CONCEPTO 1 DE 2025
(enero 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
(…) “1. Cuando al usuario de servicios públicos se le deba ajustar los consumos por alguna novedad en la toma de lecturas como se debería realizar el ajuste si la factura electrónica o documento equivalente de servicios públicos no se puede modificar luego de transmitirse
2. Si debo cobrar un mayor consumo dentro de un periodo ya facturado y enviado a la dian puedo hacer una factura adicional por estos consumos?, de ser así cómo debería reportar esa información en el maestro de información SUI. (reportar las dos facturas o con una sola referencia sumar todos los ítems?
3. si a una factura le realizó una devolución total y requiero volver a facturar dentro del mismo periodo como debo reportarlo a ustedes la información, teniendo en cuenta que si reporto los valores de una factura restando la devolución en el periodo daría un total facturado que no está acorde a la realidad.” (…) (sic)
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Ley 624 de 1989 - Estatuto Tributario[6]
Decreto Único reglamentario 1625 de 2016[7]
Concepto Unificado SSOD-OJU-2009-03
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a dar una respuesta general a los interrogantes planteados, brindando algunos elementos y consideraciones, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos:
(i) FACTURACIÓN ELECTRONICA.
Es fundamental señalar que la competencia de esta Superintendencia, especialmente en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, se limita exclusivamente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Esto se refiere específicamente a la supervisión de las actividades inherentes a la prestación de dichos servicios, así como a las actividades complementarias asociadas.
En este contexto, aunque la consulta se relaciona con un prestador de servicios públicos domiciliarios bajo la supervisión de esta Superintendencia, es importante destacar que la obligación de implementar la facturación electrónica se encuentra fuera del ámbito de competencia de los servicios públicos domiciliarios. Esta cuestión corresponde a la autoridad tributaria, que es la encargada en el marco de sus funciones proporcionar la guía y fijar las pautas pertinentes, de acuerdo con la normativa que gobierna esa materia.
En primer lugar, es necesario señalar que el numeral 9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como “la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.” En relación con su naturaleza, el artículo 147 de la misma ley establece:
“Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.
En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.
PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (Subraya fuera de texto)
Asimismo, el artículo 148 de la misma ley detalla los requisitos que deben incluirse en las facturas de servicios públicos, especificándolos de la siguiente manera:
“Artículo 148. Requisitos de las facturas. Modificado por el art. 38, Decreto Nacional 266 de 2000. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”
De acuerdo con la norma citada, es importante resaltar los siguientes aspectos: (i) la factura tiene como objetivo informar a los suscriptores o usuarios sobre el valor de los bienes y servicios que se les prestan en virtud del contrato de servicios públicos; y (ii) los requisitos formales de la factura deben estipularse en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos. En todo caso, se debe acordar, como mínimo, la forma, el tiempo, el lugar y el modo en que el prestador comunicará la factura a sus suscriptores o usuarios. En este sentido, se permite que se establezca la entrega a través de medios electrónicos o físicos.
En virtud de ello, esta Oficina ha expresado en el Concepto Unificado SSPD-OJU 03 de 2009 lo siguiente:
“(…) cuando el prestador con el consentimiento expreso del usuario, emplee la factura electrónica para el cobro del servicio, ésta deberá contener como mínimo los requisitos señalados en el artículo 17 del Decreto 1001 de 1997. En tal caso, las empresas deberán garantizar al usuario dentro del proceso de facturación, los servicios de exhibición y conservación.”
Por su parte, el artículo 26 de la Ley 962 de 2005, que tiene como objetivo la racionalización de los trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado, así como de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, establece lo siguiente:
“Artículo 26. Factura electrónica. Para todos los efectos legales, la factura electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general llevarse usando cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología que garantice su autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo el tiempo de su conservación.
La posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.” (Subraya fuera de texto)
En este contexto, la posibilidad de cobrar un servicio mediante factura electrónica estará sujeta al consentimiento expreso, informado y por escrito del usuario.
