CONCEPTO 339 DE 2022
(junio 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
Concepto SUPERSERVICIOS 416 de 2024 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2) la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3) sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4)
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas al trámite de las quejas ante el prestador y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 1437 de 2011
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 29 de octubre de 2012, número único: 11001-03-06-000-2012-00084-00. RI: 2123, consejero ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
Concepto SSPD-OJ-2022-249
CONSIDERACIONES
Previo a emitir un pronunciamiento sobre la consulta formulada, es necesario indicar que a través de la instancia consultiva no es posible que esta Oficina se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto, motivo por el cual, se procederá a emitir un concepto de carácter general, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Precisado lo anterior, es de señalar que, para dar respuesta a la consulta en términos generales, se abordarán los siguientes ejes temáticos: (i) términos para resolver los recursos de reposición, apelación y queja y (ii) competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo. - SAP
(i) Términos para resolver los recursos de reposición, apelación y queja.
Sobre los derechos del usuario en sede del prestador del servicio es pertinente evocar el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, el cual establece el derecho de los usuarios de presentar peticiones en el marco del contrato de servicios públicos domiciliarios, así:
“ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO.O 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos (…).
Así las cosas, en primera instancia los usuarios tienen el derecho de presentar ante los prestadores de servicios públicos domiciliarios, las peticiones o recursos sobre las decisiones de estos que afecten la prestación del servicio público domiciliario o la ejecución del contrato de servicios públicos domiciliarios. Sobre el particular e artículo 154 señala:
“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (subraya fuera de texto)
Conforme la norma en cita, los recursos de reposición y en subsidio apelación proceden frente a los siguientes actos: i) actos de negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación.
En este contexto, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece el plazo que tienen los prestadores de servicios públicos domiciliarios para responder las peticiones, quejas y recursos presentados por los usuarios ante el prestador así:
“ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:>. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” (subraya fuera de texto)
De la disposición citada se puede concluir que, los prestadores servicios públicos domiciliarios deberán resolver las peticiones, quejas y el recurso de reposición dentro de los quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación por el usuario, so pena de que se configure el silencio administrativo positivo – SAP. En virtud de esta figura, al no entregar el prestador la respuesta en el término señalado, se entiende que la misma fue resuelta a favor del peticionario o recurrente como resultado del silencio del prestador.
Por su parte, esta Superintendencia en su calidad de superior funcional le corresponde resolver el recurso de apelación interpuesto en subsidio al recurso de reposición, respecto del cual dicha norma no estableció el termino en que deberá ser resuelto. Sin embargo, deberá atender los lineamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, señalados a través de concepto de fecha 29 de octubre de 2012, el cual señala:
“(…) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto (…).
El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos (…)”(6)
En ese orden de ideas, de acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de Estado, el término con que cuenta esta Superintendencia para resolver el recurso de apelación es de quince (15) días.
En cuanto al recurso de queja, el numeral 3 del artículo 74, Ley 1437 de 2011 establece, que por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá el recurso de queja cuando se rechace el de apelación.
“ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
“(...)
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.” (subraya fuera de texto)
La norma en cita señala igualmente que, el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya rechazado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión; una vez la administración recibe el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente y decidirá lo que sea del caso.
Ahora bien, este recurso es de naturaleza facultativa para el administrado y como fin busca tan solo que se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; pero no se resuelve de fondo las pretensiones iniciales del recurrente, por lo que es válido establecer que es un recurso meramente de procedimiento.
Con esta perspectiva, el recurso de queja es una garantía para el administrado en el evento en que la empresa rechace la apelación que ha sido interpuesta, evento en el cual, quien debe conocer del recurso de apelación debe resolver sobre su procedibilidad; es decir, es una manera de control formal de la actuación.
En este sentido, en el trámite del recurso de queja la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estudia la petición y si observa que los recursos son procedentes, ordena a la empresa que resuelva lo correspondiente a su competencia y que continúe el trámite normal de la petición o queja. Es de anotar que la Superintendencia solamente estudia si son viables o no, y si por competencia debe resolver el de apelación procederá a solicitar el expediente a la empresa.
