CONCEPTO 535 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2] la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) PRIMERO: Se consulta si la Sra. (Sic) es la persona idónea para realizar la solicitud allegada a la empresa (Sic), dado que en la base de datos reposa que el propietario del bien inmueble es la Sra. (Sic).
SEGUNDO: Se solicita que se expida un CONCEPTO sobre el procedimiento o metodología que se deba contemplar según la regulación aplicable al caso, en relación a devoluciones de dineros por servicios no prestados, por lo tanto, se requiere:
A) Precisar, si la empresa (Sic), quien es la prestadora del servicio. esta la obligación de realizar la devolución de dineros pagados.
B) Solicito, se indique la normatividad que contempla la regulación de pagos y/o retroactividad de dineros por servicios no prestados. De igual forma se precise la aplicación de dicha retroactividad, si da lugar al caso, para tenor la certeza de su aplicación, dado que el ciclo de pago que ha manifestado la usuaria oscila dentro de un periodo de tiempo de aproximadamente los 10 años. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 142 de 1994
Concepto SSPD-OJ-2024-0432
Concepto SSPD-OJ-2019-367
Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-15
Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-40
CONSIDERACIONES
En atención a que la consulta versa sobre la celebración de contratos y convenios interadministrativos entre los entes territoriales y las empresas de servicios públicos domiciliarios, es preciso indicar que los conceptos que emite esta Oficina Asesora Jurídica son de carácter general, pues los mismos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante, ya que se emiten de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 30 de Junio de 2015.
Claro lo anterior, para resolver los interrogantes de la consulta y dar respuesta al problema jurídico planteado, realizaremos algunas precisiones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) legitimación para presentar peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios; (ii) cobros no autorizados - devolución, iii) devolución por vía particular, y iv) prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
(i) Legitimación para presentar peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios
De manera inicial, es importante poner de presente que el contrato de servicios públicos es un contrato uniforme y consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero.
Ahora, vale advertir que la relación entre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y los usuarios o suscriptores se rige por las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, cuyo alcance está definido en los artículos 128 [6] y 129 [7] de la Ley 142 de 1994. En los términos de dichos artículos, el contrato de servicios públicos existe cuando el prestador define las condiciones del servicio y el potencial usuario solicita recibirlo en un inmueble que cumple con los requisitos estipulados por la regulación y la empresa.
Por su parte, el articulo 130 ibídem establece que: “Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.” En este contexto, las partes involucradas en el referido contrato son el prestador del servicio y el suscriptor y/o usuario.
Para entender, quien es el suscriptor y el usuario, conviene traer a colación las definiciones contenidas en el artículo 14 ibídem, así:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
14.31. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.
(…) 14.33. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.”
De esta forma, podemos ver que suscriptor, es la persona natural o jurídica que celebra un contrato de servicios públicos y el usuario, es la persona natural o jurídica que se beneficia de la prestación de un servicio público.
Ahora bien, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 señala que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar peticiones quejas y recursos relativos a contrato de servicios públicos. veamos:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.” (subraya fuera del texto)
En este sentido, en el marco del contrato de servicios públicos, la norma legitima al suscriptor y/o usuario para presentar peticiones, quejas y recursos ante los prestadores, razón por la cual, quien presente una petición relacionada con la prestación de los servicios públicos en ejecución del referido contrato, debe ostentar alguna de las calidades mencionadas. En consecuencia, el prestador, al momento de recibir la petición, queja o recurso, podrá verificar que el peticionario actué en calidad de suscriptor y/o usuario.
En este punto, es preciso aclarar, que la calidad de suscriptor y usuario, a su vez, puede recaer en cabeza del propietario o poseedor del inmueble, e incluso en una persona natural o jurídica.
