CONCEPTO 10 DE 2023
(enero 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto(1)
Concepto SUPERSERVICIOS 197 de 2025 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
¿(…) Para el caso en el cual, una empresa servicios públicos de un municipio entrará en liquidación enmarcada en una de las tipificaciones del artículo 457 del Código de Comercio, teniendo en cuenta que al momento de liquidar esta presenta un pasivo y posterior a su liquidación se creará otra empresa que siga desempeñando sus funciones de mejor calidad.
En virtud del escenario anterior, se le solicita informe a esta entidad si:
¿LOS PASIVOS ADQUIRIDOS POR LA EMPRESA QUE SE ENCONTRARA EN LIQUIDACIÓN, PUEDEN SER RESPONSABILIDAD DE LA NUEVA EMPRESA, ESTO CLARO ESTÁ EN EL MARCO DE LA LEY Y/O SE DEBE DAR CUMPLIMIENTO TOTAL EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN SOBRE LOS PASIVOS DE ESTA? (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD 693 de 2015
Concepto SSPD 597 de 2018
CONSIDERACIONES
De manera inicial, es necesario reiterar que esta Superintendencia carece de competencia en cuanto a los actos y contratos de sus vigilados. Lo anterior, teniendo en cuenta lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, que sobre la particular señala: "Parágrafo 1° En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya (…)".
Así las cosas, no es posible para esta Oficina emitir pronunciamientos relacionados con los actos y contratos particulares de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, ni mucho menos revisarlos de forma previa, o verificar su legalidad, pues ello no solo excedería la facultad consultiva a su cargo, sino que, adicionalmente, sería una conducta de coadministración que no está permitida para este ente de vigilancia y control.
No obstante, con el propósito de brindar una ilustración sobre el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de un concepto de carácter general, concepto que no compromete la responsabilidad de esta Superintendencia, ni tiene carácter obligatorio o vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, y de acuerdo con el escrito de consulta, se debe precisar que, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, existen dos (2) tipos de liquidación de empresas de servicios públicos domiciliarios, tal y como lo señala artículo 61 de la Ley 142 de 1994. Por un lado, encontramos la liquidación de carácter voluntario, adelantada por el mismo prestador y sujeta a los procedimientos previstos en el Código de Comercio; por otra parte, la liquidación de carácter forzoso, como consecuencia de un proceso de toma de posesión adelantado por esta Superintendencia en virtud de la aplicación de una medida de intervención, de conformidad con lo señalado en los artículos 58 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la liquidación de las empresas de servicios públicos domiciliarios, dentro de los cuales encontramos el Concepto SSPD 693 de 2015, el cual ratificó lo manifestado por esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto SSDP 073 de 2009, así:
“(…) La liquidación de empresas de servicios públicos domiciliarios, puede ser voluntaria o forzosa. Las liquidaciones voluntarias tienen previsto un procedimiento especial en el Código de Comercio, pero en el evento en que con su ejecución se pueda ver afectada la prestación del servicio, esta Superintendencia debe tomar las acciones necesarias para precaver tal afectación.
Por otro lado, cuando una empresa de servicios públicos domiciliarios entre en liquidación forzosa y esta medida sea tomada por la Superintendencia en ejercicio de la función, inspección y vigilancia, la empresa liquidada debe dar cumplimiento a lo previsto en el Estatuto Financiero en concordancia con lo previsto en la Ley 142 de 1994, sobre tomas de posesión.
(…) La liquidación voluntaria de una empresa de servicios públicos, cualquiera sea su naturaleza jurídica, esto es, si es oficial, privada o mixta, es una decisión que corresponde en cada caso a los dueños o accionistas a través del organismo que estatutariamente tenga competencia para hacerlo, para lo cual se deberán adoptar las medidas pertinentes a efectos de que se garantice la prestación continua del servicio público a cargo de la empresa que entra en liquidación.
(…)”
En relación con la liquidación forzosa, el numeral 10 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 señala que una de las funciones a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la de tomar posesión de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, cuando incurran en alguna de las causales contempladas del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, y disposiciones concordantes.
En efecto, el artículo 59 citado señala las causales por las cuales el Superintendente puede tomar posesión de tales empresas, a su turno, el artículo 121 ibídem establece el procedimiento y alcances de la toma de posesión de estas empresas, indicando que la misma puede ser para administrar o para liquidar, y que se aplicaran en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras, esto es, las previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el Decreto 2555 de 2010.
