Concepto 194 de 2025 SSPD

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CONCEPTO 194 DE 2025

(mayo 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-194

Señor

XXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[5].

CONSULTA

La consulta elevada plantea una serie de preguntas sobre el cobro del cargo fijo en los servicios públicos domiciliarios, la contribución de solidaridad y las reclamaciones frente a la facturación; las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[6]

Resolución CREG 079 de 1997^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Resolución CREG 102 003 de 2022^[9]

Corte Constitucional, Sentencia C-086 de 1998^[10]

Corte Constitucional, Sentencia C-042 de 2021^[11]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-33 ^[12]

Concepto SSPD-OJ-2023-550 ^[13]

Concepto SSPD-OJ-2024-140 ^[14]

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[15], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015^[16].

Hechas las precisiones precedentes, esta Oficina Asesora Jurídica proferirá un pronunciamiento en términos generales frente a las inquietudes planteadas por el consultante, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) cargo fijo en los servicios públicos domiciliarios, (ii) contribución de solidaridad y, (iii) reclamaciones contra las facturas de servicios públicos.

(i) Cargo fijo en los servicios públicos domiciliarios.

Como primera medida resulta importante precisar que, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, respecto a los elementos de las fórmulas tarifarias, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Conforme con el artículo en cita, las tarifas de los servicios públicos domiciliarios pueden incluir, entre otros elementos, un cargo fijo que refleje los costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del respectivo servicio público, sin considerar el uso que el usuario le dé al mismo. Esto, por cuanto ese cargo obedece a la posibilidad con la que cuenta el usuario de utilizar el servicio en el momento que lo necesite, es decir, hace referencia a la disponibilidad del mismo.

Sobre el particular, conviene traer a colación lo referido en el concepto SSPD-OJ-2023-550, en el que trayendo a colación el concepto SSPD-OJ-2020-027, esta Oficina Asesora Jurídica indicó al consultante lo siguiente:

“(…) Antes de abordar el problema jurídico que se plantea, es preciso hacer mención a lo establecido en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, el cual consagró los elementos de la fórmula tarifaria, que a su tenor literal expresa:

(…)

Sin embargo, por remisión del numeral 11 artículo 73 ibídem, le corresponde a las comisiones de regulación establecer los cargos que aplican para cada fórmula tarifaria.

(…)

'(…) Ahora bien, la Ley considera como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro, aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a las definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

Con todo, cuando el numeral 2 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994 indica que no importa el nivel de uso del servicio, quiere decir que el cargo fijo se cobra a quienes cuenten con el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, sin que se tenga en cuenta para el cobro de éste cargo la utilización del servicio, puesto que él obedece a la posibilidad con que cuenta el usuario de utilizarlo en el momento que lo necesite; en otros términos, hace referencia a la disponibilidad del servicio.

Ahora bien, el cobro de dicho cargo no depende del prestador, sino de la regulación tarifaria que aplique el mismo en un momento determinado. Lo anterior quiere decir que, si la regulación tarifaria establece el cobro de dicho cargo, el mismo deberá ser cobrado y que si permite su exoneración, el mismo podrá eliminarse del cobro, como en efecto ocurre, por ejemplo, para el servicio de energía eléctrica.

(…)

Así las cosas, el cobro del cargo fijo no puede ser eliminado o reducido dentro de la formula tarifaria, salvo situaciones excepcionales que sean establecidas por la Ley o por la regulación, puesto que el mismo obedece a la posibilidad con que cuenta el usuario de utilizar el servicio en el momento que lo necesite”. (Subraya fuera de texto).

De lo citado en precedencia conviene resaltar que, el cobro del cargo fijo en la factura no depende directamente del prestador del servicio público, sino de lo que establezca la regulación aplicable al respecto. Ello quiere decir que, si la regulación tarifaria establece el cobro de dicho cargo, este deberá cobrarse; pero si, por el contrario, la regulación permite su exoneración, el mismo podrá no cobrarse, como ocurre en el servicio público de energía, frente al cual se hará alusión en párrafos posteriores.