En cuanto a los requisitos de procedibilidad y de presentación del recurso de queja, se deberá atender lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Respecto del término con el que cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para atender el recursos de queja, debe tenerse en cuenta lo mencionado frente al tema para el recurso de apelación, que a grandes rasgos se sujeta al plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, salvo disposición legal especial en contrario y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
(ii) Competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo - SAP.
Es pertinente reiterar el Concepto SSPD-OJ-2022-249, el cual explicó de manera detallada las actuaciones que adelanta esta Superintendencia frente al SAP, así:
“(…) Silencio administrativo Positivo.
El silencio administrativo positivo es una figura jurídica de creación legal, que busca garantizar el derecho constitucional de petición a través de una ficción legal que le asigna efectos positivos al silencio de las autoridades administrativas frente a las peticiones, quejas y recursos presentados por los usuarios. Por ende, la falta de respuesta oportuna y de fondo de las peticiones, quejas y recursos conllevaría a que se entiende que estas han sido resueltas de manera positiva.
Así las cosas, es de advertir que la figura del silencio administrativo positivo es de carácter excepcional, ya que opera siempre y cuando exista disposición normativa que lo establezca; por lo que, en caso de que se trate de una petición o asunto sobre el cual el legislador no haya previsto la ocurrencia de esta figura, no será procedente pues requiere de una disposición legal que establezca su aplicabilidad.
Ahora bien, en materia de servicios públicos domiciliarios, se tiene el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, en el cual se establece que los prestadores de servicios públicos tienen la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus usuarios o suscriptores, en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos o la prestación del servicio público domiciliario, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la presentación de la solicitud, so pena de que se configure silencio administrativo positivo, el cual se entiende que es resuelto a favor del peticionario o recurrente como resultado del silencio del prestador. La norma dispone:
(…)
En este sentido, el silencio de la administración se puede configurar por tres situaciones: (i) la primera, por falta de respuesta oportuna, esto es, fuera del término estipulado en la ley para responder las peticiones y recursos; (ii) la segunda, por no responder de fondo, esto es, cuando no se responde de manera clara, precisa, concreta y congruente a la petición o recurso; y (iii) la tercera, por el incumplimiento de los requisitos de notificación, es decir, cuando la petición, queja o recurso no es notificada con sujeción a lo señalado en la Ley 1437 de 2011.
(ii) Competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios frente al silencio administrativo positivo.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el marco de sus funciones de inspección vigilancia y control tiene la obligación de vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos y sancionar su incumplimiento. Lo anterior, de acuerdo con numeral 1o del artículo 79, en el inciso 1o del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en el numeral 9, artículo 8 del Decreto 1369 de 2020.
En particular, frente a la figura del silencio administrativo positivo, de acuerdo con lo descrito en los numerales 7 y 19 del artículo 6 y en el numeral 9 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020, la Superintendencia tendrá las siguientes funciones:
“ARTÍCULO 6. Funciones de la Superintendencia. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las funciones asignadas en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
7. Adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto producto del silencio administrativo positivo señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, o en la norma que lo sustituya modifique o derogue.
(…)
19. Sancionar, de conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios”
ARTÍCULO 8. Funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Además de las contempladas en el parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, son funciones del Superintendente las siguientes:
(…)
9. Sancionar, de conformidad con lo establecido el inciso 2 del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios frente a la prestación del servicio.
De la disposición normativa se puede colegir que, frente al silencio administrativo positivo, esta Superintendencia tiene dos competencias legales definidas dentro del marco de las funciones de inspección, vigilancia y control:
a) Sancionar de oficio a los prestadores por no responder de manera oportuna y de fondo las peticiones, quejas y recursos de los usuarios, dentro del término legal fijado para ello.
b) Adoptar las decisiones necesarias para lograr el cumplimiento de la decisión adoptada a través del acto administrativo ficto o presunto, producto de la configuración del silencio administrativo positivo.