En concordancia con lo anterior, el artículo 153 ibídem establece que las peticiones y recursos se tramitarán conforme a las normas vigentes sobre el derecho de petición, las cuales se encuentran actualmente contenidas en la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
En este contexto, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, señala que las peticiones deben contener lo siguiente:
“Artículo 16. Contenido de las peticiones. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Toda petición deberá contener, por lo menos:
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
2. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
3. El objeto de la petición.
4. Las razones en las que fundamenta su petición.
5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo 1o. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
Parágrafo 2o. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta'.” (subraya fuera del texto)
De esta manera, el artículo en cita no solamente establece los requisitos mínimos que deben contener las peticiones, sino que adicionalmente determina que las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente las que se presenten ante ellas, motivo por el cual, es totalmente viable que el prestador, verifique la calidad de quien realiza tal solicitud y podrá requerir el aporte de los documentos que, con base en el principio de la sana crítica [8] acrediten la condición en la que se actúa, según se trate de suscriptor o usuario, y si se trata de una persona natural o jurídica.
En igual sentido y considerando que en referencia a las formalidades y trámite de la solicitud, se deben atender las reglas establecidas para el derecho de petición, contenidas en la Ley 1437 de 2011, cuando el prestador del servicio requiere el aporte de la información que acredite dicha legitimación, deberá hacerlo dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud, para que el solicitante la aporte en el término máximo de un mes, so pena de que opere el desistimiento tácito, tal como lo establece el artículo 17 de la ley en cita:
“Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. (Modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015). En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.” (subraya fuera del texto)
En todo caso, se informa que esta Oficina mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-15, señalo:
“(…) para la presentación de reclamos ante los prestadores de servicios públicos, estos no pueden exigir requisitos o documentos especiales como por ejemplo una copia del certificado de tradición o del contrato de arrendamiento, por lo que basta con que la persona que acude ante la empresa manifieste en forma verbal o por escrito la calidad en que actúa para que tenga derecho a ser atendida.” (subraya fuera del texto)
Sin embargo, cuando la calidad de suscriptor o usuario recaiga en una persona jurídica, se debe tener en cuenta que estas actúan a través de su representante legal, o quien haga sus veces.
ii) Cobros no autorizados.
En primera medida, es pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 el cual establece:
“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios. (…).” (subraya fuera de texto).
El carácter uniforme de las condiciones del contrato de servicios públicos, hace que sea considerado como un contrato de “adhesión”, lo cual significa que el usuario acepta las condiciones previamente establecidas por el prestador del servicio, ofrecidas de manera masiva y homogénea al público en general sin que exista la posibilidad de discutir su contenido, no obstante, ello no es obstáculo para que el prestador pueda realizar acuerdos particulares con algunos usuarios, especialmente en lo referente al precio o a la calidad del servicio, por el hecho de tratarse de usuarios con características particulares.
En este sentido, dentro de las condiciones uniformes de estos contratos, el prestador puede establecer la forma mediante la cual se deben devolver los cobros que se realizaron de manera injustificada, siempre y cuando la forma que se establezca no incurra en un abuso de su posición dominante.
Claro lo anterior, en referencia a los cobros no autorizados, es pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 respecto de los requisitos de la factura, como medio a través del cual se realiza el cobro de la prestación del servicio, este señala:
“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”. (subraya fuera de texto).
Conforme las normas en cita, por expresa disposición legal los prestadores de los servicios públicos domiciliarios solo pueden cobrar en la factura los conceptos relacionados directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea procedente el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con la prestación del servicio, como tampoco será procedente afectar la estructura tarifaria definida por las Comisiones de Regulación para cada servicio público domiciliario. Lo anterior, salvo que medie autorización o habilitación expresa de la Ley, la regulación o el usuario.
En este contexto, el artículo 148 determina, entre otros, que el prestador no podrá cobrar: i) servicios no prestados, ii) tarifas no pactadas o conceptos diferentes a los previstos en el contrato de prestación, iii) cobros que sean el resultado de alterar la estructura tarifaria de cada servicio y iv) cobros inoportunos.
Así las cosas, si un inmueble no se ha conectado a la red de alcantarillado, ello implicará que el inmueble no se encuentra en las condiciones previstas por el prestador, en consecuencia, no existirá contrato de prestación del servicio bajo el cual se pueda realizar el cobro del mismo, además, por cuanto no se realiza la prestación material del mismo.
En línea con lo anterior, esta Oficina, mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-40 indicó:
“(...) 1.2. Cobros no autorizados y cobros inoportunos.