En esa línea es deducible que, el cobro del cargo fijo no puede ser eliminado o reducido dentro de la formula tarifaria, salvo situaciones excepcionales que sean establecidas por la Ley o por la regulación, puesto que el mismo obedece a la posibilidad con que cuenta el usuario de utilizar el servicio en el momento que lo necesite.

Ahora bien, frente al cobro del cargo fijo para cada servicio público, conviene reiterar lo manifestado precedentemente por esta Oficina en el concepto SSPD-OJ-2024-133, en los siguientes términos:

“(…) En términos generales, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, se debe señalar que los artículos 2.1.1.1.2.1., 2.1.1.1.2.2. y 2.1.2.1.6.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 establecen el cargo fijo como un elemento de la estructura tarifaria de estos servicios, tanto para grandes prestadores, es decir, aquellos que atienden más 5000 suscriptores, como para pequeños prestadores, es decir, aquellos que atienden a menos de 5.000 suscriptores.

En el caso del servicio público de aseo, el artículo 5.3.2.2.1.2. de la Resolución CRA 943 de 2021 establece el cargo fijo total que deben aplicar los prestadores del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana. Por su parte, el artículo 5.3.5.6.1.1. ibídem establece el costo fijo total para aquellos municipios con hasta 5.000 suscriptores en el área urbana.

Ahora, en lo que concierne al servicio público domiciliario de energía eléctrica, el costo o cargo fijo es cero (0) en el marco de lo señalado en la Resolución CREG 079 de 1997, artículo 5. Para el servicio público de gas combustible, actualmente la Resolución CREG 102 003 de 2022 establece el cargo fijo como uno de los componentes de la fórmula tarifaria general para la prestación del servicio público domiciliario de gas natural por redes de tubería (…)”. (Subraya fuera de texto).

Como puede observarse, respecto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, el cobro del cargo fijo se encuentra sustentado en los artículos 2.1.1.1.2.1., 2.1.1.1.2.2. y 2.1.2.1.6.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 como un elemento de la estructura tarifaria de estos servicios, fijándose además dentro de los componentes para determinarlo, los siguientes: (i) costo medio de administración para el servicio público y costo medio de administración para inversiones ambientales adicionales para la protección cuencas y fuentes de agua, tratándose del servicio de acueducto; y, (ii) costo medio de administración para el servicio público, tratándose del servicio de alcantarillado.

En lo que respeta al servicio público de aseo se tiene que, el artículo 5.3.2.2.1.2. de la referida resolución, establece el cargo fijo total que deben aplicar los prestadores del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, considerando los siguientes componentes: (i) costo de comercialización por suscriptor del servicio público, definido en el artículo 5.3.2.2.2.1; (ii) costo de limpieza urbana por suscriptor, definido en el artículo 5.3.2.2.3.1; y, (iii) costo de barrido y limpieza por suscriptor, definido en el artículo 5.3.2.2.4.1. ibídem. Por su parte, el artículo 5.3.5.6.1.1. de la misma Resolución CRA 943 de 2021, establece el costo fijo total para aquellos municipios con hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, considerando los siguientes componentes: (i) costo de comercialización por suscriptor del servicio público de aseo para el APSz^[17], definido en el artículo 5.3.5.6.2.1.; (ii) costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas y Limpieza Urbana por suscriptor para el APSz, definido en el artículo 5.3.5.6.3.1. ibídem; y. (iii) áreas de prestación del servicio (APS) que conforman el esquema de prestación regional.

Por otro lado, en lo que respecta al servicio público de gas combustible debe decirse que, en la actualidad la Resolución CREG 102 003 de 2022 establece el cargo fijo como uno de los componentes de la fórmula tarifaria general para la prestación del servicio público domiciliario de gas natural por redes de tubería, determinándose en el artículo 6 de esa resolución la fórmula para calcularlo, considerando principalmente las siguientes variables: (i) gastos anuales eficientes de administración, operación y mantenimiento (AOM) de la actividad de comercialización de gas combustible a usuarios regulados para el mercado relevante de comercialización; (ii) costo anual equivalente de las inversiones atribuibles a la actividad de comercialización de gas combustible a usuarios regulados para el mercado relevante de comercialización para el siguiente período tarifario i; y, (iii) número de facturas a usuarios regulados correspondiente a la fecha de corte, para el mercado relevante de comercialización para el siguiente período tarifario".