En consecuencia, dichas competencias se materializan a través del procedimiento administrativo sancionatorio y procedimiento común y general de la Ley 1437 de 2011, los cuales se expondrán a continuación:
- Procedimiento Administrativo Sancionatorio
En lo relativo al procedimiento administrativo sancionatorio que adelanta esta Superintendencia, es importante señalar que la Ley 142 de 1994 no cuenta con un procedimiento especial aplicable por esta entidad, por lo tanto y en cumplimiento del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, el procedimiento establecido en el artículo 47 y subsiguientes es el utilizado para desarrollar la facultad sancionatoria. La norma indica:
“ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
PARÁGRAFO. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia”.
Frente al término para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, es necesario remitirse al artículo 52 ibídem, el cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria”.
De la anterior norma se puede colegir que la caducidad de la facultad sancionatoria abarca dos momentos: i) la expedición del acto administrativo que impone la sanción, el cual debe estar expedido y notificado dentro del término de tres (3) años, contados a partir del acaecimiento de los hechos constitutivos de la infracción administrativa; ii) la resolución del recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de sanción, que debe decidirse en un término de un año contados a partir de la fecha de la interposición de los recurso.
Cabe señalar, que el procedimiento administrativo sancionatorio es reglado, sus etapas procesales y términos son perentorios y de obligatorio cumplimiento para esta Superintendencia, quien cuenta con un término de tres (3) años para ejercer su facultad sancionatoria. Dicho plazo deberá entenderse como el plazo máximo para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, sin desconocer que cada actuación administrativa podrá desarrollarse en plazos diferentes, atendiendo las particularidades de cada una, lo anterior sin exceder el término de caducidad aludido, es decir, los tres (3) años.
- Procedimiento común y principal
Con el fin de adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, producto de la configuración del silencio administrativo positivo, esta Superintendencia implementó el procedimiento común y principal, como mecanismo para desarrollar dicha función legal.
Con respecto a este procedimiento, es pertinente traer a colación el Concepto SSPD-OAJ- 053-2022, el cual señaló lo siguiente:
“(…) Ahora bien, en cuanto a la facultad legal de adoptar decisiones, con el propósito de hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto producto de la falta de atención por parte de los prestadores de las solicitudes presentadas, es de señalar que tal competencia no hace parte de las funciones sancionatorias de esta Superintendencia, es decir, se trata de una competencia diferente a la sancionatoria.
En efecto, la función de control otorgada a la Superintendencia, no es una facultad exclusivamente sancionatoria por el incumplimiento de las obligaciones a cargo de sus vigilados, sino que además comprende la realización de actuaciones de otra naturaleza, y como consecuencia de ellas, la adopción de las medidas necesarias para que la relación jurídica entre el prestador del servicio y los suscriptores y/o usuarios del servicio, no se vea afectada por tales incumplimientos, como ocurre en este caso, toda vez que la Superintendencia se encuentra facultada para adoptar las decisiones pertinentes, para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto.
En consecuencia, esta competencia se materializa en la realización de un procedimiento administrativo general, el cual culmina con la adopción de las medidas necesarias para que los prestadores del servicio público domiciliario, reconozcan los respectivos efectos del acto administrativo ficto, producto del SAP.
Es menester resaltar que, el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, consagran las etapas procesales que debe seguir la administración para adelantar el procedimiento administrativo general aludido, de la siguiente forma:
- Inicio: El artículo 35 ibídem, da cuenta de la iniciación, la cual debe ser informada al interesado para el ejercicio del derecho de defensa y de acuerdo al canon 37 de la misma Ley, podrá ser comunicada la iniciación al tercero que pueda ser afectado con la definición de la actuación.
- Pruebas: Durante la actuación y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo, de oficio y/o por parte del interesado se podrá aportar, pedir y practicar pruebas, así lo pregona el artículo 40 del CPACA.
- Alegaciones: La oportunidad para expresar opiniones, con antelación al fallo, es establecida en el primer inciso del artículo 42 ídem.