En consonancia es pertinente señalar que, en lo que respecta al sistema de facturación colombiano, el artículo 616-1 del Estatuto Tributario, contenido en el Decreto Ley 624 de 1989, establece lo siguiente:
“Artículo 616-1. Sistema De Facturación. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2155 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El sistema de facturación comprende la factura de venta y los documentos equivalentes. Así mismo, hacen parte del sistema de factura todos los documentos electrónicos que sean determinados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y que puedan servir para el ejercicio de control de la autoridad tributaria y aduanera, de soporte de las declaraciones tributarias o aduaneras y/o de soporte de los trámites que se adelanten ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), quien establecerá las características, condiciones, plazos, términos y mecanismos técnicos y tecnológicos para la interoperabilidad, interacción, generación, numeración, transmisión, validación, expedición y entrega.
Todos los documentos electrónicos que hacen parte del sistema de facturación, en lo que sea compatible con su naturaleza, deberán cumplir con las condiciones establecidas en el Estatuto Tributario o la ley que los regula, así como las condiciones establecidas por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de acuerdo con el inciso primero del presente artículo. (…).” (Subraya fuera de texto)
A partir de la norma mencionada, se puede concluir, entre otros puntos, que el sistema de facturación comprende la factura de venta, los documentos equivalentes y cualquier otro documento electrónico que pueda definir la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Además, los documentos electrónicos que formen parte de este sistema deben cumplir con las condiciones establecidas en el Estatuto Tributario, la legislación pertinente y las directrices que emita la DIAN. El incumplimiento de estas disposiciones puede dar lugar a sanciones conforme a lo dispuesto en el Estatuto Tributario y otras normativas aplicables.
Por otro lado, el artículo 1.6.1.4.1 del capítulo 4 del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016 proporciona las siguientes definiciones:
“Artículo 1.6.1.4.1. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente capítulo se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
“(…)
5. Expedición y entrega de la factura de venta y/o del documento equivalente. La expedición de la factura de venta y/o del documento equivalente, comprende su generación, así como la transmisión y validación; la expedición se cumple con la validación y la entrega física o electrónica según corresponda, de la factura de venta y/o del documento equivalente al adquirente, por todas y cada una de las operaciones en el momento de efectuarse la venta del bien y/o la prestación del servicio, cumpliendo con los requisitos establecidos para estos documentos, teniendo en cuenta las disposiciones contenidas para cada uno de los documentos que componen el sistema de facturación y las demás condiciones, términos y mecanismos técnicos y tecnológicos que para el efecto establezca la Unidad Administrativa Especial Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, conforme con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 616-1 del Estatuto Tributario.
(…)
7. Facturador Electrónico: Es facturador electrónico el sujeto obligado a expedir factura electrónica de venta, notas débito, notas crédito y demás documentos electrónicos que se deriven de la factura electrónica de venta de conformidad con los requisitos, características, condiciones, términos y mecanismos técnicos y tecnológicos que para el efecto establezca la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN. Esta definición incluye igualmente a los sujetos que, sin estar obligados a expedir factura de venta o documento equivalente, opten por expedir factura electrónica de venta. (…)”
De las definiciones previamente mencionadas, se destaca que la factura electrónica de venta es un componente esencial de los sistemas de facturación que respaldan las transacciones de venta de bienes y la prestación de servicios. Su proceso de emisión y entrega abarca las etapas de generación, transmisión y validación. Además, el facturador electrónico es el responsable de emitir la factura electrónica de venta y cualquier otro documento electrónico relacionado. Esto también incluye a aquellos sujetos que, aunque no estén legalmente obligados, eligen voluntariamente expedir factura electrónica de venta.
De igual modo, los artículos 1.6.1.4.1, numeral 11, y 1.6.1.4.2 del citado decreto definen claramente quiénes son los sujetos obligados a facturar, de la siguiente manera:
“(…) 11. Sujetos obligados a facturar: Los sujetos obligados a facturar son las personas naturales o jurídicas y demás sujetos que deben cumplir con la obligación formal de expedir factura de venta y/o documento equivalente, por todas y cada una de las operaciones de venta de bienes y/o servicios; atendiendo las condiciones, términos, mecanismos técnicos y tecnológicos que para el efecto establezca la Unidad Administrativa Especial Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN. Están comprendidos dentro de este concepto los sujetos no obligados a expedir factura de venta y/o documento equivalente que de manera voluntaria opten por cumplir con la citada obligación formal, conforme con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 616-1 del Estatuto Tributario.”