El aparte final del inciso segundo del artículo 148 de la Ley 142 de 1994, que hace referencia a los requisitos de las facturas de servicios públicos, dispone:
“Artículo 148. Requisitos de las facturas.
(...) El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario” (Subrayas propias).
En el mismo sentido, quienes prestan servicios públicos domiciliarios no pueden realizar ningún tipo de cobro que no se haya incluido en la factura en la oportunidad debida, ya que así lo señala el artículo 150 de la Ley 142 de 1994:
“Artículo 150. De los Cobros Inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario." (Subrayas propias)
Tal como se observa, y por expresa prescripción normativa, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden [cobrar]: (i) por servicios no prestados; (ii) de tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos; (iii) de precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario; o (iv) inoportunos. Veamos en qué consiste cada una de estas prohibiciones.
1.2.1. Servicios no prestados
Se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como ocurre por ejemplo, (i) en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo o (ii) cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994. (…)” (negrillas fuera de texto)
Conforme con el concepto previamente citado, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden cobrar, entre otros, servicios no prestados a sus usuarios, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobra el servicio de alcantarillado a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo.
Desde este punto de vista, habrá de concluirse que, si un inmueble carece de conexión a la red de alcantarillado, respecto de dicho inmueble no existirá un contrato de servicios públicos asociado a dicho servicio. En este caso, no es procedente que el prestador del servicio público de acueducto realice el cobro por el servicio de alcantarillado.
En este contexto, el usuario se encuentra facultado a reclamar las facturas bajo las cuales se le está cobrando el servicio no prestado, para lo cual podrá proceder a presentar la petición correspondiente ante el prestador, de no estar de acuerdo con la respuesta entregada, podrá presentar el recurso de reposición y en subsidio el de apelación ante el prestador. El primero, será resuelto por el prestador y el segundo, por esta Superintendencia. Lo anterior, en los términos de los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994 los cuales señalan:
“ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.” (subraya fuera de texto)
“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado, aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (subraya fuera de texto)
Es preciso mencionar que, conforme con el artículo citado, los recursos aludidos solo son procedentes frente a los siguientes aspectos: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación.
iii) Devolución por vía particular.
Es importante advertir que, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas que le son remitidas, por considerar que existen cobros no autorizados en los que haya incurrido el prestador, éste puede acudir de forma directa ante el prestador para presentar las peticiones o reclamaciones que correspondan, con el propósito de objetar aquellos valores con los cuales no está de acuerdo, de conformidad con los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
El citado artículo considera que en el marco del contrato de prestación del servicio el suscriptor o usuario puede presentar peticiones, quejas y recursos referentes a dicho contrato. Ahora bien, en este tipo de actuaciones, cuando la respuesta ofrecida por el prestador no es favorable a las peticiones del usuario este podrá presentar los recursos de reposición y apelación para que el prestador revise ciertas decisiones que de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 determina la procedencia de los recursos. La norma dispone:
“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”. (subraya y negrilla fuera de texto).
Conforme con la norma en cita, los recursos que proceden contra las decisiones de quienes prestan servicios públicos domiciliarios son el de reposición en sede del prestador y el recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Dirección Territorial. Ante el rechazo de este último, será procedente el recurso de queja ante dicha Dirección. Cabe anotar que, los recursos de reposición y apelación deben presentarse ante los prestadores de servicios públicos, de manera que estos puedan resolver el primero y a continuación, remitir lo actuado para que la Superintendencia asuma conocimiento del segundo.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que en virtud del inciso tercero de la norma en cita no serán procedentes las reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de expedida.
En ese sentido, el usuario deberá reclamar las facturas en las que se está realizando el cobro del servicio no prestado en el término antes señalado, para que su reclamación sea atendida en sede de la empresa y de ésta Superintendencia en el marco del recurso de apelación, pues de lo contrario, el usuario tendrá q hacer uso de los mecanismos civiles y/o penales por el pago de lo no debido y el enriquecimiento sin justa causa de los cuales esta Superintendencia carece de competencia.