- Decisión: La decisión debe ser motivada y fundamentada en las pruebas, informes y peticiones solicitadas por los interesados y/o afectados. En atención a lo anterior, la Superintendencia cumple de la siguiente manera con el procedimiento administrativo general:
- Actividad previa: Con el fin de esclarecer la naturaleza y alcance de la petición elevada por el usuario y/o suscriptor se da aplicación a las figuras establecidas en el artículo 17 del CPACA, relacionadas con el requerimiento de información y el consecuente desistimiento en caso de que no aporte lo requerido en el tiempo advertido en dicho precepto. En caso de que no asista competencia, en consideración al asunto o las funciones, se da aplicación al artículo 21 del CPACA.
- Apertura o inicio de la actuación: Una vez conocida la naturaleza y alcance de lo pedido por parte del usuario y/o suscriptor, se da comienzo a la investigación tendiente a establecer si procede el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo como una forma de hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, para lo cual se decretan pruebas de oficio, se incorporan las ya aportadas por el peticionario y se vincula al prestador para que haga uso de su derecho de defensa y contradicción tanto mediante su pronunciamiento como a través del aporte y solicitud de pruebas.
- Periodo probatorio: Una vez recaudadas las pruebas, previo examen de su utilidad, pertinencia y conducencia, mediante auto se procede a su decreto y consecuente práctica.
- Alegaciones: Practicadas las pruebas, se procede a oír las opiniones de los intervinientes.
- Decisión: Vencido el término de alegaciones la actuación se decide de fondo, valorando las pruebas, emitiendo pronunciamiento frente a lo alegado, dando aplicación al marco normativo y oportunidad para interponer el respectivo recurso.
- Cumplimiento de la decisión: Una vez en firme la decisión, si su sentido es de reconocimiento de los efectos, se procede a iniciar el trámite que procura requerir al prestador para que dé cumplimiento a lo resuelto y se emite copia de lo actuado a fin de iniciar el Procedimiento Sancionador
(…)
En razón de la conexidad, ambas competencias pueden ser adelantadas o acumuladas(7) bajo el procedimiento sancionatorio, dado que los sujetos intervinientes son los mismos, las etapas de ese tipo de proceso son lo suficientemente garantistas, las pruebas practicadas sirven para identificar el silencio administrativo positivo, establecer los efectos del reconocimiento del acto ficto e imponer la sanción a que haya lugar, por lo que existe un ámbito coherente que permite unir las actuaciones bajo una mismo procedimiento.
De igual forma, resulta procedente la iniciación de dos procedimientos, cuya secuencia entre uno y otro, dependerá de que sea reconocidos los efectos del acto administrativo presunto mediante una actuación administrativa general, que dará paso al procedimiento sancionador en caso de que se produzca la decisión ya mencionada.
También, en virtud de dos procedimientos separados, aunque cohesionados, a saber, la actuación que procura reconocer los efectos de un acto administrativo ficto y la investigación sancionadora por violación al derecho de petición, ambas relacionadas con los asuntos descritos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
De igual forma es de precisar, que las actuaciones que adelanta esta Superintendencia para hacer efectivo el derecho sustancial que le asiste al peticionario, y para imponer la sanción al prestador del servicio, ya sea bajo un mismo procedimiento, o en procedimientos separados, se encuentran supeditadas al cumplimiento de los principios(8) de celeridad(9) economía(10) y eficacia(11) dentro del marco del debido proceso.
En este sentido y respecto al silencio administrativo positivo, esta Superintendencia debe propender, en ejercicio de la función de control a su cargo, porque se satisfaga al peticionario con el reconocimiento de los efectos del acto administrativo presunto, a la mayor brevedad posible y de forma correlativa, garantizando el debido proceso al prestador del servicio, y atendiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción (…)”.
En conclusión, el procedimiento administrativo común es el establecido en el artículo 34 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011, dicho procedimiento deberá culminar con la adopción de las medidas necesarias para que los prestadores del servicio público domiciliario reconozcan los respectivos efectos del acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo positivo.