“Artículo 1.6.1.4.2. Sujetos obligados a expedir factura de venta y/o documento equivalente. Se encuentran obligados a expedir factura de venta y/o documento equivalente por todas y cada una de las operaciones que realicen, los siguientes sujetos:
1. Los responsables del impuesto sobre la ventas -IVA;
2. Los responsables del impuesto nacional al consumo;
3. Todas las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a estas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con excepción de los sujetos no obligados a expedir factura de venta y/o documento equivalente previstos en los artículos 616-2, inciso 4 del parágrafo 2 y parágrafo 3 del artículo 437 y 512-13 del Estatuto Tributario y en el artículo 1.6.1.4.3., del presente Decreto;
4. Los comerciantes, importadores o prestadores de servicios o en las ventas a consumidores finales;
5. Los tipógrafos y litógrafos que no sean responsables del impuesto sobre las ventas -IVA, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 437 del Estatuto Tributario, por el servicio prestado de conformidad con lo previsto en el artículo 618-2 del Estatuto Tributario.
6. Los contribuyentes inscritos en el impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación.
PARÁGRAFO. A partir del primero (1) de septiembre de 2020 los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo y gas natural comprimido, en lo referente a estos productos, deberán expedir factura de venta y/o documento equivalente.”
Por su parte, los parágrafos segundo y tercero del numeral 2 del artículo 1.6.1.4.1.3. ibídem, establece entre las condiciones de expedición de la factura electrónica, cuando deban expresarse notas crédito, que estas deben justificarse y ser suministrada a la DIAN en los siguientes términos:
Artículo 1.6.1.4.1.3. Condiciones de expedición de la factura electrónica. Para efectos de control fiscal, la expedición (generación y entrega) de la factura electrónica deberá cumplir las siguientes condiciones tecnológicas y de contenido fiscal:
(…)
2. Condiciones de entrega: El obligado a facturar electrónicamente deberá entregar o poner a disposición del adquirente la factura en el formato electrónico de generación, siempre que:
(…)
Parágrafo 2o. Cuando deban expedirse notas crédito y/o débito, las mismas deben generarse en el formato electrónico XML que establezca la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), corresponder a un sistema de numeración consecutiva propio de quien las expide y contener como mínimo la fecha de expedición, el número y la fecha de las facturas a las cuales hacen referencia, cuando sea el caso; así mismo, el nombre o razón social y NIT del obligado a facturar y del adquirente, descripción de la mercancía, número de unidades, valor de los impuestos, valores unitario y valor total.
Las notas crédito y/o débito deben ser entregadas al adquirente en formato electrónico de generación, o en representación gráfica en formato impreso o en formato digital, según como se haya entregado la factura electrónica. Estos documentos deberán ser suministrados a la DIAN siempre en formato electrónico de generación.
Parágrafo 3o. Cuando la factura electrónica haya sido generada y tengan lugar devoluciones, anulaciones, rescisiones o resoluciones deberá emitirse la correspondiente nota crédito, dejando clara la justificación de la misma. En caso de anulaciones, los números de las facturas anuladas no podrán ser utilizados nuevamente.
Estas notas deben ser entregadas al adquirente y a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en la forma prevista en el parágrafo 2o de este artículo. (…)”
De manera que, cuando la factura electrónica haya sido generada y tengan lugar devoluciones, anulaciones, rescisiones o resoluciones deberá emitirse la correspondiente nota crédito, y dejar clara la justificación de la misma. Asimismo, deben ser entregadas al adquirente y a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en la forma prevista en el parágrafo 2o, esto es, en formato electrónico de generación.
Adicionalmente, el artículo 1.6.1.4.6 del mismo decreto especifica cuáles son los documentos que se consideran equivalentes a la factura de venta. En su numeral 11, incluye el documento emitido en relación con la prestación de los servicios públicos domiciliarios. A continuación, veamos:
“Artículo 1.6.1.4.6. Documentos equivalentes a la factura de venta. Son documentos equivalentes a la factura de venta los previstos en el presente artículo y aquellos que señale la Unidad Administrativa Especial Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, de conformidad con la competencia establecida en el inciso 4 del artículo 616-1 del Estatuto Tributario.:
(…)
11. El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios. El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios lo podrán expedir los sujetos obligados a facturar que correspondan a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reguladas por la Ley 142 del 11 de julio de 1994 y las disposiciones que la reglamentan, modifican o adicionan, por los ingresos que obtengan estas entidades de conformidad con las disposiciones que las regulan; (…)” (subraya fuera de texto)
A su vez, para dar mayor claridad, el artículo 9 del Capítulo 1 del Título 2 de la Resolución No. 0165 de 2023, modificada por la Resolución No. 0008 de 2024, indica los sujetos obligados a expedir factura electrónica de venta, de la siguiente forma:
“Artículo 9o. Sujetos obligados a expedir factura electrónica de venta con validación previa a su expedición. Se encuentran obligados a expedir factura electrónica de venta con validación previa a su expedición, los sujetos de que trata el artículo 1.6.1.4.2. del Decreto número 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria y el artículo 7o de la presente resolución, en lo sucesivo facturadores electrónicos.