Por último, en lo que concierne al servicio público de energía se tiene que, en el marco de lo establecido en el artículo 5 de la Resolución CREG 079 de 1997, el costo o cargo fijo es cero (0), en atención a que, como se menciona en el concepto SSPD-OJ-2024-140 “(…) la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible mediante el parágrafo 3 del artículo 6 de la Resolución CREG 079 de 1997, determinó la eliminación del cargo fijo en este servicio a partir del 1 de enero de 2001. Esto significa que los prestadores del servicio de energía no podrán incluir en las facturas del servicio el valor de un cargo fijo”.

Así las cosas, conviene precisar que el costo por cargo fijo en la facturación de cada servicio público (excepto el de energía), será determinable a partir de la aplicación de las distintas fórmulas tarifarias definidas por las comisiones de regulación, según el servicio público del que se trate.

Ahora bien, en atención al contenido de la consulta conviene también hacer alusión a lo ya manifestado al consultante mediante el concepto SSPD-OJ-2023-550, con respecto a la medición del consumo, así:

“En concordancia con lo anterior, el numeral 9.1, artículo 9 de la Ley 142 de 1994 señala como uno de los derechos que tienen los usuarios de los servicios públicos, el de obtener de los prestadores la medición real de sus consumos. Medición que de acuerdo con lo establecido en las disposiciones legales y regulatorias que gobiernan la prestación de estos servicios, debe ser individual. Veamos:

“ARTÍCULO 9. DERECHO DE LOS USUARIOS. (Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS.) Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:

9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley. (…)”. (subraya fuera de texto)

A su vez, el artículo 146 ibídem establece como un derecho tanto de los prestadores como de los usuarios, la medición de los consumos de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario. (…)” (subraya fuera de texto)

En este sentido, la regla general en materia de medición del consumo, es que esta se realice de forma individual a través del uso de los dispositivos de medida que la técnica haya hecho disponibles, es decir, a través de los denominados “medidores”, los cuales deben ser instalados en cada una de las unidades inmobiliarias en las cuales se prestan estos servicios, con el propósito de medir el consumo de los mismos y así realizar el cálculo del servicio suministrado y consumido, lo cual a su vez va a suponer su correcta y real medición.

Al respecto es de precisar que, el valor a cobrar por consumo es diferente del cargo fijo, por lo cual, de no existir consumos por parte del usuario y siempre que el instrumento de medida tenga un correcto funcionamiento, el consumo deberá ser “0”, evento en el cual no habría lugar al cobro de valor alguno por concepto de consumo; mientras que sí existirán valores a pagar por otros conceptos, como, por ejemplo, por concepto del cargo fijo”. (Subraya fuera de texto).

Con lo anterior, es importante precisar que el valor a cobrar por consumo es diferente del cargo fijo, por lo cual, de no existir consumos por parte del usuario, siempre que el instrumento de medida tenga un correcto funcionamiento y no exista otra causal ajena que genere consumos, como lo podría ser una fuga imperceptible, el consumo deberá ser de “0”, evento en el cual no habría lugar al cobro de valor alguno por concepto de consumo; mientras que sí existirán valores a pagar por otros conceptos, como por ejemplo por el cargo fijo, cuya procedencia de cobro y monto variará de conformidad con lo establecido por las comisiones de regulación para cada servicios público domiciliario, según se explicó precedentemente.

(ii) Contribución de Solidaridad.

Al respecto de la contribución por solidaridad, conviene reiterar lo manifestado previamente al consultante mediante el Concepto SSPD-OJ-2023-550, así:

“Conforme con lo señalado en los artículos 367 y 368 de la Constitución Política, el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios se funda en los principios constitucionales de costos y de solidaridad y redistribución de ingresos, cuya finalidad es la de redistribuir el ingreso con criterios de equidad, de manera que el Estado y las personas más favorecidas aporten a las de menos recursos garantizando de esta forma que, todos tengan acceso a los servicios esenciales.

Estos criterios de solidaridad y redistribución de ingresos fueron desarrollados en la Ley 142 de 1994, principalmente, a través del artículo 89 el cual señala:

'ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas'. (…)”. (Subraya propia del texto).

