CONCEPTO 457 DE 2018
(julio 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su solicitud de Concepto[1]
COMPETENCIA Y ALCANCE DEL CONCEPTO
De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 990 de 2002,[2] corresponde a la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Superservicios, absolver ¨…las consultas jurídicas externas, relativas a los servicios públicos domiciliarios¨.
En desarrollo de tal función, se le informa que esta respuesta se emitirá de conformidad con lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[3] artículo que fue sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015,[4] por medio de la cual se reguló el Derecho Fundamental de Petición y se sustituyó el Título II, Derecho de Petición, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior significa que las respuestas emitidas por esta dependencia a las solicitudes de consulta o conceptos son el resultado de la interpretación jurídica a la normativa que rige la prestación de los servicios públicos domiciliarios y que emana de esta Oficina, como área encargada de fijar la posición jurídica dentro de esta Superintendencia, sin que en ningún caso los criterios contenidos en sus conceptos resulten vinculantes o de obligatorio cumplimiento.
En consecuencia, la respuesta se emitirá de manera general respecto del tema jurídico planteado y dentro del marco de competencia para la entidad, pero no resolverá conflictos particulares y concretos, por cuanto, se reitera, nos encontramos ante una consulta y no ante la decisión de una queja o reclamación, dentro de una actuación administrativa.
De igual manera, teniendo en cuenta lo previsto por el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, esta Superintendencia no puede exigir, de ninguna manera, que los actos o contratos de una prestadora de servicios públicos domiciliarios, se sometan a aprobación previa suya, lo que significa que exigirlo configuraría una extralimitación de funciones, entraría a coadministrar con sus vigiladas y por ende, esta entidad se convertiría en juez y parte de estas prestadoras.
1. RESUMEN
Los prestadores de servicios públicos domiciliarios que deseen beneficiarse de una servidumbre para la prestación de estos, podrán imponerla mediante acto administrativo o adelantar el proceso judicial contenido en la Ley 56 de 1981,[5] en virtud de los cuales se reconoce la utilidad pública de los proyectos de infraestructura sectoriales, así como el pago de una indemnización al propietario del inmueble por las afectaciones y perjuicios que se le puedan causar.
2. PROBLEMA JURÍDICO OBJETO DE CONSULTA
Se consulta lo siguiente ¨¿en cuál ley vigente, se estipula que las EMPRESAS DE ENERGÍA que tiendan sus redes dentro de predios particulares rurales (incluyendo postes y cables), deban pagar a sus propietarios el uso del área ocupada?¨
3. NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD – OJ- No. 49 de 2018.
Ley 56 de 1981.
4. CONSIDERACIONES
Para responder a su consulta, es pertinente traer a colación lo expresado por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD – OJ No. 49 de 2018 sobre la competencia de esta Superintendencia frente a la imposición de servidumbres por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. En palabras de la entidad:
“Efectuadas las anteriores precisiones, es pertinente señalar que las inquietudes planteadas, no se encuentran dentro de la órbita de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ya que legalmente no se le otorgó la facultad de hacer señalamientos frente a las actuaciones previas que deben adelantar las personas naturales y/o jurídicas que se asocian bajo cualquiera de las formas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, con el propósito de prestar uno o varios de los servicios públicos contemplados en el artículo 1o del mismo ordenamiento jurídico, o alguna de las actividades complementarias a los mismos.
En efecto, en desarrollo de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 367 y 370 de la Carta, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 75, determinó que las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, estarían en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mientras que en el artículo 79, modificado por el artículo 13 de la ley 689 de 2001, fueron establecidas de manera específica, las funciones a cargo de esta entidad, las cuales posteriormente fueron consagradas en el artículo 5o del Decreto 990 de 2002.
Sobre el particular es importante señalar, que las funciones descritas en las disposiciones aludidas, circunscriben el ámbito de su competencia, a ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos, así como al cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos, o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y en consecuencia, sancionar sus violaciones.
Esto significa que la competencia de la Superintendencia, y en especial, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control que desarrolla sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, solamente inicia, cuando estos una vez constituidos como tales, emprenden la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio, o aquellas complementarias al mismo, sin que las actuaciones previas como las planteadas, puedan ser objeto de su vigilancia y control (…)” (subrayado fuera de texto).
Parece entonces bastante claro que esta Superintendencia no puede pronunciarse respecto de aquellas actuaciones que de manera previa deban adelantar los prestadores, con el fin de prestar servicios públicos domiciliarios. Ello obedece a que, según lo establecido en la Ley 142 de 1994 y en el Decreto 990 de 2002, la competencia de esta entidad se circunscribe a inspeccionar, vigilar y controlar las actuaciones de los prestadores relacionadas exclusivamente con la prestación del servicio público domiciliario a su cargo.