Quienes opten por el impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación - SIMPLE podrán: (…)
2. Expedir documento equivalente electrónico, siempre y cuando se haya expedido el respectivo anexo técnico; o (…)”. (Subraya fuera del texto)
Adicionalmente, respecto al plazo de implementación para la generación y transmisión de forma electrónica del documento equivalente electrónico y de las notas de ajuste, se tiene que, el Articulo 2o de la Resolución 0119 del 30 de julio de 2024 dispone como plazo máximo para el documento equivalente electrónico en los servicios públicos el 01 de noviembre de 2024”.
A partir de lo anterior, obsérvese que los obligados a expedir factura electrónica de venta -o sus equivalentes electrónicos-, son los sujetos de que trata el artículo 1.6.1.4.2. del Decreto 1625 de 2016. Para ello, se deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución DIAN No. 0119 de 2024, en cuanto al calendario de implementación para la generación y transmisión de forma electrónica del documento equivalente electrónico y de las notas de ajuste.
Así las cosas, para establecer si un prestador de servicios públicos domiciliarios está obligado a facturar electrónicamente o a emitir un documento equivalente electrónico, es necesario que el mismo prestador, previo a revisar las disposiciones que regulan el asunto, determine si está o no obligado a cumplir con lo establecido en ellas.
En todo caso, es importante señalar que el documento emitido por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en virtud de la ejecución del contrato de condiciones uniformes, se considera un documento equivalente a la factura de venta. Por lo tanto, debe ajustarse a la normativa que establezca la autoridad tributaria, así como a cualquier otra regulación que sea pertinente.
ii) RECUPERACIÓN DE CONSUMOS
Es importante señalar que el cobro de los consumos facturables por un determinado servicio público se fundamenta en el principio de onerosidad de la prestación de los servicios públicos domiciliarios establecido en la Ley 142 de 1994. Este principio es la razón por la cual el legislador facultó a los prestadores para cobrar un precio a los usuarios y/o suscriptores, como contraprestación por el servicio que ofrecen, en el marco del contrato de servicios públicos celebrado entre el prestador y el suscriptor o usuario.
Asimismo, se establece que, cuando el consumo no puede ser medido por razones ajenas al prestador e incluso al usuario, la ley permite que el prestador determine y cobre por los servicios efectivamente consumidos, aunque no hayan sido registrados y, por ende, no facturados en el momento adecuado.
Es relevante mencionar que el cobro de servicios prestados y no facturados se ejerce en virtud del derecho del prestador a recuperar el valor correspondiente por los servicios suministrados y consumidos por el usuario, pero que no pudieron ser registrados. De no hacerlo, se vería afectada su eficiencia financiera, en el contexto de lo acordado en el contrato de servicios públicos y los principios que rigen su operación.
La recuperación de los consumos se realiza dentro del marco contractual y en cumplimiento de los artículos 146 y siguientes de la Ley 142 de 1994. Además, el artículo 150 de la misma ley establece un límite temporal para que el prestador incluya los consumos no facturados debido a errores, omisiones o desviaciones significativas, en los siguientes términos:
“Artículo 150. De los cobros inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario”.