Conforme con lo indicado, corresponde incluir en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de usuarios industriales y comerciales, un factor de solidaridad que puede corresponder como máximo al 20% del valor del servicio, el cual tiene la calidad de tributo y, de manera especial, de contribución.

En efecto, en cuanto a la naturaleza jurídica de esta contribución, el criterio de esta Oficina se encuentra contenido en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-33, que al respecto señala:

“(…) la contribución de solidaridad es un recargo o sobrecosto, que se cobra a un grupo poblacional de condiciones socio-económicas semejantes, por medio de la factura de servicios públicos domiciliarios, cuya finalidad es la inversión social y que tiene la naturaleza jurídica de un impuesto con destinación específica.

Ahora bien, sobre el carácter que tiene este impuesto, debe señalarse que:

- Será renta de carácter nacional, cuando el impuesto se pague por los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas. Ello se desprende de los establecido en el numeral 89.3 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.

- Será renta de carácter territorial, cuando el impuesto se pague por los servicios públicos domiciliarios de acueducto y saneamiento básico, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 89 numeral 89.2 de la Ley 142 de 1994. (…)”. (Subraya fuera de texto).

Con lo anterior nótese que, la contribución por solidaridad tiene la naturaleza de ser un impuesto con destinación específica que, por un lado, será renta de carácter nacional cuando el impuesto se pague por los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible (numeral 89.3 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994); y, por otro lado, será renta de carácter territorial, cuando se pague por los servicios públicos domiciliarios de acueducto y saneamiento básico (numeral 89.2 ibídem).

Ahora, considerando el contenido de la consulta es imprescindible referirse a los elementos de ese gravamen y, particularmente, al hecho gravable, la base gravable y la tarifa, frente a lo cual en el referido Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-33 se indicó lo siguiente:

“En el ordenamiento jurídico colombiano, el legislador debe señalar cuáles son los elementos del tributo a imponer, de no hacerlo se vulnerarían los principios tributarios, lo cual da lugar a que el supuesto gravamen tienda a desaparecer.

En la precitada sentencia la Corte Constitucional [Sentencia C- 086 de 1998], al hacer el estudio sobre la naturaleza jurídica de la contribución de solidaridad, explicó que en la Ley 142 de 1994, el legislador estableció los elementos tributarios de este impuesto, precisó:

"Los elementos de este gravamen, se pueden identificar así:

- Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6, se constituyen en los sujetos pasivos.

- Las empresas que prestan el servicio público son los agentes recaudadores.

- El hecho gravable lo determina el ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes.

- La base gravable la constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario.

- El monto del impuesto, si bien no está determinado directamente por la ley, si es determinable (…)".

Establecidos los elementos del impuesto bajo estudio, es necesario hacer las siguientes precisiones sobre cada uno:

(…)

3.3. Hecho Gravable.

Es la situación de hecho o el hecho en sí mismo, que indica que una persona o un grupo de ellas, tiene capacidad contributiva.

En el impuesto bajo estudio, el hecho gravable o hecho generador es el de ser usuario de servicios públicos domiciliarios y pertenecer a un grupo con condiciones socioeconómicas diferentes.

3.4. Base Gravable.

Es el monto al cual se le aplica la tarifa o porcentaje para liquidar el impuesto o la obligación tributaria.

La Ley 142 de 1994, en el artículo 89 indica: “(…) al cobrar las tarifas… distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios (…)” más adelante precisa: 'Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio (…)'.

La Corte Constitucional, al interpretar este elemento de la contribución de solidaridad, entendió que la base gravable de este tributo, es el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario. Por lo tanto, la expresión “servicio” y “valor del servicio” no hacen referencia a todas las obligaciones que se encuentren inmersas en la factura, sólo al valor del consumo del usuario, incluir todas las obligaciones de la factura como valor del servicio, engrosaría la base gravable del impuesto, violando los principios tributarios.

Coadyuva la interpretación de la Corte, lo señalado en el numeral 89.7. ibídem, que precisa: "(…) no seguirán pagando sobre el valor de sus consumos el factor o factores de que trata este artículo (…)".

