CONCEPTO 47 DE 2025
(enero 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], modificado por el artículo 1 del Decreto 1547 de 2022, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “[…] absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“Teniendo en cuenta que la Constitución y la Ley no contemplan la gratuidad o exoneración en el pago de los servicios públicos domiciliarios; por el contrario, se consagra que la tarifa es el precio que se paga por el servicio prestado con el propósito de remunerar los costos en que incurrió el prestador para efectuar la prestación; sin embargo, en los prestadores por regla general existe una la cartera con edades mayores a 61 periodos la cual es de imposible recaudo. Bajo ese contexto, solicito se sirva emitir concepto jurídico en los términos del artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señalando la procedencia de efectuar un castigo, saneamiento y/o depuración de cartera con periodos mayores a 61 periodos”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ-2010-669
Concepto SSPD-OJ-2011-228
Concepto SSPD-OJ-2017-1017
Concepto SSPD-OJ-2024-217
Concepto SSPD-OJ-2024-383
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[6], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[7].
De igual manera, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
El mencionado artículo señala sobre el particular que “(…) En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya (…)”, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
En consecuencia, esta Superintendencia no puede determinar la procedencia de que una empresa de servicios públicos pueda efectuar un castigo, saneamiento y/o depuración de cartera con periodos mayores a 61 periodos, toda vez que es un asunto que obedece a la autonomía administrativa del prestador, que, en todo caso, debe ajustarse a lo dispuesto al respecto en la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos y las demás normas que le resulten aplicables.
No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, se procederá a efectuar algunas consideraciones generales en los siguientes términos:
De manera inicial, es preciso remitirnos al Concepto SSPD-OJ-2024-383, mediante el cual esta Oficina recientemente reiteró su posición en relación con las competencias para adelantar el cobro de las facturas de servicios públicos a través del procedimiento de cobro coactivo y respecto del cual es posible extraer lo siguiente:
“(ii) Competencia para adelantar el cobro coactivo
En concordancia con lo indicado en el acápite anterior, en principio se tiene que, la facultad de ejercer el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo esta en cabeza de las EICE prestadoras de servicios públicos. No obstante, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-035 de 2003, realizó el análisis de constitucionalidad del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, así:
“Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142.” (Subraya fuera del texto)
De esta manera, se puede afirmar que los municipios tienen la facultad de ejercer tanto la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo como la jurisdicción coactiva, cuando prestan directamente servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con el numeral 6, literal d) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 (que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994). Ello otorga tanto las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) como a los municipios que prestan servicios públicos la posibilidad de utilizar el procedimiento de cobro coactivo.”
En este sentido, las empresas industriales y comerciales del estado y los municipios que prestan directamente servicios públicos domiciliarios, tienen la facultad de ejercer el cobro de las facturas de servicios públicos acudiendo tanto a la jurisdicción ordinaria mediante proceso ejecutivo, como a través de la jurisdicción coactiva, dando aplicación al procedimiento administrativo de cobro coactivo establecido en el título IV de la primera parte de la Ley 1437 de 2011 y el Estatuto Tributario en lo que resulte aplicable; para lo cual, deberán que adoptar un reglamento interno de recaudo de cartera de conformidad con lo establecido en la Ley 1066 de 2006 y los artículos 3.1.1 y subsiguientes del Decreto 1625 de 2016.
En particular, el numeral 1 del artículo 2 y el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 señalan:
“Artículo 2o. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera a su favor. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago.”
(…)
“Artículo 5o. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.” (Subraya fuera del texto)
En este sentido, en cuanto a las facultades para desarrollar las actividades propias de la jurisdicción de cobro coactivo y el alcance de estas en el marco del comité de cartera, es preciso mencionar que serán las que el prestador haya estipulado en el reglamento interno de recaudo de cartera.
Ahora bien, en referencia a las alternativas para depurar carteras de imposible recaudo consideramos necesario reiterar lo señalado en los Conceptos SSPD-OAJ-2024-217, SSPD-OAJ 2010-669 y SSPD-OAJ-2011-228, en los que esta Oficina sostuvo que el prestador teniendo en cuenta su conveniencia administrativa y suficiencia financiera, es quien debe determinar el procedimiento de recuperación y castigo de cartera, veamos:
“Considerando lo anterior, es dable colegir que será el prestador quien determine el procedimiento a adelantar para recuperar la cartera, teniendo en cuenta su conveniencia administrativa y suficiencia financiera, sin que por ningún motivo, se pueda exonerar el pago del servicio público, en razón de su carácter oneroso. En todo caso, contara con las siguientes posibilidades:
i) Adelantar el correspondiente cobro de la facturación en mora, mediante proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, o ante la jurisdicción coactiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
ii) Suscribir acuerdos de pago con los usuarios que se encuentren en mora, a efectos de evitar la suspensión del servicio público y normalizar la deuda, siempre que sea de común acuerdo. Evento en el cual, el contrato es ley para las partes, y el mismo escapa del régimen de los servicios públicos.
