CONCEPTO 67 DE 2025
(febrero 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con los criterios de dosificación de las multas impuestas por esta Superintendencia a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Corte Constitucional en Sentencia C-150 del 2003
Corte Constitucional en Sentencia C-094 del 15 de abril de 2021
Concepto SSPD-OJ-2024-416
Concepto SSPD-OJ-2018-974
Memorando interno radicado SSPD 20141300099213
Memorando interno radicado SSPD 20201300080313
CONSIDERACIONES
Con el propósito de brindar orientación al consultante, a continuación, desarrollaremos algunos aspectos generales relacionados con los siguientes ejes temáticos: (i) función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (ii) componentes de la tarifa de servicios públicos domiciliarios.
(i) Función sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
De manera inicial, es preciso señalar que la facultad sancionatoria de esta Superintendencia deviene del mandato contenido en el artículo 370 de la Constitución Política, según el cual, corresponde a esta Entidad, ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de quienes presten servicios públicos domiciliarios.
En este sentido, la función sancionatoria de esta Superintendencia se ejerce de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1, 2, 25, 32 y 34, así como los numerales 2 y 7 del parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, los cuales disponen:
“Artículo 79. Funciones de la superintendencia. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los "comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios"; y sancionar sus violaciones.
(...)
25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.
(...)
32. Adelantar las investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas de la competencia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios e imponer las sanciones respectivas, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 142 de 1994.
(...)
34. <Numeral adicionado por el artículo 15 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Sancionar a los prestadores de servicios públicos y vigilados, auditores externos y otras entidades con naturaleza pública, privada o mixta, que tengan información relacionada con los servicios públicos domiciliarios, cuando no atiendan de manera oportuna y adecuada las solicitudes y requerimientos que la Superintendencia realice en ejercicio de sus funciones.
(...)
Parágrafo 2o. Funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Son funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios las siguientes:
(...)
2. Sancionar, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, a los alcaldes y administradores de aquellos municipios que presten en forma directa uno o más servicios públicos cuando incumplan las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o cuando suspendan el pago de sus obligaciones, o cuando carezcan de contabilidad adecuada o, cuando violen en forma grave las obligaciones que ella contiene.
(...)
7. Imponer las sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, en los términos de los artículos 81 de la Ley 142 de 1994 y 43 de la Ley 143 de 1994. (...)” (subraya fuera de texto)
De esta forma es válido resaltar que, esta Superintendencia, en términos generales, es competente, entre otros, para sancionar el incumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, siempre que dicha función no sea competencia de otra autoridad, así como para sancionar las violaciones de los contratos de prestación de servicios públicos domiciliarios celebrados entre los prestadores y usuarios, y de manera concreta, ejercer las demás funciones que en materia sancionatoria le fueron asignadas, las cuales fueron previamente citadas.
Ahora bien, en cuanto a las sanciones que esta Superintendencia puede imponer en ejercicio de sus funciones, el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 dispone:
“Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
81.1. Amonestación.
81.2 <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. (...)”
81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.
81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.
81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.
81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Las sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva.” (subraya fuera de texto)
De esta manera, las sanciones de que trata el artículo en cita pueden ser impuestas por esta Superintendencia a sus vigilados que violen las normas a las que deben estar sujetas, de acuerdo con la naturaleza y la gravedad de la falta.
Se debe tener en cuenta que cuando las sanciones sean impuestas a personas naturales, se realizará el análisis de la culpa del eventual responsable, sin que puedan estar fundadas en criterios de responsabilidad objetiva.
Ahora bien, en lo que respecta a la imposición de sanciones en la modalidad de multa, el precitado numeral 81.2 del artículo 81 señala que el monto debe ser graduado teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
1. El impacto de la infracción sobre el buen funcionamiento del servicio público.
2. El factor de reincidencia
Al respecto, esta oficina en concepto SSPD-OJ-2018-974 indico lo siguiente:
“De otra parte, debe considerarse que el inciso 1o y el numeral 1o del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, establecieron como criterios para la imposición de sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, los de naturaleza y gravedad de la falta y, en el caso de multas, adicionalmente, los del impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y el factor de reincidencia.” (Subraya fuera del texto)
Como puede observarse, la citada norma, indica los criterios para graduar las sanciones, sin embargo, de manera auxiliar se pueden aplicar los criterios de graduación de las sanciones dispuestos en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011[7], los cuales disponen:
“Artículo 50. Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.
3. Reincidencia en la comisión de la infracción.
4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.
5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente
8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.”