Ahora bien, a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-40-2022, el cual en cuanto a las reclamaciones por vía particular frente a cobros no autorizados y su consecuente devolución señala:
“(…) 2.3. Devolución de dineros por la vía particular en ejercicio de la defensa del usuario en sede de la empresa y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro de servicios públicos que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, efectuando las peticiones o reclamaciones que considere pertinentes, respecto de los valores con los que no está de acuerdo, o frente a las actuaciones de facturación que hayan sido desarrolladas por el respectivo prestador.
De conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, una vez resuelta la petición de fondo dentro del término legal, esto es, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de su presentación, el usuario tendrá acceso a los recursos previstos en el artículo 154 ibidem, que son un medio de impugnación, a través del cual puede manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador en primera instancia, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en segunda instancia.
En este sentido, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, señala que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar al prestador a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y, a renglón seguido, indica que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”, lo que en otras palabras significa, que los recursos procedentes contra las decisiones referidas, son el de reposición en sede del prestador y los de apelación y queja ante la Superservicios, este último cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver la primera instancia.
(…)
Entonces, si un usuario considera que se le han hecho cobros no autorizados, la reclamación deberá versar sobre las facturas con las que no esté de acuerdo, y una vez resueltas tales reclamaciones, podrá interponer contra el acto respectivo y dentro de los plazos previstos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, tanto el recurso de reposición para que lo resuelva el prestador, como el subsidiario de apelación, que lo debe resolver la Superservicios, a través de la Dirección Territorial correspondiente tal como lo establece el artículo 24 del Decreto 1369 de 2020. (…)”. (subraya fuera de texto).
En consecuencia, cuando un usuario considere que la factura de un servicio público contiene un cobro no autorizado, puede acudir de forma directa ante el prestador del servicio con el propósito de efectuar la reclamación pertinente respecto de los valores de la factura con los cuales no está de acuerdo, haciendo uso de los mecanismos de defensa consagrados en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994.
Si presentada la reclamación la respuesta otorgada por el restador no satisface al reclamante, este puede interponer los recursos a que se refiere el artículo 154 ibidem, en las oportunidades y los límites temporales allí establecidos.
iv) Prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
Frente a la prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2024-0432, señaló:
“(…) Ahora bien, en lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que esta figura jurídica en nuestro ordenamiento es un modo de extinción de las obligaciones, es decir, a través de esta se extinguen las acciones y los derechos al no ser ejercidos durante cierto tiempo.
Teniendo en cuenta lo expuesto y dada la naturaleza jurídica de las facturas de servicios públicos domiciliarios como títulos ejecutivos, la prescripción de estos corresponde a la señalada para la acción ejecutiva de que trata el Código Civil, es decir, cinco (5) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
Por lo anterior, la factura expedida por los prestadores de servicios públicos domiciliarios es considerada, por expresa disposición legal, como título ejecutivo y no como título valor, en consecuencia, no puede predicarse de la misma las acciones y excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de su naturaleza de título ejecutivo.
Respecto de este tema, es pertinente reiterar lo expuesto por esta Oficina Asesora Jurídica, a través del Concepto SSPD-OJ-2020-738, en los siguientes términos:
“(…) Sobre la prescripción de las facturas expedidas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios con miras a efectuar el cobro del servicio efectivamente prestado, esta Oficina Asesora Jurídica se ha pronunciado en diversas oportunidades, razón por la cual se procede a reiterar lo manifestado en el concepto SSPD-OJ-2019-011, en el cual se sostuvo:
“(…) Dado lo anterior, es claro que la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso, por lo que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, en los términos establecidos en la Ley, y en las oportunidades que correspondan frente a cada emolumento adeudado.
En lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que tratándose del fenómeno de la prescripción, en nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones, a través del cual se extinguen las acciones y derechos ajenos, por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor, la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que, respecto de la prescripción de los títulos ejecutivos, dentro de los que se encuentran las facturas de servicios públicos, opera la prescripción de la acción ejecutiva, de la cual se ocupa nuestro Código Civil.
Al respecto es de tener en cuenta que la factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, y por ende, la prescripción de la acción cambiaria, por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio, es de tres (3) años; contrario sensu, al ser la factura de servicios públicos un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de ella la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años a partir de la fecha de su exigibilidad.