De otro lado, y en relación con la liquidación de carácter voluntario, debe tenerse en cuenta que en la medida que la Ley 142 de 1994 no establece normas especiales en la materia, dicha liquidación, en principio, deberá adelantarse conforme al trámite previsto en los artículos 218 y siguientes del Código de Comercio. Lo anterior, en razón a la remisión del numeral 15 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994, según la cual, en lo no previsto en esa Ley, se aplicará lo que disponga el Código de Comercio sobre sociedades anónimas.
Ahora bien, tratándose de empresas de servicios públicos que tengan participación estatal, y que por dicha condición sean entidades descentralizadas en los términos de la Sentencia C-736 de 2007(8), el régimen legal de su liquidación deberá también atender lo previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. Lo anterior, conforme con lo establecido en el artículo 1º de dicho decreto que señala:
“ARTICULO 1o. AMBITO DE APLICACION. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.
Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.
PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley.” (Subrayado fuera de texto original)
Valga resaltar que este régimen aplicará incluso a las empresas de servicios públicos con participación estatal del orden departamental y territorial, según lo dispone el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto Ley 254 de 2000 previamente transcrito.
Hechas las anteriores precisiones, y frente a la inquietud planteada en la consulta relacionada con los pasivos de una empresa de servicios públicos que se encuentra en liquidación, es importante traer a colación el Concepto SSPD-OJ-2018-597, a través del cual esta Oficina señaló que la regla general es que el pago de las obligaciones económicas de un prestador que se encuentra en proceso de liquidación responderá al procedimiento de liquidación que se inicie, a las órdenes de prelación que se establezcan, y al patrimonio disponible como prenda general de los acreedores al momento en que se ejecute la liquidación, sin que esta Superintendencia ni ninguna otra autoridad del Estado sea competente para asumir las obligaciones en mora de un prestador que ha iniciado un proceso de liquidación.
Puntualmente, el Concepto SSPD-OJ-2018-597 señala lo siguiente:
“(…) Aclarado lo anterior, y en relación con sus preguntas en las que se busca dilucidar quién debe asumir las obligaciones económicas derivadas de un contrato, cuando quiera que el respectivo prestador entra en un proceso de liquidación, debemos aclarar de entrada que ni esta Superintendencia, ni ninguna otra autoridad del Estado Colombiano es competente para asumir las obligaciones en mora de un prestador que ha iniciado un proceso de liquidación, por lo que el pago de dichas acreencias responderá al procedimiento de liquidación que se inicie, a los órdenes de prelación que se establezcan, y al patrimonio disponible como prenda general de los acreedores al momento en que se ejecute la liquidación.
Es así que, por ejemplo, las acreencias laborales están en el primer orden de prelación, tal como lo indica el artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo, y lo han reafirmado las Sentencias T - 071 de 2010 y T - 568 de 2011 de la Honorable Corte Constitucional. En ese mismo sentido, debe tenerse en cuenta la existencia de otras deudas privilegiadas como las laborales, las tributarias, las fiscales y las que cuenten con garantías reales, entre otras. Atendidas tales obligaciones, la masa del patrimonio que quede se destinará a la atención de otros acreedores, y si algo queda después de esto, el remanente será para los propietarios de la sociedad.
Se aclara que ya sea que se trate de una liquidación voluntaria o de una forzosa, el papel del Estado y esta Superintendencia en caso de intervención estará dirigida a garantizar la continuidad en la prestación del servicio o servicios prestados por el prestador en tal situación, y no la atención de las acreencias de este.
Por último, es preciso tener en cuenta que si la liquidación es de una empresa de servicios públicos oficial, conviene traer a colación lo señalado por el Ministerio de Hacienda en concepto 10217 del 4 de abril de 2017, según el cual:
"Por otra parte, en relación con el pago de los pasivos u obligaciones que se generen producto del proceso de liquidación de una entidad descentralizada de orden territorial conviene citar el artículo 32 del Decreto- Ley 254 de 2002 (sic). De lo transcrito (se puede decir) que la cancelación de las obligaciones de la entidad en liquidación incluyendo los pasivos laborales corresponde al liquidador con cargo al producto de las enajenaciones. Solo en el caso de que los recursos de la liquidación resulten insuficientes para el pago de las obligaciones laborales estos serán asumidos por la entidad territorial.