3.5. Tarifa.

Es la proporción o porcentaje que se le aplica a la base gravable y que determina el valor dinerario que debe pagar el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

Considera la Corte Constitucional que la tarifa de la contribución no está determinada taxativamente por la ley, pero es determinable. A continuación, se señalarán los máximos y los mínimos que sirven de base para calcular la tarifa y los preceptos en los cuales se sustentan:

- Servicio público domiciliario de gas.

Hasta del 20 % - Parágrafo 1 artículo 211 del Estatuto Tributario.

- Servicio público domiciliario de energía eléctrica.

20 % - Parágrafo 2 artículo 211 del Estatuto Tributario.

- Servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo.

50 % mínimo suscriptores residenciales estrato 5 y suscriptores comerciales.

60 % mínimo suscriptores residenciales estrato 6.

30 % mínimo suscriptores industriales.

Inciso 2 artículo 125 Ley 1450 de 2011.

Por último se precisa, que los factores o la tarifa de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, serán aprobados por los respectivos concejos con base en los mínimos señalados y tendrán una vigencia de cinco años, pero, podrán ser modificados antes de dicho término, cuando las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones varíe. Así lo señala el parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. (Subraya fuera de texto).

De lo anterior es deducible que, el hecho gravable de la contribución de solidaridad lo constituye el ser usuario de servicios públicos domiciliarios y pertenecer a un grupo con condiciones económicas diferentes.

Por su parte, la base gravable es el monto al cual se le aplica la tarifa o el porcentaje para liquidar el impuesto o la obligación tributaria, la cual, de acuerdo con lo establecido en el numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio.

Así, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-086 de 1998, la base gravable de la contribución de solidaridad para los servicios públicos será el valor del consumo del usuario; no obstante, conviene reiterar lo manifestado al consultante en el concepto SSPD-OJ-2023-550, al respecto de la base gravable para la contribución de solidaridad específicamente en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

Por último, se tiene que la tarifa es la proporción o porcentaje que se le aplica a la base gravable y que determina el valor dinerario que debe pagar el sujeto pasivo de la obligación tributaria. La misma, es determinable considerando los máximos y los mínimos establecidos para cada uno de los servicios públicos, así:

- Servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo: 50% mínimo suscriptores residenciales estrato 5 y suscriptores comerciales; 60% mínimo suscriptores residenciales estrato 6; y, 30 % mínimo suscriptores industriales (inciso 2 artículo 125 Ley 1450 de 2011).

- Servicio público domiciliario de energía eléctrica: 20% (parágrafo 2^[18] artículo 211 ^[19] del Estatuto Tributario).

- Servicio público domiciliario de gas: hasta del 20% (parágrafo 1 artículo 211 ibídem).

(iii) Reclamaciones contra las facturas de servicios públicos.

Al respecto de las reclamaciones contra las facturas de servicios públicos, conviene reiterar lo previamente indicado al consultante en el concepto SSPD-OJ-2023-550, así:

(…) se debe tener en cuenta que, en los términos del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, en el evento en el que un suscritor y/o usuario reclame los conceptos incluidos en una factura determinada de servicios públicos, el prestador no podrá exigir la cancelación y/o pago de la misma como un requisito para atender un recurso relacionado con esta; a su vez, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación.

De esta forma, una vez el suscriptor y/o usuario reclame una factura ante el prestador del servicio con la presentación de la respectiva petición en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994, el prestador no podrá exigir el pago de las sumas reclamadas, como tampoco realizar cobro por concepto de recargos, multas o intereses por mora respecto del valor reclamado, hasta tanto no culmine la actuación administrativa iniciada con ocasión de la reclamación, lo cual implica la resolución y firmeza de los actos emitidos.

En todo caso, el suscriptor y/o usuario debe realizar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación, el cual deberá ser realizado dentro del plazo máximo establecido en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de prestación del servicio público.

Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 existe un límite temporal para que el suscriptor o usuario del servicio pueda efectuar la reclamación pertinente, cuando esta se encuentre referida a la facturación del servicio. Para el caso particular, la reclamación deberá ser presentada dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura a reclamar, lo cual significa que, si la reclamación se presenta con posterioridad a dicho plazo, será extemporánea.