Sobre el particular, esta oficina en el Concepto SSPD-OJ-2022-472 señaló:
“De acuerdo con la norma citada, y teniendo en cuenta la naturaleza y gravedad de la falta, así como la reincidencia del infractor, esta Superintendencia podrá imponer cualquiera de las sanciones a que se refiere el artículo 81 transcrito, a quienes vulneren alguna de las normas que compone el régimen de los servicios públicos domiciliarios, estando obligado a cumplirlas.
Adicionalmente, se podrán aplicar los criterios de graduación de las sanciones contenidos en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone lo siguiente:
(...).”
A su vez, esta Oficina asesora jurídica en Memorando SSPD - 20141300099213 manifestó lo siguiente:
“(...) Del texto transcrito se tiene que, el CPACA ofrece los criterios para ayudar a las autoridades a determinar la gravedad de la falta cometida y la rigurosidad de la sanción a imponer.
En ese sentido, cuando la Oficina Asesora Jurídica plantea que los criterios del articulo 50 son complementarios de aquellos establecidos en el artículo 81, ello obedece al hecho de que este último no permite establecer que hace que una conducta sea de determinada naturaleza y gravedad como para ameritar sanciones más o menos severas; sin embargo, el articulo 50 ofrece los criterios que sirven de sustento para calificar una conducta como grave y meritoria de una sanción de igual naturaleza.”
En este sentido, los criterios de graduación de las sanciones son los contemplados en el numeral 81.2 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y, de manera auxiliar, se podrán aplicar los criterios contenidos en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011. Esto, fue reiterado por esta Oficina en el Memorando SSPD – 20201300080313.
Ahora bien, aunque la existencia de un marco normativo en materia de graduación y dosificación de sanciones es un instrumento útil al momento de decidir las actuaciones administrativas sancionatorias, debe recordarse también que el operador administrativo tiene la potestad de realizar la valoración de la naturaleza y gravedad de la falta para establecer la sanción prevista en la ley, con cierto margen de discrecionalidad, contando para ello con los elementos obrantes en la investigación, los criterios para la graduación determinados en las normas y la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como garantía del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política[8].
En ese sentido, conviene traer a colación lo señalado en el Concepto SSPD-OJ-2024-416, así:
“En relación con la discrecionalidad con la que gozan las autoridades para tomar decisiones en el marco de actuaciones administrativas se tiene que, el artículo 44 del CPACA, al cual hizo alusión el consultante, establece lo siguiente:
“Artículo 44. Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
Y por su parte, específicamente para el sector de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 3o de la Ley 142 de 1994, señala:
“Artículo 3o. Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:
(...)
Todas las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina esta Ley; y los motivos que invoquen deben ser comprobables (...)”. (Subraya fuera de texto).
De lo anterior es determinable que, el ejercicio de las facultades discrecionales por parte de la administración, debe ser adecuado a los fines de la norma que faculta y se debe fundar en hechos que válidamente le sirvan de causa. (Subraya fuera del texto)
En este sentido, las decisiones tomadas en el marco de investigaciones administrativas sancionatorias deben ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa y sustentadas en el marco normativo aplicable.
(ii) Componentes de la tarifa de servicios públicos domiciliarios
Para hacer referencia a este eje temático y resolver su interrogante relacionado con bajo cuales conceptos o componentes tarifarios podría un operador recaudar valores para asumir el pago de sanciones por no contar con excedentes o utilidades, demos una mirada a lo señalado en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 en relación con los criterios para definir el régimen tarifario:
“Artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
87.1. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.
(...)
87.4. Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios. (...)” (Subraya fuera del texto)
Por su parte, el artículo 90 ibídem hace referencia a los elementos de las formulas tarifarias, así:
“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio. (...)”
De los artículos en cita es dable establecer que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios está orientado por el criterio de eficiencia económica y suficiencia financiera entre otros, con base en los cuales las tarifas deben propender a tener precios de un mercado competitivo y deben tener en cuenta no solo los costos si no los aumentos de productividad esperados, así como que las formulas tarifarias que se apliquen no pueden trasladar a los usuarios costos que resulten de gestiones ineficientes.