Al respecto de lo establecido en la norma en cita, esta Oficina Asesora Jurídica se refirió en el Concepto SSPD-OJ-2023-067, señalando lo siguiente:
“En cuanto a la previsión contenida en esta disposición, referente a los cobros inoportunos, es de señalar que la misma alude a la posibilidad con que cuentan los prestadores de efectuar el cobro de aquellos bienes o servicios que no facturaron por “error, omisión, o investigación de desviaciones significativas”, en la factura en que debieron ser cobrados, circunstancia que les permite hacerlo en aquellas que se expidan en los cinco (5) meses siguientes. Esto significa, contrario sensu, que los prestadores no se encuentran facultados para incluir en la factura del servicio prestado, aquellos valores que, por error u omisión, no fueron incluidos en la misma, cuando han transcurrido más de cinco meses (5) desde que los mismos se causaron. Ahora bien, a pesar de que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios no existe un procedimiento reglado para efectuar la recuperación de los consumos dejados de facturar, se advierte que los prestadores tienen la obligación de otorgar a los usuarios, las garantías mínimas que en toda actuación administrativa deben prevalecer, respetando por ende, el debido proceso, y el derecho de defensa y contradicción, entre otros, atendiendo para ello lo previsto en las condiciones uniformes del contrato.”
En este sentido, en el Concepto Unificado 34 de 2016, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció sobre la importancia de garantizar el debido proceso en el procedimiento de recuperación de consumos que no fueron facturados, de la siguiente manera:
“Respecto al debido proceso que debe garantizar el prestador del servicio público domiciliario, en el trámite de recuperación de los consumos dejados de facturar, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció a través del Concepto Unificado 34 de 2016, actualizado el 25 de junio de 2019, de la siguiente manera:
“(…) 7.2. Obligaciones de los Prestadores para garantizar el debido proceso en la recuperación de consumos dejados de facturar.
De lo expuesto previamente, se tiene que los prestadores deben garantizar a los usuarios el derecho de contradicción y de defensa no solo a partir de la expedición del acto de facturación del consumo a recuperar, sino durante la actuación desplegada precedentemente y que le llevó a concluir la procedencia de dichos cobros, pues ello puede ser objeto de controversia por parte del usuario en sede de reclamación y de recursos.
En ese sentido, conviene recordar que el debido proceso se garantiza entre otras formas cuando se le indica al usuario, en el caso de servicios públicos domiciliarios, los medios de prueba que proceden en cada actuación; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para ejercer su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le da a conocer el usuario el mecanismo bajo el cual se procederá a la determinación del consumo dejado de facturar (que como ya se advirtió solo puede obedecer a los establecidos en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994); y, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos.
Ahora bien, no existe en el régimen de servicios públicos, la Ley 143 de 1994, ni la regulación vigente, un procedimiento o trámite expresamente definido para efectos de establecer la existencia, cantidades y forma de cobro de los consumos efectuados por un usuario y que no ha sido objeto de facturación; y no corresponde a esta Superintendencia establecer dicho procedimiento, ni indicar qué clase de actos o decisiones deben ser proferidas, y mucho menos el orden en que ello debe ocurrir.
No obstante, dentro del procedimiento de investigación de la anomalía o irregularidad que dará origen al cobro de los consumos dejados de facturar debe garantizarse entre otros aspectos: (i) el derecho de defensa del usuario en todas las acciones que despliegue la empresa, (ii) que la decisión que culmine el proceso y conlleve a determinar a cuánto asciende el consumo no facturado esté debidamente motivada y que se encuentra igualmente explicado cómo se determinó el consumo efectuado y no facturado, (iii) el conocimiento y ejercicio de su defensa frente a los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes, (iv) las formas de notificación con indicación de los recursos, y (v) el ejercicio mismo de los recursos.
En consecuencia, es dable concluir que la garantía al debido proceso que debe mantenerse durante toda la actuación de definición de la existencia y determinación del consumo que existió pero no fue facturado, puede plantearse como la obligación del prestador de definir en su contrato de condiciones uniformes, un procedimiento de investigación de las causas y existencia de un consumo no registrado, efectivamente tomado por el usuario y que debe ser facturado, dentro del cual se garantice la completa interacción del usuario en cada una de las etapas que se ejecuten, de acuerdo con las previsiones legales, técnicas, reglamentarias y regulatorias existentes. (…)”. (Subraya y negrilla fuera de texto).
De lo citado, se puede concluir que los prestadores tienen la facultad de cobrar por aquellos bienes o servicios que no fueron facturados, únicamente en casos de error, omisión o investigación de desviaciones significativas en la factura que debió incluirlos. En tales situaciones, pueden realizar el cobro en las facturas emitidas dentro de los cinco (5) meses siguientes.