(…)
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la prescripción, esta se aplicará respecto de cada emolumento causado y facturado, con independencia de que el servicio pueda o no ser suspendido o cortado, que se haya roto o no la solidaridad, y que los valores facturados con anterioridad se presenten acumulados o no con la factura, pues lo contrario haría inextinguibles las obligaciones, lo cual es incompatible con la naturaleza del título y de las obligaciones de las partes (…)”
En tal virtud, a la factura de servicios públicos le es aplicable la prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad. (…)” (subrayas fuera de texto)
De acuerdo con lo señalado, a la factura de servicios públicos le es aplicable la prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad.
En el caso de la prestación de los servicios públicos domiciliarios será la fecha de pago. Sin embargo, si el usuario ha presentado reclamación contra la facturación y ha interpuesto los recursos de reposición o apelación de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el término de prescripción se cuenta desde que la factura quede en firme luego de haberse resuelto la reclamación o el recurso contra la misma.
Es importante advertir que esta prescripción opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que, una vez configurada por el paso del tiempo, el prestador no podrá iniciar la acción ejecutiva para el cobro de la factura, ya que, en tal evento, el usuario puede a su vez, invocar como excepción al pago la ocurrencia de la prescripción para que proceda su reconocimiento por parte del juez.
Finalmente, frente a quién debe alegar la prescripción, esta Oficina se pronunció mediante Concepto SSPD-OJ-2019-367, en el que se indicó lo siguiente:
“Con relación a (sic) la prescripción de las facturas expedidas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con el propósito de efectuar el cobro del servicio efectivamente prestado, es de precisar que esta Oficina Asesora Jurídica, se ha pronunciado en diversas oportunidades, razón por la cual se procede a reiterar lo manifestado en los Conceptos SSPD-OJ-2019-011 y SSPD-OJ-2017-959, en los que sobre el particular se indicó: (…)
“… En cuanto a la prescripción de las facturas, este es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiempo. Así las cosas, teniendo en cuenta que se trata del cobro de un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002 esto es, de cinco años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de diez (10) años.
(…)
Ahora bien, si el prestador no ha realizado ningún procedimiento que lo lleve al recaudo de su cartera y ha pasado el tiempo establecido por el legislador, la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios podrá solicitarle al prestador la prescripción, si este ostenta jurisdicción coactiva, o presentar demanda ante el juez del contrato con el fin de que vía sentencia, se decrete lo pretendido.”
Del concepto transcrito se puede concluir que, será la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios quien debe alegar la prescripción como forma de extinguir un derecho, en este caso, la acreencia a favor del prestador por concepto de la prestación.
En ese sentido, la prescripción podría ser invocada indistintamente por el suscriptor, propietario, usuario, poseedor, siempre y cuando acredite su calidad y/o condición de deudor en el marco del contrato de servicios públicos, con mayor razón cuando en virtud de lo previsto en el inciso 2 del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, “El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos”.
En todo caso, la prescripción de las facturas de servicios públicos opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que una vez configurada por el paso del tiempo, le corresponde a un juez declararla, si esta es alegada por el deudor en el trámite del proceso, sin que competa al prestador pronunciarse o declarar la prescripción de dicha factura. No obstante, cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos del servicio, podrán realizar dicha declaratoria en el marco de la jurisdicción coactiva.
En suma, cuando ha operado la prescripción, el usuario durante el proceso ejecutivo o coactivo para el cobro de una factura puede invocar como excepción al mandamiento de pago dicha circunstancia, la cual será o no reconocida por el juez o la autoridad competente.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
PRIMERO: Se consulta si la Sra. (Sic) es la persona idónea para realizar la solicitud allegada a la empresa (Sic), dado que en la base de datos reposa que el propietario del bien inmueble es la Sra. (Sic).
- Del contenido de los artículos 130 y 152 de la Ley 142 de 1994 se colige que, las personas que se encuentran legitimadas para presentar las peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, son el suscriptor y el usuario del servicio.