Sin perjuicio de lo anterior, en esa misma oportunidad, esta Oficina formuló algunas consideraciones acerca de la imposición de servidumbres para la prestación de un servicio público domiciliario. En los términos del referido Concepto SSPD – OJ No. 49:
“No obstante, con el propósito de brindar algunos elementos de juicio con respecto al tema de las servidumbres, se precisa que el Régimen Básico de los Servicios Públicos Domiciliarios, contiene las siguientes disposiciones referentes a la imposición de servidumbres, con ocasión de la prestación del servicio:
'Artículo 33. Facultades especiales por la prestación de servicios públicos. Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos'.
'Artículo 57. Facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos. Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas, cables o tuberías necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione.
Las líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras líneas o conducciones. La empresa interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo hará el municipio en el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar'.
'Artículo 117. La adquisición de la servidumbre. La empresa de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de 1981'.
'Artículo 118. Entidad con facultades para imponer la servidumbre. Tienen facultades para imponer la servidumbre por acto administrativo las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio público respectivo, y las comisiones de regulación' (negrilla fuera de texto).
Con relación al contenido de las disposiciones señaladas, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció a través del Concepto SSPD-063-2013, el cual se ratifica, en el que se indicó lo siguiente:
¨…Del análisis de los textos normativos trascritos y resaltados, puede colegirse que las empresas de servicios públicos gozan de facultades respecto de la ocupación y uso de inmuebles privados o públicos en orden a acometer actos necesarios para la prestación del servicio público que desarrollan
No obstante lo anterior, dichas prerrogativas se encuentran regladas y supeditadas al marco legal y reglamentario que establece la Ley 142 de 1994, la cual, como se desprende de las normas antecedentes, claramente le ofrece a los prestadores tres posibilidades diferentes frente a los actos a realizar en inmuebles ajenos: (i) obrar de facto, a través de la ocupación temporal o definitiva del inmueble, lo cual implicará su responsabilidad frente a la jurisdicción contencioso administrativa, (ii) obrar al amparo de un derecho real reconocido a la luz de una servidumbre impuesta bajo los presupuestos de la Ley 56 de 1981 o mediante acto administrativo de autoridad competente para ello según el artículo 118 de la Ley 142 de 1994, lo cual implica promover la acción correspondiente, o; (iii) Promover el procedimiento de enajenación forzosa de dicho inmueble. (…)
Es por eso que frente a la ocupación, la ley ha previsto a favor de los afectados, la procedencia de las acciones en sede de la jurisdicción contencioso administrativa en orden a reparar los daños causados con tal actuación.
Ahora bien, aún bajo la forma de un acto administrativo proferido por el prestador, de carácter unilateral y en el cual se establece una 'indemnización', la ocupación, si bien adelantada en ejercicio de un derecho legal, será susceptible de las acciones legales correspondientes…'.
Por su parte, la Ley 56 de 1981 a que hacen referencia las disposiciones de la ley de servicios públicos, señala con respecto a las servidumbres, lo siguiente:
¨Artículo 1. Las relaciones que surgen entre las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan para generación y transmisión de energía eléctrica, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales y los municipios afectados por ellas, así como las compensaciones y beneficios que se originen por esas relaciones, se regirán por la presente Ley.
Las que por la misma causa se generan entre esas entidades y los particulares en lo no regulado por la presente Ley, se seguirán rigiendo por las disposiciones del Código Civil y demás normas complementarias' (negrilla fuera de texto).
A su vez, el Decreto 2580 de 1985, reglamentario de la Ley 56 de 1981, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, señala en relación con las servidumbres, y la indemnización que se genera por las mismas, lo siguiente:
¨Artículo 2.2.3.7.5.1. Procesos Judiciales. Los procesos judiciales que sean necesarios para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, serán promovidos, en calidad de demandante, por la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento, señalados en este Decreto. (Decreto 2580 de 1985, art. 1o)'.
¨Artículo 2.2.3.7.5.2. De la Demanda. La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los respectivos bienes y deberá contener los requisitos establecidos en los artículos 82 y 83 del Código General del Proceso y a ella se adjuntarán solamente, los siguientes documentos: (…)
a) El plano general en que figure el curso que habrá de seguir la línea de transmisión y distribución de energía eléctrica objeto del proyecto, con la demarcación específica del área.
b) El inventario de los daños que se causaren, con el estimativo de su valor realizado por la entidad interesada en forma explicada y discriminada, acompañado del acta elaborada al efecto. (…)
d) El título judicial correspondiente a la suma estimada como indemnización…'
¨Artículo 2.2.3.7.5.3. Trámite. Los procesos a que se refiere este Decreto seguirán el siguiente trámite: (…)
5. Si la parte demandada no estuviere conforme con el estimativo de los perjuicios, podrá pedir dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda que se practique un avalúo de los daños que se causen y se tase la indemnización a que haya lugar por la imposición de la servidumbre. El avalúo se practicará por dos peritos escogidos así:
(…) 7. Con base en los estimativos, avalúos, inventarios o pruebas que obren en el proceso, el juez dictará sentencia, señalará el monto de la indemnización y ordenará su pago. Las indemnizaciones que correspondan a titulares de derechos reales principales, debidamente registrados en el certificado de matrícula inmobiliaria, representados por curador, poseedores o tenedores, se entregarán por el juzgado cuando ellos comparezcan.