En consecuencia, si transcurrido dicho termino el usuario no reclama la factura, el prestador se encuentras facultado para perseguir su cobro a través de la jurisdicción ordinaria haciendo uso del proceso ejecutivo, dentro del cual habrá lugar a cobrar los intereses que por mora se hayan causado”. (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Con lo anterior debe quedar claro que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el prestador del servicio público domiciliario no puede exigir al usuario el pago de la factura que reclama (total o parcialmente) para darle trámite a los recursos que contra ella se interpongan, precisamente porque dicho valor se encuentra en discusión y la obligación no se ha hecho exigible.

En esa medida, los valores objeto de reclamo en la factura no son susceptibles de generar intereses moratorios, recargos o multas, hasta tanto esta Superintendencia no resuelva el recurso de apelación, cuando fuese interpuesto; momento desde el cual el acto administrativo adquiere firmeza y podrá ser ejecutado por el prestador del servicio.

No obstante, debe considerarse que el suscriptor y/o usuario debe realizar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación, el cual que deberá realizarse dentro del plazo máximo establecido por el prestador en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de servicios público.

Por último, conviene precisar que el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 estableció un límite temporal para efectuar la reclamación de las facturas de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con el cual, los usuarios y/o suscriptores deben presentar las reclamaciones que consideren pertinentes, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura que se va a reclamar, término perentorio. De esta forma, en caso de presentarse la reclamación de una factura por fuera del término de los cinco (5) meses siguientes a la fecha de su expedición, esta será extemporánea y el prestador quedará facultado para exigir el pago del valor facturado.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta, en los siguientes términos:

“a) Qué norma autoriza el cobro de los consumos fijos cuando un predio permanece sin consumo, y cómo es el costo autorizado para cada estrato”.

De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la de la Ley 142 de 1994, las tarifas de los servicios públicos domiciliarios pueden incluir, entre otros elementos, un cargo fijo que refleje los costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del respectivo servicio público, sin considerar el uso que el usuario le dé al mismo. Esto, por cuanto ese cargo obedece a la posibilidad con la que cuenta el usuario de utilizar el servicio en el momento que lo necesite, es decir, hace referencia a la disponibilidad del mismo.

Así, el cobro del cargo fijo en la factura no depende directamente del prestador del servicio público, sino de lo que establezca la regulación aplicable al respecto. Ello quiere decir que, si la regulación tarifaria establece el cobro de dicho cargo, este deberá cobrarse; pero si, por el contrario, la regulación permite su exoneración, el mismo podrá no cobrarse, como ocurre en el servicio público de energía.

Considerando lo anterior, respecto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, el cobro del cargo fijo se encuentra sustentado en los artículos 2.1.1.1.2.1., 2.1.1.1.2.2. y 2.1.2.1.6.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 como un elemento de la estructura tarifaria de estos servicios, fijándose además dentro de los componentes para determinarlo, los siguientes: (i) costo medio de administración para el servicio público y costo medio de administración para inversiones ambientales adicionales para la protección cuencas y fuentes de agua, tratándose del servicio de acueducto; y, (ii) costo medio de administración para el servicio público, tratándose del servicio de alcantarillado.

En lo que respeta al servicio público de aseo se tiene que, el artículo 5.3.2.2.1.2. de la referida resolución, establece el cargo fijo total que deben aplicar los prestadores del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, considerando los siguientes componentes: (i) costo de comercialización por suscriptor del servicio público, definido en el artículo 5.3.2.2.2.1; (ii) costo de limpieza urbana por suscriptor, definido en el artículo 5.3.2.2.3.1; y, (iii) costo de barrido y limpieza por suscriptor, definido en el artículo 5.3.2.2.4.1. ibídem. Por su parte, el artículo 5.3.5.6.1.1. de la misma Resolución CRA 943 de 2021, establece el costo fijo total para aquellos municipios con hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, considerando los siguientes componentes: (i) costo de comercialización por suscriptor del servicio público de aseo para el APSz^[20], definido en el artículo 5.3.5.6.2.1.; (ii) costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas y Limpieza Urbana por suscriptor para el APSz, definido en el artículo 5.3.5.6.3.1. ibídem; y, (iii) áreas de prestación del servicio (APS) que conforman el esquema de prestación regional.