Cuando se trate de empresas industriales y comerciales solo se podrán asumir obligaciones por parte de la entidad territorial a la que pertenece una vez se hayan agotado todos los activos de la entidad liquidada o se haya establecido que no es posible la realización de los mismos." (subrayado fuera de texto).”
Ahora, si bien existe la regla general previamente mencionada, este concepto también establece que cuando se trata de una entidad descentralizada del orden territorial, en el caso de que los recursos de la liquidación resulten insuficientes para el pago de las obligaciones laborales, estas obligaciones deberán ser asumidas por la entidad territorial correspondiente en los términos del parágrafo del artículo 32 del Decreto- Ley 254 de 2000 que dispone:
“ARTICULO 32. PAGO DE OBLIGACIONES. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
(…)
PARAGRAFO. Las obligaciones de la Entidad en liquidación, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos. Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de Bonos Pensionales, si hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes sobre obligaciones laborales.
En caso de que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad. Para tal efecto se deberá tomar en cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas pensionales.
(…)”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, existen dos (2) tipos de liquidación de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Por un lado, encontramos la liquidación de carácter voluntario, adelantada por el mismo prestador y sujeta a los procedimientos previstos en el Código de Comercio; por otra parte, la liquidación de carácter forzoso, como consecuencia de un proceso de toma de posesión adelantado por esta Superintendencia en virtud de la aplicación de una medida de intervención, de conformidad con lo señalado en los artículos 58 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
- A la liquidación forzosa administrativa le aplican las reglas de los artículos 59 y 121 de la Ley 142 de 1994, así como las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en el Decreto 2555 de 2010.
- Por su parte, a la liquidación voluntaria de una empresa de servicios públicos - ESP- sin participación estatal le aplica, en principio, el trámite previsto en los artículos 218 y siguientes del Código de Comercio, disposiciones que resultan aplicables en virtud de la remisión que hace el numeral 15 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994, según la cual, en lo no previsto en esa Ley, se aplicará lo que disponga el Código de Comercio sobre sociedades anónimas.
- Sin perjuicio de lo anterior, cuando la empresa que decide liquidarse es una ESP con participación estatal, el régimen legal de la liquidación también deberá atender lo previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006.
- En cualquier caso, la regla general es que el pago de las obligaciones económicas de un prestador que se encuentra en proceso de liquidación responderá al procedimiento de liquidación que se inicie, a las órdenes de prelación que se establezcan y al patrimonio disponible como prenda general de los acreedores al momento en que se ejecute la liquidación, sin que le corresponda a ninguna autoridad del Estado asumir las obligaciones en mora de un prestador que ha iniciado un proceso de liquidación.
- No obstante, cuando se trata de una entidad descentralizada del orden territorial cuyos recursos de la liquidación resultan insuficientes para el pago de las obligaciones laborales, estas obligaciones deberán ser asumidas por la entidad territorial correspondiente en los términos del parágrafo del artículo 32 del Decreto Ley 254 del 2000.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
NOMBRE JEFE DE DEPENDENCIA
Cargo
1. Radicado 20225294968562
TEMA: LIQUIDACIÓN DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.”
8. En particular, en dicha sentencia se mencionó:
“(…)5.3 Las empresas de servicios públicos mixtas y privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública, son entidades descentralizadas y constitucionalmente conforman la Rama Ejecutiva.
5.3.1. Según se analizó anteriormente, no es posible pensar que la enumeración constitucional recogida en el último inciso del artículo 115 sea taxativa, por lo cual el legislador está en libertad de adicionar otros organismos a aquellos que por expresa mención de este artículo conforman la Rama Ejecutiva. Ciertamente, la conformación de la “estructura de la Administración”, es decir de la Rama Ejecutiva, es un asunto que el numeral 7° del artículo 150 superior pone en manos del legislador; y que en los niveles departamental y municipal es facultad de las asambleas y consejos respectivamente. (C.P. artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6).
De lo anterior se deriva que, desde la perspectiva constitucional, en el nivel nacional las empresas de servicios públicos públicas, mixtas o privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de capital público pueden formar parte de la estructura de la Rama Ejecutiva, según lo disponga el legislador, que para esos efectos está revestido de las facultades que le confiere expresamente el numeral 7° del artículo 150 superior. (…)” (subraya fuera de texto)
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
