CONCEPTO 416 DE 2025
(octubre 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Doctor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], modificado por el Decreto 1547 de 2022, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) me permito solicitar a esa entidad la emisión de un concepto jurídico que precise la interpretación y alcance del artículo 130 de la ley 142 de 1994, específicamente en lo relativo a la facultad de las empresas de servicios públicos domiciliarios para ejercer el cobro coactivo. ”(subraya fuera de texto)
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2003
Concepto SSPD-OJ-2024-465
Concepto SSPD-OJ–2024-446
Concepto SSPD-OJ–2024-323
Concepto SSPD-OJ–2022-728
CONSIDERACIONES
Previo a resolver la consulta planteada, es preciso indicar que en sede de consulta no es procedente emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución en la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Además, es importante recordar que conforme lo dispuesto en el numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, no existe exoneración en el cobro de los servicios públicos para ninguna persona natural o jurídica, toda vez, que a través de la tarifa se paga el servicio prestado, pues en ella se encuentra contenida la remuneración de los costos en que incurrió el prestador para efectuar la prestación del servicio, correspondiendo por tanto a los usuarios efectuar su pago.
Teniendo en claro lo anterior, es preciso mencionar que corresponde al prestador del servicio público domiciliario acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados y no pagados, con el propósito de que el propietario del inmueble, el poseedor, suscriptor o los usuarios del servicio, cumplan con dicha obligación de pago en razón a la solidaridad que los cobija, tal como lo dispone el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
En este contexto, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, establece que las facturas de servicios públicos domiciliarios debidamente firmadas por el representante legal del prestador, son títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante un proceso ejecutivo, o por jurisdicción coactiva cuando los prestadores se encuentran conformados como Empresas Industriales y Comerciales del Estado - EICE, o se trata de municipios prestadores directos del servicio, veamos:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. (Modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001). Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial (...)” (subraya fuera de texto)
De lo indicado, es claro que la facultad de efectuar el cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo, se encuentra únicamente en cabeza de los prestadores de estos servicios que se han conformado como EICE o los municipios como prestadores directos, quienes, a su vez, podrán también optar por la jurisdicción ordinaria según su elección.
En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2003 al realizar el análisis de constitucionalidad de la norma citada, manifestó:
“(...) Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142. (…)” (resaltado fuera de texto)
En este contexto, se ratifica que la facultad de optar por la jurisdicción ordinaria a través de un proceso ejecutivo, o por la jurisdicción coactiva, se predica solo de las EICE, como de los municipios prestadores directos del servicio público domiciliario en su condición de entes territoriales facultados para el efecto.
Claro lo anterior vale precisar que, la facultad de cobro coactivo es de naturaleza especial, tal como lo dispone el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 la cual, señala que esta facultad es para las entidades públicas de todos los niveles con el objeto de recaudar rentas o caudales públicos, y su propósito es el de realizar un cobro más expedito, sin necesidad de acudir ante un juez, mientras que su trámite se encuentra establecido en el Estatuto Tributario. La norma señala
“ARTÍCULO 5o FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
(Inciso adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016) Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad.
PARÁGRAFO 1o Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
PARÁGRAFO 2o Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1o y 2o del artículo 820 del Estatuto Tributario. Parágrafo 3o Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.” (subraya fuera de texto)
A su vez, la Ley 1437 de 2011 ratifica esta facultad en cabeza de las entidades de derecho público, a partir del artículo 98 y siguientes, el cual determina que las entidades mencionadas deben recaudar las obligaciones pendientes a su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de conformidad con dicho Código, para lo cual están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo, así como, de acudir ante los jueces competentes.
Ahora bien, este proceso administrativo de cobro coactivo es reglado y se encuentra contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, y autoriza a quienes cuentan con tal facultad para hacer efectivos de manera directa los créditos a su favor, sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria, ya que su objeto es el de obtener el pago forzado de las obligaciones a su favor, inclusive, utilizando mecanismos tales como: la venta en pública subasta de los bienes del deudor, cuando este ha sido renuente al pago voluntario de sus obligaciones.
En este sentido, corresponderá a cada entidad facultada para utilizar el procedimiento de cobro coactivo, expedir el Manual de Cobro Coactivo pertinente, con el propósito de contar con el procedimiento que para el efecto deba emplear, atendiendo lo dispuesto en artículo 2 de Ley 1066 de 2006 y artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 los cuales, sobre el particular disponen:
“ARTÍCULO 2. OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS QUE TENGAN CARTERA A SU FAVOR. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago. (…)” (subraya fuera de texto)
“ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:
1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.
3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.” Subraya fuera de texto)
Conforme con la norma transcrita, los prestadores cuentan con los mecanismos legales establecidos para efectuar el cobro de las facturas que se encuentran en mora, motivo por el cual, deben realizar las gestiones tendientes a recuperar la cartera morosa, ya sea a través del cobro ejecutivo, o a través del cobro coactivo, e inclusive, celebrar acuerdos de pago o planes de financiación con los usuarios morosos, tendientes al recaudo de los recursos adeudados por la prestación del servicio.
