CONCEPTO 172 DE 2025
(abril 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[3].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Con la normalidad, cuáles son los tiempos de respuesta de Uds. Para APELACIÓN, REPOSICIÓN; y cuáles son las sanciones en caso de que alguna Entidad Pública o Privada omita los tiempos de respuestas” (sic).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto 1369 de 2020[7]
Concepto SSPD-OJ-2010-16
Concepto SSPD-OJ-2022-537
Concepto SSPD-OJ-2024-496
Concepto Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 29 de octubre del 2012[8]
CONSIDERACIONES
De conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, se advierte que los conceptos emitidos en sede de consulta tienen carácter meramente orientativo y los mismos no constituyen decisiones vinculantes ni resuelven casos concretos, y tampoco generan responsabilidad para esta Superintendencia, ya que su finalidad es brindar lineamientos generales dentro del marco normativo aplicable.
Claro lo anterior, se procederá a tratar de manera general el tema en consulta, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) de los recursos de reposición y apelación en materia de servicios públicos domiciliarios; y (ii) de las sanciones por no respuesta oportuna a las peticiones y recursos de los suscriptores y usuarios.
(i) De los recursos de reposición y apelación en materia de servicios públicos domiciliarios
De manera inicial, es preciso señalar que esta Superintendencia ejerce las funciones relacionadas con la atención de peticiones y recursos de los suscriptores y usuarios a través de la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y sus Direcciones Territoriales, conforme con los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6, 22 y 24 del Decreto 1369 de 2020. Dichas funciones incluyen: (i) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación, (ii) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación, (iii) sancionar a los prestadores que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios; y (iv) adoptar las decisiones necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto originado del silencio administrativo positivo.
Dicho lo anterior, en lo que concierne al régimen legal de los recursos que proceden contra las decisiones administrativas adoptadas por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos y su trámite, es importante precisar que la Ley 142 de 1994 es una norma de carácter especial respecto de este tema, por lo que su aplicación es preferencial respecto de otras que también lo aborden, salvo que se requiera llenar algún vacío.
Al respecto, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece que: (...) Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establezcan en este código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de éste código”.
Ahora bien, es preciso traer a colación el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, el cual establece como elemento esencial del contrato de servicios públicos el derecho de los suscriptores y usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos ante los prestadores. Veamos
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. (...)”
Este marco jurídico busca equilibrar la relación usuario-prestador, asegurando vías efectivas para la defensa de sus derechos e intereses legítimos.
Si presentada la petición – reclamación, la respuesta otorgada por el prestador no satisface al reclamante, este podrá interponer los recursos procedentes, esto es, el de reposición que debe ser resuelto por el prestador y subsidiariamente el de apelación, a cargo de la Superservicios, en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
Vale señalar que, en materia de servicios públicos domiciliarios, los recursos constituyen un medio de impugnación, en virtud del cual el usuario del servicio público domiciliario correspondiente puede controvertir las decisiones de las empresas prestadoras concernientes a la negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, siendo improcedentes, a voces del inciso segundo del artículo 154, contra los actos de suspensión, terminación y corte si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue impugnado de manera oportuna. Al tenor literal, la norma señala:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.”
Es decir, la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, sea esta de naturaleza pública, privada o mixta, deberá responder conforme a lo señalado por la ley 142 de 1994, es decir, tendrá 15 días hábiles para responder el mismo y si el usuario sigue inconforme, dispondrá de cinco días hábiles para interponer los recursos de reposición (ante el prestador) y en subsidio apelación (ante la Superintendencia), garantizando así una doble instancia de revisión.
En relación con lo anterior, esta Superintendencia en Concepto Unificado SSPD – OJU 2010 - 15, señaló con claridad lo siguiente:
“Al presentar el recurso de reposición se debe presentar también en forma subsidiaria y en el mismo escrito, el recurso de apelación. En esa medida, si la empresa decide el recurso de reposición de manera desfavorable para el usuario, automáticamente el usuario tiene derecho a que la empresa traslade el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esta entidad revise la decisión. En caso de que habiendo sido interpuesto el recurso de apelación, este haya sido negado, el usuario puede presentar ante esta Superintendencia, de manera directa, el recurso de queja.
De conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición debe ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, o para ser más precisos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la decisión de la empresa.
Conviene precisar que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación no se puede presentar de manera directa, sino de manera subsidiaria del de reposición, es decir, que siempre es obligatorio presentar el recurso de reposición, y de manera simultánea el de apelación en el mismo escrito. Es decir, no hay términos independientes. Si no lo hace en el mismo escrito, puede hacerlo en escrito separado dirigido a la empresa, siempre y cuando lo haga dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa.”