Además, para llevar a cabo este cobro posterior por los bienes o servicios mencionados, el prestador debe garantizar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción del usuario. Lo anterior, debe realizarse conforme con lo establecido en el contrato de servicios públicos, el cual, debe incluir un procedimiento regulado que se deba seguir para la recuperación de los consumos.
iii) DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS.
En primer lugar, es fundamental señalar que esta Oficina Asesora Jurídica ha tratado en diversas ocasiones la temática de devolución de cobros no autorizados. Por ejemplo, a través de los Conceptos SSPD-OJ-2023-284, SSPD-OJ-2022-497 y SSPD-OJ-2020-862, se han aclarado varios interrogantes relacionados con esta materia, disponibles para consulta en el enlace que se indicará en las conclusiones del presente concepto, con el fin de que se obtenga una mayor orientación al respecto.
Sin embargo, es importante destacar que en el Concepto Unificado SSPD-OJU-2022-40, esta Oficina unificó su criterio sobre la devolución de cobros no autorizados y, en relación con el procedimiento general para dicha devolución, indicó lo siguiente:
“(…) Devolución de cobros no autorizados en el marco de lo dispuesto en la Resolución CRA 294 de 2004, modificada por la Resolución CRA 659 de 2013, compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021.
A través de la Resolución CRA 294 de 2004, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA estableció algunas reglas sobre la devolución, por vía general, de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, resolución que fue modificada en aspectos esenciales, por la Resolución CRA 659 de 2013, también compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, norma a la que hay que remitirse en la actualidad, cuando quiera que se hable de devoluciones de cobros no autorizados en el sector de agua potable y saneamiento básico.
Al respecto, los artículos 1.8.3.1 y 1.8.3.2. de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, disponen:
(…)
“ARTÍCULO 1.8.3.2. DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. La devolución que deba hacerse por vía general solo es procedente cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte del propietario, suscriptor o usuario.
Se está en presencia de una devolución por vía general, cuando dos o más propietarios, suscriptores o usuarios hayan efectuado el pago del cobro no autorizado, por lo que la persona prestadora deberá devolver la totalidad de los cobros no autorizados a las cuentas contrato o denominación análoga de donde se haya originado el pago, existentes al momento de la liquidación del monto a devolver, con que se identifique al propietario, suscriptor o usuario en la facturación.
En el evento anterior, si la cuenta contrato o denominación análoga de la facturación de donde se originó el pago del cobro no autorizado no existiere al momento de la liquidación del monto a devolver, ello no será óbice para que el titular de la misma pueda obtener el pago correspondiente por las vías legales y judiciales pertinentes.
Por mandato legal, el propietario, suscriptor o usuario son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos. Por lo tanto, para los efectos de la devolución por vía general, el pago a uno de ellos es válido y extingue la obligación en cabeza de la persona prestadora frente a los demás
.
En tratándose de una petición en interés general en la que formula una queja o denuncia por un cobro no autorizado que afecta a dos o más propietarios, suscriptores o usuarios, presentada ante la persona prestadora en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 o la que la modifique, sustituya o aclare, se tramitará conforme a lo previsto en dicha normatividad y esta deberá contener los elementos del artículo 16 ídem. La persona prestadora, no podrá solicitar requisitos o documentos adicionales a los previstos en la Ley para efectos del trámite de la petición.
Si se trata de una actuación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se hará conforme a las normas previstas en la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.
Para los efectos de la devolución por cobros no autorizados, la persona prestadora efectuará el cálculo de capital e intereses, observando para ello lo previsto en el artículo 1.8.3.3. de la presente resolución.
Es obligación de las personas prestadoras mantener actualizado su catastro de usuarios y conservar la información histórica de la facturación de los servicios públicos a su cargo, así como de los pagos recibidos”
En cuanto a la interpretación de los citados artículos, es importante señalar que la misma aplica en cualquier caso de cobros no autorizados en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo[6], lo que incluye cualquier tipo de esquema de medición o situación en que estos se presenten, por lo que es válido alegar su aplicación en casos de medición por promedio, aforo, cobro a predios desocupados, entre otros, siempre que la devolución que se reclama sea de cobros no autorizados por vía general, lo que condiciona su aplicación a la existencia de una pluralidad de solicitantes, como ocurre en el caso en que se hayan hecho este tipo de cobros a dos o más habitantes de una copropiedad, o a dos o más usuarios de un mismo municipio.