En este sentido, al ser las sanciones medidas impuestas con ocasión de conductas que contradicen el régimen de los servicios públicos, no pueden ser estas trasladadas a los usuarios bajo ningún cargo de los componentes tarifarios, pues esto contraria el principio de eficiencia financiera y seria desproporcional que como resultado de conductas ineficientes de los prestadores se traslade la responsabilidad a los usuarios teniendo que asumir costos adicionales a los que se determinan en las tarifas y que no se derivan de la ejecución del contrato de servicios públicos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a cada una de las preguntas planteadas de la siguiente manera:
Vale advertir que, considerando que al interior de esta Superintendencia la imposición de sanciones (previo adelantamiento de la actuación administrativa sancionatoria) la realiza las Direcciones de Investigaciones, esta oficina solicitó apoyo a las direcciones de investigaciones de Energía y Gas y de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para que en el marco de sus funciones suministrará la información pertinente sobre la materia en consulta, quienes mediante correo electrónico informaron lo que se expone a continuación:
“5.1. ¿Si una empresa de servicios públicos domiciliarios le fue impuesta una sanción pecuniaria, y durante los últimos cuatro (4) años de operación, viene presentado perdidas y no reporta utilidades, debido a factores externos tales como: i) la pandemia de la COVID-19, ii) el incremento de la tarifa de energía en el caribe, iii) las pérdidas operacionales derivadas de la defraudación de fluidos, iv) el aumento de la cartera, bajo que conceptos o componente de la tarifa puede el operador recaudar el valor de la sanción, debido a que no cuenta con excedentes o utilidad alguna?.”
“En respuesta al interrogante, se debe recordar que el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 dispone que “el régimen tarifario se orienta por los principios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia, todos ellos desarrollados e implementados a lo largo del régimen tarifario. Así las cosas, si bien la composición de la tarifa –en concreto y en particular- incluye los cargos que deben reflejar los costos económicos en aras de la transparencia del mercado y de la igualdad de los usuarios no son éstos los únicos componentes del régimen de tarifas –en general-. Así mismo, si bien el criterio de recuperación de costos es determinante en la tarifa, no es absoluto e ilimitado. Conforme lo señala el artículo 90.3, el cobro de los cargos no puede contradecir el principio de eficiencia ni trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente(...)” (Énfasis fuera de texto)
Asimismo, el numeral 87.1 del artículo 87 ibídem señala que “por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste". (Énfasis fuera de texto)
Se observa así que, de acuerdo con la definición citada, la eficiencia económica consiste en que: (i) las tarifas de los servicios públicos se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; (ii) las fórmulas tarifarias tengan en cuenta los costos y los aumentos de productividad esperados; (iii) los aumentos de productividad esperados se distribuyan entre la empresa y los usuarios tal como ocurriría en un mercado competitivo; (iv) las fórmulas tarifarias no trasladen a los usuarios los costos de una gestión ineficiente; (v) las empresas no se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. La referencia que hace la norma en el sentido de que, en el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste versa sobre el ámbito de aplicación de los anteriores elementos.
De cara a lo anterior, se registra que la Corte Constitucional en Sentencia C-150 del 2003[9] al atender una demanda de constitucionalidad presentada en contra de sendos artículos de la Ley 142 de 1994, señaló que, en un mercado competitivo el incremento del precio como resultado de la ineficiencia, conlleva un riesgo, a saber, que el productor pierda participación en el mercado debido a que sus precios serán superiores a los de sus competidores. En este orden de ideas, la disposición según la cual “las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente” pretende que los usuarios no paguen el costo de las ineficiencias de las empresas, tal como no lo harían en un mercado competitivo.
Bajo tales preceptos, es claro que, les corresponde a los prestadores de los servicios públicos domiciliarios sólo trasladar vía tarifa a sus usuarios los costos de una operación o gestión eficiente, por ende, no podrían estos incluir vía tarifa con cargo a los usuarios, costos asociados a sanciones impuestas por las distintas autoridades administrativas por incumplimientos al régimen de los servicios públicos domiciliarios por precisamente no prestar un servicio de calidad o con continuidad, entre otros; según lo prevé el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, ni mucho menos a consecuencia de una inadecuada operación y/o administración de la empresa.
Es por todo lo anterior que, las regulaciones tarifarias no contemplan en sus fórmulas o componentes tarifarios, costo alguno asociado a la recuperación por el pago de multas impuestas por autoridades administrativas o los impactos negativos asociados al manejo administrativo o financiero de los prestadores de cara al desarrollo de la operación del servicio prestado.
5.2. ¿Al momento de imponer una sanción a un prestador de servicios públicos domiciliarios, se valora la situación financiera de la empresa u operador?
“Al respecto es necesario tener en cuenta que las decisiones y actos que profiere esta Superintendencia como autoridad administrativa, deben ser proferidas en derecho. En este sentido, la Ley 142 de 1994, en el artículo 81, le otorgó a la Superintendencia la competencia de sancionar a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, fijando como criterios únicos la naturaleza y la gravedad de la falta, facultando igualmente al funcionario competente para evaluar en cada caso particular la naturaleza de la falta y la gravedad de la misma.