La Superintendencia, al resolver el recurso de apelación, analizará objetivamente el expediente conforme a las pruebas presentadas y al marco legal (Constitución, Ley 142 de 1994 y Ley 1437 de 2011), sin considerar apreciaciones subjetivas de las partes. Su decisión, basada en el debido proceso, buscará garantizar justicia y equidad en la relación usuario-prestador.
Ahora bien, en relación al plazo con el que cuenta esta Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el usuario de manera subsidiaria al de reposición, resulta conveniente traer a colación la postura adoptada por esta Oficina en Concepto SSPD OJ 649 de 2022, que particularmente señala:
“Con relación al término para resolver los recursos, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece que los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
No obstante, esta disposición no señaló el término con que cuenta la Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto como subsidiario del de reposición; no obstante, a través del concepto de 29 de octubre de 2012, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció lineamientos sobre dicho término e indicó lo siguiente:
“(...) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto (...).
El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos (...)”
Por lo anterior, y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el término para resolver el recurso de apelación por parte de la Superintendencia es de quince (15) días.”
Del concepto en cita se resalta que, las peticiones y el recurso de reposición deben ser atendidos por los prestadores de servicios públicos dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
En cuanto al recurso de apelación que es de conocimiento de esta Superintendencia, el régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual esta Entidad deba resolverlo, por lo que se debe acudir a los términos generales para resolver las peticiones señaladas en el artículo 14 del CPACA, siendo estos los mismos con los que cuenta esta entidad para resolver el recurso de apelación, esto es 15 días hábiles siguientes a su recepción, salvo que las condiciones particulares del caso requieran, por ejemplo, agotar un periodo probatorio, evento en el que el término podrá prorrogarse por otro tanto, sin que pueda exceder de 30 días.
(ii) De las sanciones por no respuesta oportuna
Ahora bien, una vez presentada la reclamación y/o recurso, el prestador del servicio deberá responderla en el término de 15 días hábiles contados a partir de su presentación, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo; evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, en los términos del artículo 158 de la Ley 142 de 1994.
Esto en el caso de la no respuesta oportuna por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, distinto al de no respuesta en término por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a los recursos (apelación y queja), pues en este evento, el artículo 86 del CPACA contempla que como consecuencia de la inactividad de la administración se genera un acto administrativo ficto negativo. Veamos:
“Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria”.
Luego entonces, transcurridos 2 meses desde que se interpone el recurso sin que la autoridad notifique la decisión, la petición se tendrá resuelta de manera negativa, y desde aquel momento el usuario y/o suscriptor podrá acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para lo pertinente, sin perjuicio de las faltas disciplinarias que se puedan llegar a configurar con motivo a la resolución inoportuna del recurso.
Por último, es importante señalar que, si en el trámite de un recurso de apelación, esta Superintendencia evidencia la posible configuración del silencio administrativo positivo – SAP respecto del trámite de la reclamación en sede de la prestadora, deberá suspender el trámite del recurso de apelación mediante auto de trámite y remitir el expediente al área competente, a fin de adelantar la actuación correspondiente frente al SAP.
Al respecto, resulta valioso traer a colación lo indicado por esta Oficina Asesora Jurídica en Concepto Unificado No. SSPD-OJ-2010-16, el cual señala:
Una vez configurado el silencio administrativo positivo, el prestador pierde competencia para pronunciarse sobre la petición, queja o recurso del suscriptor o usuario.
Al respecto, esta Superintendencia acoge el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que se encuentra vertido en la Sentencia de febrero 5 de 1998, Sección Tercera, Expediente No. 98 AC-5436, según la cual: “Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto.”
De igual forma, en los casos en que se tramite el recurso de apelación ante la Superintendencia y al mismo tiempo se atienda una queja de un usuario por la supuesta ocurrencia del silencio administrativo positivo sobre los mismos hechos, se suspenderá el trámite del recurso de apelación mientras se resuelve si hubo o no silencio y si hay lugar a sancionar.
De igual forma, en el evento en que se esté tramitando el recurso de apelación ante la Superintendencia y ésta encuentre que en dicho escrito se invoca por el apelante la existencia del Silencio
Administrativo Positivo, o esta Entidad encuentre de oficio que frente a la decisión inicial de la empresa o del recurso de reposición presuntamente se configuró el silencio administrativo positivo, el funcionario competente deberá suspender el trámite del recurso de apelación iniciado por el usuario e iniciar la investigación por Silencio Administrativo Positivo.
