación a cargo del Legislador de fijar un elemento básico para su autorización (el hecho generador), de acuerdo con los principios de concurrencia, legalidad y certeza tributaria.
Sin embargo, la Corte considera que no es factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple, debido a la trascendencia constitucional que tiene la destinación de las tasas y sobretasas que crea esta norma. En concreto, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no sólo es indeseable en términos prácticos sino que generaría efectos inconstitucionales por impedir que se garantice el fin esencial del Estado de asegurar la convivencia pacífica (artículo 2o de la Constitución), la vida e integridad de las personas y, en particular, se financien programas para preservar el orden público en el territorio, como una de las obligaciones constitucionales más importantes de los gobernadores y alcaldes (artículos 303 y 315 de la Carta). Con base en este escenario, es primordial adoptar un fallo con un alcance diferente.
En este caso, la Sala Plena encuentra que la ausencia del texto inconstitucional puede resultar más gravosa que su existencia temporal en el ordenamiento jurídico. (...)
En este orden de ideas, la Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisión con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitación de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestación de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuración normativa del Legislador, de ahí que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisión para armonizar los intereses constitucionales en tensión y para preservar el principio de supremacía constitucional. Por eso, mantendrá la vigencia de la norma y permitirá que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opción resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del país.
Así pues, la Corte declarará la inexequibilidad con efectos diferidos por un término prudencial, que resulte razonable para que el Congreso de la República realice la modificación al artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 y fije con certeza el hecho generador de las tasas y sobretasas. En consideración a que la presente legislatura ya inició e, incluso, ya terminó su primer periodo, el término prudencial para que se elabore el proyecto y se lleve a cabo su discusión y aprobación, culminaría al finalizar la segunda legislatura que tenga lugar, luego de notificada esta decisión, es decir, el 20 de junio de 2024." (Subraya fuera del texto)
Así las cosas y de acuerdo con lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica, mediante Concepto SSPD-OJ-2025-196, la inexequibilidad se fundó principalmente en las siguientes razones:
"i) Dichas normas delegaban en las corporaciones de representación popular la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas que autoriza crear, desconociendo la reserva legal que sobre dichos asuntos tiene a su cargo el Congreso de la República, y omitiendo lo previsto en los artículos 150.2 y 338 de la Constitución, que establecen la soberanía fiscal del Congreso de la República y el esquema de competencia concurrente entre este y las asambleas departamentales y los concejos municipales, para que el primero autorice la creación de tributos y los segundos ejerzan su autonomía y regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley.
ii) Dichas normas autorizaban a las entidades territoriales para expedir tasas o sobretasas, sin especificar el hecho generador del tributo. Pues, el Legislador se limitó a señalar el destino de los recursos, sin fijar ninguno sus elementos y, por lo tanto, sin que se pudiera determinar, lo que es contrario al principio de certeza tributaria que, exige claridad y precisión en los elementos del tributo.
De tal forma, la Corte Constitucional difirió los efectos de esta decisión, mantuvo la vigencia de la norma y permitió que se siguieran recaudando los tributos con los que a la fecha de la sentencia los territorios contaran en sus presupuestos, hasta que el legislador cumpliera con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia."
En consecuencia, el Congreso de la República expidió la Ley 2272 del 2022 y señaló para el cumplimiento de la Sentencia- C 101 del 2022 lo siguiente:
"ARTÍCULO 12. Cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. <Artículo exequible> En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del artículo 8o y 3o del parágrafo del artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos."
De manera que, dicha disposición señaló que las entidades territoriales que, a la fecha de la expedición de esta ley, se encuentren recaudando la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana, que tenga como hecho generador para el caso de los departamentos, la suscripción a un servicio público domiciliario, y para el caso de los municipios, los bienes raíces (sujetos al impuesto predial), podrían continuar con su cobro en las condiciones definidas en las ordenanzas o acuerdos.
No obstante, frente a la distinción injustificada de este precepto, dicho artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-363 del 2023, bajo el siguiente entendido:
"(...) Por consiguiente, en la medida en que una interpretación inclusiva en materia de sujetos activos es la que se corresponde con la Carta Política, la Sala declarará la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorización del tributo allí contenida aplica a todos los departamentos y municipios. En otras palabras, los municipios y departamentos que resuelvan adoptar el tributo, o incluso aquellos que ya lo venían cobrando, deberán hacerlo conforme al hecho generador que fue fijado por el legislador, esto es, (i) la suscripción de un servicio público o (ii) la titularidad de bienes raíces."
De tal forma que, la autorización del tributo aplica para todos los departamentos y municipios que resuelvan adoptar un tributo, como a aquellos que ya venían cobrándolo conforme al hecho generador fijado por la ley, esto es la suscripción de un servicio público (departamentos) o la titularidad de bienes raíces (municipios), y en este sentido se debe entender su exequibilidad.
Así las cosas, se precisa que la Ley 2277 de 2022 es la norma actualmente en vigor que faculta a los departamentos y municipios para la adopción de la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana.