Es importante señalar que, en dicho procedimiento, el legislador no estableció términos perentorios, lo que implica que esta Superintendencia determine los plazos acudiendo a criterios razonables y a los principios que rigen todas las actuaciones administrativas, entre ellos, eficacia, economía y celeridad.
Al margen de lo anterior, es necesario indicar que, como todo acto administrativo de carácter particular, el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo positivo estará inmerso en las causales de pérdida de ejecutoria contempladas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, así:
“ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia.”
De la anterior disposición, huelga decir que los efectos acto administrativo ficto o presunto podrán ser ejecutados por un término de 5 años, contados a partir de su configuración.
Por lo que, en cuanto a la consulta puntual, es importante precisar que tanto el procedimiento administrativo sancionatorio, como el procedimiento común y general deberán llevarse a cabo conforme a las normas que los rigen, lo que implica que el término de duración sea diferente para cada uno de ellos (…)” (subraya fuera de texto)
En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Públicos adelanta dos tipos de procedimientos para dar cumplimiento a las funciones legales asignadas frente a la figura del silencio administrativo así: (i) el procedimiento sancionatorio, cuyo término de caducidad será de tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Sin embargo, dicho plazo deberá entenderse como el plazo máximo para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, sin desconocer que cada actuación administrativa podrá desarrollarse en plazos diferentes, atendiendo las particularidades de cada caso; y (ii) el procedimiento común y principal el cual tiene por fin adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto, producto de la configuración del SAP, en el cual, el legislador no estableció términos perentorios para llevar a cabo dicho procedimiento, lo que implica que esta Superintendencia pueda determinar los plazos acudiendo a criterios razonables y a los principios de eficacia, economía y celeridad.
Cabe señalar que, las quejas o denuncias presentadas en contra de los prestadores de servicios públicos, por los incumplimientos normativos o al contrato de condiciones uniformes, puede originar el inicio de un proceso administrativo sancionatorio en contra de dicho prestador, el cual se llevará a cabo en la etapas y términos antes descritos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en la consulta:
“1. Si presento un derecho de petición a una empresa de servicios públicos domiciliarios y esta me responde, pero me niega mi petición, dentro de los cinco días siguientes debo presentar el recurso de apelación en subsidio de apelación; si la empresa se ratifica en su decisión de primera instancia, debe enviar el expediente a la superintendencia dentro de los tres días siguientes.
Pregunta. ¿Cuánto tiempo tiene la Superintendencia de servicios públicos para fallar mi subsidio de apelación?”
El régimen de los servicios públicos domiciliarios no previó un término en el cual la Superservicios deba resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones finales de las actuaciones administrativas adelantadas por el prestador.
Por lo anterior, es necesario remitirse a la Ley general que rige las actuaciones administrativas, de esta forma, que el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las autoridades deberán resolver los recursos reposición y de apelación de plano, salvo que se hayan solicitado prueba o se decreten de oficio.
Sin embargo, esta norma no señaló un plazo cierto para resolver el recurso de apelación, por lo que el Consejo de Estado a través de pronunciamientos determinó, considerando el vacío legal, que las autoridades administrativas tendrán un término de 15 días hábiles para resolver los recursos, fundamentando su argumento en los artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, al considerar los recursos como una manifestación del derecho de petición.
“Pregunta. ¿Si la Superintendencia me niega el subsidio de apelación, puedo presentar recurso ante el superior y cuantos días tengo para presentar el recurso, y después cuantos días tiene la Superintendencia para fallar mi recurso de segunda instancia?”
De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 no será procedente el recurso de apelación sobre los actos expedidos por los superintendentes, adicional a lo anterior, dicho recurso es considerado la segunda instancia dentro de la actuación administrativa promovida por el usuario en sede del prestador del servicio público domiciliarios.
Sin embargo, cabe señalar que, en el ordenamiento jurídico existen los medios de control, que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades administrativas, como lo son las acciones de nulidad, la de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, entre otros, los cuales se encuentran reglados en el artículo 137 y subsiguiente de la Ley 1437 de 2011.