No obstante, para las EICE y los municipios que prestan directamente servicios públicos domiciliarios y solo para estos prestadores, fue asignada la facultad de ejercer el cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios acudiendo tanto a la jurisdicción ordinaria mediante proceso ejecutivo, como a través de la jurisdicción coactiva, dando aplicación al procedimiento administrativo de cobro coactivo establecido en el título IV de la primera parte de la Ley 1437 de 2011 y el Estatuto Tributario en lo que resulte aplicable; para lo cual, deberán adoptar un reglamento interno de recaudo de cartera de conformidad con lo establecido en la Ley 1066 de 2006 y los artículos 3.1.1 y subsiguientes del Decreto 1625 de 2016, así como en la Ley 1437 de 2011 - CPACA.
Es preciso mencionar que, esta restricción de aplicación del cobro a través de jurisdicción coactiva para las EICE y municipios prestadores directos, surge por disposición expresa del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, pese a lo señalado en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, a través del cual, para el caso de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y en consideración de la consulta objeto de estudio, las empresas oficiales o mixtas, podrían acceder a la Jurisdicción Coactiva, no obstante, es de considerar el carácter especial y preponderante en servicios públicos domiciliarios de la Ley 142 de 1994, así como lo dispuesto en el numeral 1, artículo 100 de la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular, esta Oficina a través de Concepto SSPD-OJ-2024-465 se pronunció sobre el cobro de facturas de servicios públicos domiciliarios, advirtiendo que para dicho caso prevalecen las normas contenidas en la Ley 142 de 1994, sobre el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expedido con la Ley 1437 de 2011 de la siguiente forma:
“(…) En particular, es importante mencionar que las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios no pueden desarrollar el cobro coactivo de las facturas impagas de servicios públicos domiciliarios, tal como esta Oficina lo indicó a través de concepto SSPD-OJ-2016- 816, de la siguiente manera:
“(...) Una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, con capital 100% del Estado, que no esté constituida en la forma de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, NO puede desarrollar el cobro coactivo de las facturas impagas de servicios públicos domiciliarios, conforme lo signado en el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“(...) En este caso, prima la Ley 142 de 1994 sobre la Ley 1437 de 2011, (i) porque la Ley 142 de 1994 es especial mientras que el CPACA es general, (ii) porque cualquier modificación de la Ley 142 de 1994, según el artículo 186 de la misma, debe hacerse de forma expresa, lo cual no se ha hecho en tratándose del cobro coactivo de obligaciones, (iii) porque la voluntad del legislador, fue la de modificar de forma EXPRESA lo relativo al cobro coactivo de obligaciones, restringiendo la posibilidad de acudir a la jurisdicción coactiva solo en favor de las empresas industriales y comerciales del Estado, y (iv) porque conceptualmente la facultad de acudir a la jurisdicción coactiva es EXCEPCIONAL, y no se predica respecto de empresas públicas que estén en régimen de competencia con pares privadas, salvo autorización expresa del legislador. (…)"
Por todo lo anterior, se concluye que las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean estas oficiales, mixtas o privadas, sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria pues si bien existe la facultad de efectuar el cobro de las facturas a través del procedimiento de cobro coactivo, éste procedimiento solamente puede ser utilizado por las Empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, o por los municipios o distritos que sean prestadores directos de los mismos, en los términos de las normas previamente citadas. (…)”
A su vez, el numeral 1, artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 señala de forma expresa, en cuanto a las reglas de procedimiento, que las entidades con reglas especiales se regirán por estas. Aspecto que, para los servicios públicos domiciliarios, se encuentra definido a través de la Ley 142 de 1994 la cual, como ya ha sido mencionado y reiterado, decidió asignar la jurisdicción coactiva solo respecto de dos tipos de prestadores.
Finalmente, y en este contexto, es preciso mencionar que para un prestador con toma de posesión, su régimen es igual al que gozaba de forma previa a la medida, por cuanto el mismo no cambia y tampoco su naturaleza.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994 señala: “(...) no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta Ley para ninguna persona natural o jurídica”, toda vez, que a través de la tarifa se remuneran los costos en que incurrió el prestador para efectuar la prestación del mismo, ya que dicha prestación no es gratuita, razón por la cual es obligación de los usuarios pagar por los servicios efectivamente prestados.
- Es deber de los prestadores, incluidos aquellos que se encuentran en toma de posesión, acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados y no pagados por los usuarios, ya sea adelantando un proceso ejecutivo o uno de jurisdicción coactiva, según la naturaleza del prestador, o celebrando acuerdos de pago con los usuarios morosos. Deber que se fundamenta en la onerosidad de estos servicios.
- El artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, señala que las facturas de servicios públicos domiciliarios debidamente firmadas por el representante legal del prestador, son títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante un proceso ejecutivo, o por jurisdicción coactiva cuando los prestadores se encuentran conformados como EICE, o se trate de municipios prestadores directos del servicio.
- Los prestadores de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtos o privados, sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria.
- El procedimiento administrativo de cobro coactivo es de naturaleza especial y como lo señala el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las entidades públicas de todos los niveles que tengan recaudo de rentas o caudales públicos deben, para ello, dar aplicación a este procedimiento administrativo, el cual se encuentra establecido en el Estatuto Tributario. A su vez, deberán adoptar un reglamento interno de recaudo de cartera o expedir el manual de cobro coactivo pertinente.
- En cuanto a los prestadores con toma de posesión, su régimen es igual al que gozaba de forma previa a la medida, por cuanto el mismo no cambia y tampoco su naturaleza.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado: 20255293856702
TEMA: COBRO COACTIVO EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtemas: Empresas en toma de posesión
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
7. “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
8. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
9. “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
10. “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”