De igual forma, y según los artículos citados, la Superservicios, en ejercicio de sus competencias de inspección, vigilancia y control, puede determinar de oficio si hay lugar a una devolución de cobros no autorizados por la vía general y actuar en consecuencia.
(…) 2.3. Devolución de dineros por la vía particular en ejercicio de la defensa del usuario en sede de la empresa y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro de servicios públicos que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, efectuando las peticiones o reclamaciones que considere pertinentes, respecto de los valores con los que no está de acuerdo, o frente a las actuaciones de facturación que hayan sido desarrolladas por el respectivo prestador.
De conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, una vez resuelta la petición de fondo dentro del término legal, esto es, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de su presentación, el usuario tendrá acceso a los recursos previstos en el artículo 154 ibídem, que son un medio de impugnación, a través del cual puede manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador en primera instancia, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en segunda instancia.
En este sentido, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, señala que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar al prestador a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y, a renglón seguido, indica que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”, lo que en otras palabras significa, que los recursos procedentes contra las decisiones referidas, son el de reposición en sede del prestador y los de apelación y queja ante la Superservicios, este último cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver la primera instancia.
(…)
Entonces, si un usuario considera que se le han hecho cobros no autorizados, la reclamación deberá versar sobre las facturas con las que no esté de acuerdo, y una vez resueltas tales reclamaciones, podrá interponer contra el acto respectivo y dentro de los plazos previstos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, tanto el recurso de reposición para que lo resuelva el prestador, como el subsidiario de apelación, que lo debe resolver la Superservicios, a través de la Dirección Territorial correspondiente tal como lo establece el artículo 24 del Decreto 1369 de 2020[9].
En caso de que el prestador niegue el recurso de apelación, el usuario podrá interponer el recurso de queja directamente ante esta Superintendencia, cuyo único propósito es el de analizar si el recurso de apelación fue bien o mal negado.
(…)
A diferencia de lo que sucede con el sector de acueducto, alcantarillado y aseo, la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG no se ha ocupado de regular el procedimiento y demás aspectos relacionados con la devolución de cobros no autorizados por vía general, esto es, por situaciones que afectan a dos o más usuarios de estos servicios. Sin embargo, esto no es obstáculo para que los prestadores realicen las devoluciones oficiosamente cuando detecten el cobro de conceptos no autorizados ni para que la Superservicios, en desarrollo de su facultad de corrección y protección a los derechos de los usuarios, así lo ordene (…)”. (Subraya fuera de texto)”
De esta forma, en lo que respecta al procedimiento para la devolución de cobros no autorizados de manera general, los legitimados para presentar reclamaciones son los usuarios, suscriptores o propietarios que hayan realizado el pago, ya sea total o parcial, de conceptos no autorizados. Esto está en línea con lo dispuesto en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, que establece que el usuario tiene el derecho de presentar peticiones al prestador en el marco del contrato de prestación del servicio.
Por su parte, la Resolución CRA 943 de 2021, regula la devolución de cobros no autorizados por vía general para los servicio de acueducto y saneamiento básico, lo que implica que la solicitud debe ser elevada por un número plural de propietarios, usuarios y/o suscriptores, o por orden de la Superintendencia, cuando se ha efectuado un cobro de esta naturaleza, así como el consecuente pago total o parcial del mismo, devolución que adicionalmente y de acuerdo con la norma aludida, no contempla un límite temporal. Por el contrario, si la solicitud o reclamación es de carácter individual o particular, para efectos de la devolución de tales valores, si habrá lugar a aplicar el límite temporal del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, siempre y cuando no haya prescrito para el usuario, la posibilidad de efectuar la reclamación.
Para presentar esta reclamación con el fin de obtener la devolución de los cobros no autorizados, deben cumplirse dos condiciones: (i) que haya dos o más usuarios, suscriptores o propietarios afectados por los cobros no autorizados, y (ii) que estos hayan realizado el pago total o parcial de los mismos. Cuando se cumplen ambos requisitos, la reclamación debe ser presentada ante el prestador, ejerciendo el derecho de petición conforme al artículo 13 del CPACA, y siguiendo los requisitos establecidos en el artículo 16 del mismo código, sin que el prestador pueda exigir requisitos adicionales.