“2. Si la empresa no me responde na petición dentro de los 15 días, presento mi solicitud de silencio positivo administrativo a la Superintendencia.
Pregunta. ¿cuántos días tiene la Superintendencia para fallar mi petición de silencio positivo administrativo?”
Es pertinente reiterar que la Superintendencia de Servicios Públicos adelanta dos tipos de procedimientos para dar cumplimiento a las funciones legales asignadas frente a la figura del SAP como lo son: (i) el procedimiento sancionatorio, cuyo término de caducidad será de tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas. Término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Sin embargo, dicho plazo deberá entenderse como el plazo máximo para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, y (ii) el procedimiento común y principal, en el cual, el legislador no estableció términos perentorios para llevar a cabo dicho procedimiento, lo que implica que esta Superintendencia pueda determinar los plazos acudiendo a criterios razonables y a los principios de eficacia, economía y celeridad
“Pregunta: ¿Si la Superintendencia me niega la petición de silencio positivo administrativo, puedo presentar recurso ante el superior y cuantos días tiene la superintendencia para fallar mi recurso?”
Tanto en el procedimiento común general, como en el procedimiento administrativo sancionatorio se podrán interponer el recurso de reposición contra el acto administrativo definitivo, el cual se deberá interponer dentro de los diez (10) días a la notificación del acto administrativo.
Con respecto a los términos que tiene esta superintendencia para resolver los recursos en cada uno de los procedimientos descritos, es necesario remitirse a las normas que los regula.
En el caso del procedimiento administrativo sancionatorio, deberá remitirse al artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispuso que la resolución del recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de sanción, deberá decidirse en un término de un año contados a partir de la fecha de la interposición del recurso.
Finalmente, para el procedimiento común y principal, se deberá atender los lineamientos del Consejo de Estado, el cual señaló que el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario.
“Pregunta. ¿Si la Superintendencia no responde dentro del tiempo que ustedes señalen en esta respuesta, esto se constituye en falta disciplinaria, para los funcionarios que les corresponda dar respuesta y no lo hagan?”
En el marco de lo señalado en este concepto, en cuanto refiere al procedimiento común, es decir, el que reconoce los efectos del SAP, si el recurso de apelación no se resuelve por esta Superintendencia en el término de quince (15), se presentará la omisión de un deber funcional sancionable disciplinariamente, salvo que se haya configurado un eximente de responsabilidad.
La denuncia disciplinaria contra el respectivo funcionario deberá hacerse ante la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia o ante la Procuraduría General de la Nación en uso del poder preferente de esta.
“3. Pregunta. ¿Cuántos días tiene la Superintendencia para fallar un recurso de queja contra alguna empresa, por negar el recurso de reposición?”
Respecto del término con el que cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para responder el recurso de queja, debe tenerse en cuenta lo mencionado frente al tema para el recurso de apelación, que a grandes rasgos se sujeta al plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, salvo disposición legal especial en contrario, y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
“4. Pregunta si presento una queja contra cualquier empresa, por fallas en servicio, o por facturación o por cobros indebidos, etc, cuánto tiempo tiene la Superintendencia para responder mi queja y aplicar sanciones si fuere del caso?” (sic)
La caducidad de la facultad sancionatoria abarca dos momentos: i) la expedición del acto administrativo que impone la sanción, el cual debe estar expedido y notificado dentro del término de tres (3) años, contados a partir del acaecimiento de los hechos constitutivos de la infracción administrativa y ii) la resolución del recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de sanción, debe decidirse en un término de un año contado a partir de la fecha de la interposición del recurso.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. Radicado 20225291756332
TEMA: RECURSOS/ SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 29 de octubre de 2012E. Número único: 11001-03-06-000-2012-00084-00. RI: 2123. Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
7. Artículo 36 de la Ley 1437 de 2011.
8. Artículo 3º de la Ley 1437 de 2011: “Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales”.
9. Ley 1437 de 2011, Art. 3º “En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas”.
10. “En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.
11. “En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