Corresponde entonces al sancionador determinar cuál es la sanción adecuada y proporcional de conformidad con las circunstancias probadas en la investigación. En otras palabras, lo que se deduce de la norma en cita es la libertad del sancionador para evaluar la naturaleza y gravedad de la falta, como factores de graduación de la sanción.
En tales condiciones resulta claro que la Ley confiere al funcionario competente una facultad amplísima para valorar el impacto de la conducta sobre la prestación del servicio y el valor a imponer, siempre y cuando no supere los 2000[10] salarios mínimos mensuales vigentes. No obstante, el sancionador debe hacer una valoración racional con base en los dos criterios arriba señalados.
Frente a esto último, cabe citar lo expuesto recientemente por la Corte Constitucional en Sentencia C-094 del 15 de abril de 2021 en la cual precisó que “las sanciones deben estar materialmente determinadas en cuanto a su clase, cuantía y término. Así, el sujeto que incurre en la conducta tipificada puede tener certeza de las consecuencias que tiene su actuar reprochable. La manera como se determina la clase de sanción, su cuantía y su término es potestativa del Legislador, tal como lo ha sostenido la Corte en distintas oportunidades. Para ello, no es indispensable que establezca montos mínimos y máximos específicos. Lo importante es que la sanción esté determinada o sea determinable, incluso en su límite máximo, y que el administrado tenga un conocimiento cierto de esta.”[11] (Texto subrayado y en negrita del Despacho)
La ley no dosifica las sanciones imponibles para cada falta según el área o sector donde se generó la conducta, ni detalla qué tipo de ingresos o año en específico se debe tener en cuenta para dosificar el monto de la multa, sino que faculta al funcionario competente para evaluar en cada caso particular la naturaleza de la falta y la gravedad de esta.
Así pues, según el principio de proporcionalidad que orienta el derecho sancionador, la autoridad debe ejercer su potestad sancionadora en forma razonable y proporcionada, de modo que logre el equilibrio entre la sanción y la finalidad de la norma que establezca, así como la proporcionalidad entre el hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.
Ahora bien, para el desarrollo de la labor de vigilancia y control, la SSPD cuenta con múltiples instrumentos entre los cuales se encuentra la intervención que supone la existencia de varios elementos que deben ser objeto de ponderación por el Superintendente a efectos de verificar la pertinencia de la medida, así: a) que exista un servicio público en riesgo; es decir, que al momento de adoptar la medida, dicho servicio se esté prestando y su continuidad y calidad se encuentre amenazada; b) que la empresa se encuentra incursa en alguna o algunas de las causales establecidas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994 y; c) que la toma de posesión sea la herramienta que efectivamente permita afrontar la amenaza del servicio público de que se trate.
En tal virtud, en caso de que la empresa de servicios públicos presente una situación financiera crítica, por la cual la imposición de una sanción de multa pueda poner en riesgo la prestación de los servicios públicos domiciliarios a cargo del prestador sancionado, la SSPD puede evaluar la pertinencia de ordenar, a título de sanción, la toma de posesión del prestador, considerando especialmente las causales 1 y 7 de la Ley 142 de 1994, a saber:
“Artículo 59. Causales, modalidad y duración. El Superintendente de servicios públicos podrá tomar posesión de una empresa, en los siguientes casos:
59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros.
(...)
59.7. Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles. (...)”
5.3. Cuáles son los criterios utilizados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer sanciones a los pequeños prestadores, sin que la medida resulte desproporcional o ponga en riesgo la prestación de los servicios públicos por el impacto financiero que pueda tener la potestad sancionatoria.
Los criterios de dosificación de la sanción para todos los prestadores de los servicios públicos domiciliarios son los previstos en los artículos 81.2 de la Ley 142 de 1994 y 50 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), los cuales dentro del ejercicio de la potestad sancionadora, deben ser analizados en forma razonable y proporcionada, de modo que logre el equilibrio entre la sanción y la finalidad de la norma que establezca, así como la proporcionalidad entre el hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.”
Lo anterior, en línea con lo señalado por la Oficina Asesora Jurídica en los Memorandos SSPD 20141300099213 y SSPD 20201300080313, los cuales fueron referidos en las consideraciones del presente concepto y en los demás fundamentos jurídicos acá tratados.
Finalmente, Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector,dondeencontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290057272
TEMA: FACULTAD DE IMPONER SANCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtema: Esquema tarifario de los servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. Memorando interno 20181320122323.
8. Aparte tomado del memorando 20201300080313
10. “Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
(...)”
11. Expediente D-13709 - Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera.