Por último, para los servicios de energía eléctrica y gas combustible, no se ha regulado en la normativa vigente el procedimiento y demás aspectos relacionados con la devolución de cobros no autorizados por vía general, esto es, por situaciones que afectan a dos o más usuarios de estos servicios. No obstante, esto no impide que los prestadores realicen las devoluciones en forma oficiosa cuando identifiquen el cobro de conceptos no autorizados; o para que esta Superintendencia, en desarrollo en aras de la protección a los derechos de los usuarios, así lo ordene.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En el contexto de la facturación electrónica y la gestión de consumos en los servicios públicos, los ajustes que deban realizarse cuando surgen novedades en la toma de lecturas tras la emisión de una factura electrónica que ya ha sido transmitida a la DIAN, por tratarse de aspectos regulados en la legislación tributaria, se hace necesario que el mismo prestador revise las disposiciones que regulan el asunto y determine el procedimiento establecido en esa materia a efectos del cumplimiento ante la autoridad tributaria.
- En opinión de esta Oficina Asesora, los parágrafos segundo y tercero del numeral 2 del artículo 1.6.1.4.1.3. del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016, establecen entre las condiciones de expedición de la factura electrónica, que cuando deban expresarse notas crédito con motivo de devoluciones, anulaciones, rescisiones o resoluciones, que estas deben justificarse y ser suministrada a la DIAN en formato electrónico de generación.
- Los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen la facultad de cobrar por aquellos bienes o servicios que no fueron facturados, únicamente en casos de error, omisión o investigación de desviaciones significativas en la factura que debió incluirlos. En estos eventos, pueden realizar el cobro en las facturas emitidas dentro de los cinco (5) meses siguientes, a la luz de lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Para el efecto, deben garantizar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción del usuario, así como lo establecido en el contrato de servicios públicos, el cual, debe incluir un procedimiento regulado que se deba seguir para la recuperación de los consumos.
- En los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 se previó que, ante situaciones de inconformidad de un usuario o suscriptor frente a las facturas que les son remitidas, éste puede acudir de forma directa ante el prestador, presentando las peticiones o reclamaciones que correspondan, respecto de los valores con los que no está de acuerdo. Las reclamaciones presentadas no pueden referirse facturas que hayan sido expedidas con más de cinco (5) meses de diferencia al momento en que se presenta la solicitud. Una vez resuelta la reclamación, se podrán presentar los recursos de reposición en sede del prestador, y apelación ante la Superintendencia, dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a aquel en que se tuvo conocimiento de la correspondiente decisión.
- En lo que respecta al procedimiento para la devolución de cobros no autorizados de manera general, los legitimados para presentar reclamaciones son los usuarios, suscriptores o propietarios que hayan realizado el pago, ya sea total o parcial, de conceptos no autorizados.
- La Resolución CRA 943 de 2021, regula la devolución de cobros no autorizados por vía general para los servicio de acueducto y saneamiento básico, lo que implica que la solicitud debe ser elevada por un número plural de propietarios, usuarios y/o suscriptores, o por orden de la Superintendencia, cuando se ha efectuado un cobro de esta naturaleza, así como el consecuente pago total o parcial del mismo, devolución que adicionalmente y de acuerdo con la norma aludida, no contempla un límite temporal. Si la solicitud o reclamación es de carácter individual o particular, para efectos de la devolución de tales valores, si habrá lugar a aplicar el límite temporal del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, siempre y cuando no haya prescrito para el usuario, la posibilidad de efectuar la reclamación.
- Para los servicios de energía eléctrica y gas combustible, no se ha regulado en la normativa vigente el procedimiento y demás aspectos relacionados con la devolución de cobros no autorizados por vía general, esto es, por situaciones que afectan a dos o más usuarios de estos servicios. No obstante, esto no impide que los prestadores realicen las devoluciones en forma oficiosa cuando identifiquen el cobro de conceptos no autorizados; o para que esta Superintendencia, en desarrollo en aras de la protección a los derechos de los usuarios, así lo ordene.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado: 20245294454792
TEMA: FACTURACIÓN ELECTRÓNICA. RECUPERACIÓN DE CONSUMOS. DEVOLUCIÓN COBROS NO AUTORIZADOS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria."