8. Si en la sentencia se fija una indemnización mayor que la suma consignada, la entidad demandante deberá consignar la diferencia en favor de los titulares de derechos reales del predio, o de los poseedores. Desde la fecha que recibió la zona objeto de la servidumbre hasta el momento en que deposite el saldo, reconocerá intereses sobre el valor de la diferencia, liquidados según la tasa de interés bancaria corriente en el momento de dictar la sentencia…”
De conformidad con lo señalado, es claro que legalmente se encuentra establecido un procedimiento para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, a través del cual se reconoce que la imposición de servidumbres, por el hecho de generar afectaciones al propietario del inmueble, genera de igual forma la obligación de valorar, tanto las afectaciones, como los perjuicios que se causan durante todo el tiempo que permanezca dicha servidumbre, para efectos de otorgar la indemnización correspondiente.
En todo caso es necesario tener (…) presente, que en cuanto se refiere a la forma de imponer la servidumbre, tal como lo dispone el artículo 117 de la ley 142 de 1994, el prestador de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, podrá solicitar su imposición mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbres, contemplado en la ley 56 de 1981.
Frente a la facultad para imponer la servidumbre por acto administrativo, el artículo 118 de la Ley 142 de 1994 señala que esta radica en cabeza de las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio público respectivo, es decir, cuando sean prestadores directos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 367 de la Constitución Política y en el artículo 6o de la Ley 142 de 1994 para los municipios y distritos; mientras que con respecto a la imposición de una servidumbre a través de proceso judicial, las Leyes 56 de 1981 y 142 de 1994, imponen a los prestadores de servicios públicos domiciliarios que requieren la constitución de una servidumbre, la obligación de iniciar los procesos judiciales necesarios para constituirla y en el evento de que el prestador la establezca por vía de hecho, quien resulte afectado con tal hecho podrá solicitar la indemnización de los perjuicios correspondientes
Así las cosas y por expresa voluntad del legislador, el propietario de un inmueble que se vea afectado con la imposición de una servidumbre, tiene derecho a obtener la indemnización pertinente, acción que encuentra su base jurídica en el artículo 90 de la Constitución Política, según el cual, el Estado debe responder patrimonialmente por el daño antijurídico que cause por acción u omisión de las autoridades públicas.
Sobre este particular es importante señalar que esta acción de compensación o indemnización a cargo del Estado, fue desarrollada por el artículo 140 de ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de Reparación Directa, caso en el cual y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 164 ibídem, la demanda debe presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión.
En consonancia con lo señalado en las disposiciones aludidas, es dable concluir que existe un procedimiento establecido legalmente, no solamente para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública, sino también para determinar el monto de la indemnización que se debe pagar al afectado por la misma, el cual en algunos casos debe ser promovido ante el juez, por la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, en calidad de demandante, y en otros casos, a través de la expedición de un acto administrativo, cuando los entes territoriales tengan competencia para prestar de manera directa el servicio público respectivo.
En este último evento, deberá la entidad territorial adoptar tanto el procedimiento, como los mecanismos necesarios para establecer el monto de la indemnización que debe pagar al afectado o a los afectados, por la imposición de la servidumbre, para de esta manera respetar los derechos del o los propietarios del predio afectado” (subrayado fuera de texto).
De acuerdo con el texto precitado, es válido concluir que todas las personas prestadoras que pretendan beneficiarse de una servidumbre deben promover el proceso de imposición de servidumbres a que alude la Ley 56 de 1981, salvo los municipios cuando asuman en forma directa la prestación, pues en este caso podrá imponerse por medio de acto administrativo, en los términos del artículo 118 de la Ley 142.
Adicionalmente, debe sostenerse que el procedimiento vertido en la mencionada Ley 56 también permite reconocer la obligación de pagar una indemnización al afectado por la imposición de la servidumbre para la conducción del respectivo servicio. Tal indemnización, como se indicó en el texto precedente, deberá tener en cuenta las afectaciones causadas al propietario del inmueble y los perjuicios que se generen durante el tiempo que permanezca impuesta la servidumbre en cuestión.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder a través de la dirección electrónica http://basedoc.superservicios.gov.co. Allí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA MARÍA VELÁSQUEZ POSADA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado No. 20188100166312
Tema: FACULTADES SSPD
Subtema: Servidumbre
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