“b) Si se debe pagar contribución cuando el predio no tiene consumo, en caso afirmativo que norma lo autoriza y en qué cantidad y para que estrato, aclarando si el cobro de contribución se hace por consumos o por valores facturados”.

De conformidad con lo establecido en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, la contribución por solidaridad tiene la naturaleza de ser un impuesto con destinación específica que, por un lado, será renta de carácter nacional cuando el impuesto se pague por los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible (numeral 89.3 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994); y, por otro lado, será renta de carácter territorial, cuando se pague por los servicios públicos domiciliarios de acueducto y saneamiento básico (numeral 89.2 ibídem).

En esa línea, tal y como se refirió en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-33, el hecho gravable de la contribución de solidaridad lo constituye el ser usuario de servicios públicos domiciliarios y pertenecer a un grupo con condiciones económicas diferentes.

- Servicio público domiciliario de energía eléctrica: 20% (parágrafo 2 artículo 211 del Estatuto Tributario).

- Servicio público domiciliario de gas: hasta del 20% (parágrafo 1 artículo 211 ibídem).

“c) Si estando en reclamación ante la Superintendencia, una cuenta se pueden cobrar recargos, multas e intereses.

d) Si la Empresa debe cobrar en la factura mensual los valores que no constituyan reclamación independiente del valor acumulado y reclamado ante la Superintendencia”.

Se debe tener en cuenta que en los términos del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, cuando un suscriptor y/o usuario reclame una factura de servicios públicos, el prestador no podrá exigir la cancelación y/o pago de la misma como un requisito para atender un recurso relacionado con esta; sin embargo, para recurrir, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de reclamación.

De este modo, una vez el suscriptor y/o usuario reclame una factura el prestador del servicio no podrá exigir el pago de las sumas reclamadas, como tampoco realizar cobro por concepto de recargos, multas o intereses por mora, hasta tanto no culmine la actuación administrativa iniciada con ocasión de la reclamación, lo cual, implica que los recursos interpuestos hayan sido resueltos y se encuentren en firme.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que el suscriptor y/o usuario debe realizar el pago de las sumas que no fueron objeto de reclamación, el cual, deberá realizarse dentro del plazo máximo establecido por el prestador en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.

Por último, se debe tener presente que el artículo 1

54de la Ley 142 de 1994 estableció un límite temporal para efectuar la reclamación de las facturas de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo al cual, los usuarios y/o suscriptores deben presentar las reclamaciones que consideren pertinentes, dentro de los cinco (5) meses siguientes a la expedición de la factura que se va a reclamar, término que es perentorio. De esta forma, en caso de presentarse la reclamación de una factura por fuera del término de los cinco (5) meses siguientes a la fecha de su expedición, esta será extemporánea y el prestador quedará facultado para exigir el pago del valor facturado.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Radicado 20255291393102.

TEMA: CARGO FIJO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Subtemas: Cobro de la contribución de solidaridad. Reclamaciones contra las facturas de servicios públicos.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

7. “Por la cual se adecua la Resolución CREG-113 de 1996 a las decisiones que, en materia tarifaria, adoptó la Comisión de Regulación de Energía y Gas en la Resolución 031 de 1997”.

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

9. “Por la cual se establecen los criterios generales para remunerar la actividad de comercialización minorista de gas combustible a usuarios regulados y se establecen las reglas para la solicitud y aprobación de los cargos tarifarios correspondientes”.

10. Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 1998. Expediente D-1771. M.P. Jorge Arango Mejía.

11. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-042 de 2021. Expediente D-13721. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

12. Disponible para consulta en: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_sspd_oju-2016-33.htm

13. Disponible para consulta en: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000550_2023.htm

14. Disponible para consulta en: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000140_2024.htm#0

15. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

16. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

17. APS: Área de Prestación del Servicio. z: Áreas de Prestación del Servicio (APS) que conforman el esquema de prestación regional.

18. Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1430 de 2010.

19. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 633 de 2000.

20. APS: Área de Prestación del Servicio. z: Áreas de Prestación del Servicio (APS) que conforman el esquema de prestación regional.

Concepto 194 de 2025 SSPD

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