Si de la investigación por silencio administrativo se establece que se configuró el acto ficto positivo, el funcionario competente se inhibirá para conocer del recurso de apelación. En caso contrario, esto es, si se concluye que no se configuré el silencio administrativo positivo, el recurso de apelación pasará a fallarse de fondo.
Así mismo, en los eventos en que el usuario solicite al prestador que reconozca los efectos del acto administrativo positivo y éste le niega el reconocimiento y le conceda los recursos de reposición y de apelación respecto de dicho silencio, la Superintendencia se abstendrá de tramitar el recurso de apelación y en su lugar iniciará la investigación por silencio administrativo positivo.”
En este sentido y atendiendo lo señalado por el Consejo de Estado, esta Superintendencia ha previsto la suspensión del trámite para resolver los recursos de apelación interpuestos, cuando se encuentran en presencia de una posible configuración de un silencio administrativo positivo, toda vez que, cualquier decisión posterior que se tome frente a los mismos hechos que dieron origen al acto ficto positivo, hace inocuo el acto administrativo que se haya emitido, razón por la cual es necesario suspender cualquier trámite.
En ese evento, el término con el que cuenta la Superintendencia para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio por silencio administrativo positivo será el mismo contemplado para la caducidad de la facultad sancionatoria, el cual es de tres (3) años, contados a partir de la configuración del acto ficto, conforme con lo señalado en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- La Superintendencia, mediante su estructura (arts. 79 Ley 142/1994 y 6 Dec. 1369/2020), ejerce funciones clave en la protección de usuarios como resolución de apelaciones en segunda instancia, e imposición de sanciones por incumplimientos dentro del trámite del silencio administrativo positivo. En este marco, la Ley 142 de 1994 prevalece como régimen especial sobre normas generales (art. 2 CPACA), aplicándose estas solo subsidiariamente para llenar vacíos, lo que configura que todo el trámite del recurso de reposición y apelación se hagan de conformidad con lo establecido en la ley 142 de 1994.
- Así, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 consagra como elemento esencial del contrato de servicios públicos el derecho de los usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos ante los prestadores. Este marco jurídico, reforzado por el artículo 154 de la misma ley, establece herramientas concretas para impugnar decisiones sobre negativa del contrato, terminación, facturación, corte y suspensión del servicio, garantizando un equilibrio en la relación usuario-prestador.
- El sistema normativo establece una doble instancia de revisión: (i) el recurso de reposición ante el prestador, el cual debe resolverse dentro de los 15 días hábiles desde su presentación (art. 158 Ley 142/1994, y (ii) el recurso de apelación subsidiario ante la Superintendencia. Como lo precisó el Concepto Unificado SSPD-OJU 2010-15, ambos recursos deben presentarse simultáneamente en un mismo escrito, asegurando así la continuidad del proceso.
- En cuanto al término para responder el recurso de apelación, el régimen de los servicios públicos domiciliarios no estableció un plazo específico en que la Superservicios debe resolverlo. Sin embargo, el Consejo de Estado precisó este vacío, determinando que el plazo aplicable es de 15 días hábiles siguientes a su presentación (artículos 13 y 14 del CPACA), prorrogable hasta 30 días si se requiere práctica de pruebas.
- De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, si los prestadores de servicios públicos domiciliarios no responden las peticiones, quejas y recursos (reposición) dentro del término de 15 días hables desde su presentación, se configura a favor del suscriptor y/o usuario el silencio administrativo positivo, evento en el cual, el usuario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin perjuicio de que se adopten las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
- Cuando se configura un silencio administrativo positivo (por inacción del prestador), la Superintendencia suspende el trámite del recurso de apelación, ya que cualquier decisión posterior sobre los mismos hechos invalidaría el acto ficto. En estos casos, el término para resolver se rige por el plazo de caducidad de la facultad sancionatoria, esto es, 3 años desde la configuración del silencio (artículo 52 de la Ley 1437 de 2011).
- Si la Superintendencia no resuelve el recurso de apelación en 2 meses (artículo 86 del CPACA), se entiende resuelto negativamente (silencio administrativo negativo). Esta ficción jurídica permite al usuario acudir directamente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, asegurando el acceso a la justicia cuando la administración incumple su deber de responder. Esta figura equilibra la relación usuario-prestador, evitando dilaciones indebidas.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20258501282012
TEMA: TRÁMITE DE RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN
Subtema: Términos y sanciones por no respuesta oportuna de recursos.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
5. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
6. “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
8. “Radicado No. 11001-03-06-000-2012-00084-00. Término para resolver recursos administrativos