- En efecto, tanto el usuario como el suscriptor del servicio gozan de los mismos derechos y obligaciones derivados del contrato de servicios públicos, sea que estas dos calidades confluyen en una misma persona, o que ello no ocurra, por lo que el ejercicio del derecho de petición y todas las prerrogativas contenidas en la Ley 142 de 1994, son a ellos aplicables.
- En este sentido, e independientemente de que se trate del suscriptor del servicio o de un usuario del mismo quien presente las peticiones, quejas y/o recursos relativos al mencionado contrato, ambos se encuentran legitimados para actuar, para lo cual será necesario acreditar tal calidad, cuando se presente la solicitud pertinente.
- Así, conforme lo dispone el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente las peticiones que reciban, de donde se infiere que corresponde al prestador ante quien se presente, no solo recibirla, sino adicionalmente, verificar la calidad o legitimidad en la que actúa el peticionario, solicitando para el efecto el aporte de los documentos que acrediten la condición de suscriptor o de usuario del servicio, sin que por el hecho de no aportarlos conjuntamente con la petición, pueda rechazarla.
SEGUNDO: Se solicita que se expida un CONCEPTO sobre el procedimiento o metodología que se deba contemplar según la regulación aplicable al caso, en relación a devoluciones de dineros por servicios no prestados, por lo tanto, se requiere:
A) Precisar, si la empresa (Sic), quien es la prestadora del servicio. esta la obligación de realizar la devolución de dineros pagados.
B) Solicito, se indique la normatividad que contempla la regulación de pagos y/o retroactividad de dineros por servicios no prestados. De igual forma se precise la aplicación de dicha retroactividad, si da lugar al caso, para tenor la certeza de su aplicación, dado que el ciclo de pago que ha manifestado la usuaria oscila dentro de un periodo de tiempo de aproximadamente los 10 años.
- Cuando un inmueble carece de conexión a la red de alcantarillado, respecto de este inmueble no existirá un contrato de servicios públicos asociado a dicho servicio. En este caso, no es procedente que el prestador del servicio público de acueducto realice el cobro por el servicio de alcantarillado.
- En el marco de lo señalado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden cobrar por servicios no prestados, ni recibidos por el usuario, como ocurre, por ejemplo, en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo.
- Así las cosas, cuando un usuario considere que la factura de un servicio público contiene un cobro no autorizado, puede acudir de forma directa ante el prestador del servicio con el propósito de efectuar la reclamación pertinente respecto de los valores de la factura con los cuales no está de acuerdo, haciendo uso de los mecanismos de defensa consagrados en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994.
- Si presentada la reclamación la respuesta otorgada por el restador no satisface al reclamante, este puede interponer los recursos a que se refiere el artículo 154 ibidem, en las oportunidades y los límites temporales allí establecidos.
- Adicionalmente, es importante tener en cuenta que en virtud del inciso tercero de la norma en cita no serán procedentes las reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de expedida.
- En ese sentido, el usuario deberá reclamar las facturas en las que se está realizando el cobro del servicio no prestado en el término antes señalado, para que su reclamación sea atendida en sede de la empresa y de ésta Superintendencia en el marco del recurso de apelación, pues de lo contrario, el usuario tendrá q hacer uso de los mecanismos civiles y/o penales por el pago de lo no debido y el enriquecimiento sin justa causa de los cuales esta Superintendencia carece de competencia.
- Por último, es preciso mencionar que la factura de servicios públicos domiciliarios es un título ejecutivo cuyas obligaciones, en ella contenidas, prescriben en el término de cinco (5) años a partir de la fecha de exigibilidad, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. Así las cosas, de configurase la prescripción por haber transcurrido el término previsto, no será procedente exigir el pago de las obligaciones contenidas en dicha factura ya prescrita.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245294919832
TEMA: COBROS NO AUTORIZADOS
Subtemas: Legitimación para presentar peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios; Cobros no autorizados - Devolución por vía particular - Prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
“Artículo 128. Contrato de Servicios Públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios”
“Artículo 129. Celebración del Contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio”.
6. Sentencia T-041/18: “(…) En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio de la prueba. Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión. (…)”