Ahora bien, es importante señalar que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas referentes a tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios pues, a pesar que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Sobre el particular, esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado 40 de 2022, indicó lo siguiente:
"De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.
Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.
En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo ) (...)"
Bajo el contexto anterior, la tasa que se pretende cobrar, a la que se hace referencia en la consulta y la normativa que la reglamenta no corresponde a un costo que haga parte de la prestación del servicio público domiciliario que se trate. El recaudo de este tipo de tributo se deriva de su existencia en una norma de rango de ley, que posibilita que se haga de manera expresa, su carácter inherente y otras condiciones específicas que se encuentren señaladas en su articulado.
Adicionalmente, la normativa en materia de facturación de servicios públicos domiciliarios, en cuanto a la inclusión de otros cobros, no está en contravía de las atribuciones en materia de fiscalización de tributos con las que cuentan las entidades territoriales previstas entre otras en la parte procedimental del estatuto tributario y demás normas aplicables.
En este contexto, es preciso concluir que se encuentra permitida la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los cuales puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez, que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal.
En todo caso, es importante reiterar que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por tanto de esta Superintendencia.
CONCLUSIONES
De conformidad con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene como función principal vigilar el cumplimiento de la normativa que rige a sus entidades vigiladas, esto es, leyes, decretos, resoluciones, reglamentos dentro del marco competencial establecido en los artículos 79 a 81 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1369 de 2020. Sin embargo, es preciso aclarar que esta supervisión no incluye competencia alguna sobre el cobro de impuestos o tasa en las facturas de servicios públicos, ya que esta materia corresponde exclusivamente a las autoridades fiscales y tributarias competentes, conforme a la distribución legal de funciones en el ordenamiento jurídico colombiano.
- La inclusión de otros cobros en las facturas de servicios públicos, no está en contravía de las atribuciones en materia de fiscalización de tributos con las que cuentan las entidades territoriales previstas entre otras en la parte procedimental del estatuto tributario y demás normas aplicables.
- La naturaleza jurídica del contrato de condiciones uniformes difiere de aquella relativa a las obligaciones de carácter tributario, en la medida que la naturaleza de la relación jurídica que surge entre el usuario y la empresa de servicio públicos domiciliarios es de carácter contractual sujeta a las disposiciones de la Ley 142 de 1994; mientras que las obligaciones tributarias tienen un carácter impositivo que surge de la relación jurídico- tributaria entre el contribuyente y el Estado para el cobro de una erogación económica impuesta unilateralmente por el Estado, al cual se le aplica un régimen jurídico autónomo- Estatuto Tributario-.
- Conforme las definiciones de los numerales 31 y 33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el suscriptor es la persona natural o jurídica con la cual el prestador ha celebrado un contrato de servicios públicos; y el usuario, es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de este servicio, al margen de si se trata del propietario del inmueble en donde este se presta.
- Así las cosas, la calidad de "suscriptor" del servicio, emerge de la celebración del contrato de servicios públicos domiciliarios con el prestador, mientras que la calidad de "usuario" se obtiene por el hecho de ser beneficiario directo del servicio, independientemente del título que ostente respecto del inmueble donde se presta el servicio, pero sin perder de vista que para poder recibir o beneficiarse del mismo, será necesaria la existencia de un contrato de servicios públicos, cuyas cláusulas se han definido de manera general para muchos usuarios indeterminados.
- En ese sentido, tanto el suscriptor como el usuario hacen parte de la relación contractual con el prestador del servicio público, y tienen por tanto los mismos derechos y obligaciones derivadas de la celebración de este contrato, según se desprende del segundo inciso del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, al establecerse que son solidarios frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación de estos servicios, esto es, que todos están llamados a responder por su cumplimiento ante el prestador del servicio.
- No obstante, esta diferencia conceptual responde a que no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble, así las cosas, en algunos casos, ambas calidades coinciden y en otros casos no. Por lo tanto, la ley dio la posibilidad de que los poseedores de tales inmuebles puedan celebrar los contratos de condiciones uniformes con los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
- La solidaridad prevista en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 se limita a las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos domiciliarios y no se extiende al cobro de tasas, impuestos u otros conceptos ajenos, salvo aceptación expresa. En consecuencia, las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos domiciliarios no generan solidaridad respecto del propietario del inmueble, salvo que este lo haya aceptado expresamente, en especial, si se tiene en cuenta que, como se indicó previamente, no siempre la calidad de propietario coincide con la calidad de suscriptor o usuario, esto es, no necesariamente el usuario del servicio es suscriptor del contrato ni propietario del inmueble.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255293667892
TEMA: SOLIDARIDAD EN LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtemas: Suscriptor y usuario de los servicios públicos domiciliarios. Tasa de seguridad y convivencia ciudadana Falta de competencia de la SSPD.
2. "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios".
3. "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. "Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."
5. "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones."
6. "Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones."