iii) Castigar su cartera y determinar, si la obligación ya se extinguió por prescripción, por haber transcurrido 5o años desde que se hizo exigible, sin que el municipio prestador directo haya adelantado el correspondiente cobro, o contemplar la posibilidad de adelantar proceso ordinario para su cobro, conforme lo señala el artículo 430 del CGP o iniciar el cobro coactivo.
iv) Condonar los intereses moratorios que se hayan causado por el incumplimiento, en virtud de que la imposición de los mismos es facultativa de la empresa de servicios públicos, conforme lo indica el artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
v) Las demás que en virtud de la autonomía administrativa y financiera considere pertinentes para desarrollar su objeto social.
Finalmente, se indica que los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrán ejecutar todas las acciones que considere para recuperar la cartera morosa por la prestación del servicio público, siempre que obedezca a su naturaleza jurídica, no vaya en contravía de lo dispuesto en el artículo 130 de la ley 142 de 1994, y respete los derechos de los usuarios.” (Subraya fuera del texto)
De acuerdo con lo anterior, el prestador será quien determine a efectos de castigar su cartera y determinar, si la obligación ya se extinguió por prescripción, por haber transcurrido cinco (5) años desde que se hizo exigible, teniendo la posibilidad de ejecutar todas las acciones que considere para recuperar la cartera morosa por la prestación del servicio público, siempre que no contravenga lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y obedezca a su naturaleza jurídica.
Del mismo modo, en cuanto a las políticas contables relacionadas con el castigo de cartera en los referidos conceptos se indicó que las políticas contables relacionadas con el castigo de cartera en materia de servicios públicos domiciliarios, deben tener en cuenta (i) la imposibilidad de exonerar el pago de servicios públicos, (ii) la prescripción de las facturas de servicios públicos, cuya naturaleza es la de títulos ejecutivos, (iii) la potestad facultativa de cobrar o no intereses o de condonar los mismos, y (iv) la existencia de mecanismos alternativos al cobro de facturas, como los acuerdos de pago y similares.
“(…) En torno a esta posibilidad, que implica un castigo de la cartera del prestador, consideramos que deberá ser éste quien analice si se presentan los presupuestos de la prescripción, y si aún verificados los mismos, se renunciará al derecho de hacer exigible las obligaciones vencidas a través de otros mecanismos como el de los procesos ordinarios. En todo caso, esta Oficina considera que las políticas contables relacionadas con el castigo de cartera en materia de servicios públicos domiciliarios, deben tener en cuenta (i) la imposibilidad de exonerar el pago de servicios públicos, (ii) la prescripción de las facturas de servicios públicos, cuya naturaleza es de títulos ejecutivos, (iii) la potestad facultativa de cobrar o no intereses o de condonar los mismos, y (iv) la existencia de mecanismos alternativos al cobro de facturas, como los acuerdos de pago y similares (…).” (Subraya fuera del texto)
En este sentido, con ocasión de la autonomía que les asiste a los prestadores, son estos quienes deben determinar cuál es el procedimiento de depuración de cartera que les será aplicable según lo acordado en el reglamento interno de recaudo de cartera adoptado por estas y a la normativa aplicable en esta materia.”
Lo anterior, guarda plena concordancia con lo indicado en los conceptos SSPD-OJ-2005-125, SSPD-OAJ-2005-165 y SSPD 2005-227, los cuales fueron reiterados en el concepto SSPD-OJ-2017-1017, en los que se señaló:
“(…) la empresa, dentro de su autonomía administrativa y financiera, debe diseñar e implementar los procedimientos para la realización y culminación de las actividades de saneamiento contable, darse su propia reglamentación y diseñar y aprobar los procedimientos y políticas que ordenarán las acciones para lograr los cometidos del saneamiento y diseñar e implementar las metodologías que se van a utilizar para depurar la cartera'.
Lo anterior, por cuanto la prestación de los servicios públicos domiciliarios ha de ser eficiente y debe respetar los principios de solidaridad y universidad, razón por la cual las empresas que proporcionan el bien o servicio no pueden trabajar a pérdida, es decir, deben procurar recuperar los costos en que incurran y asegurarse de obtener recursos para poder invertir en el mismo sector con el fin de tener unos mínimos beneficios que se traduzcan en mayor competitividad y mejores beneficios para los usuarios.
Igualmente, la inclusión de valores en la cartera por servicios que nunca se han prestado generan desgaste administrativo y cobros no debidos que afectan los resultados financieros del prestador e imposibilitan conocer su situación real.
Por las mismas razones, ni la Ley 142 de 1994, ni la Ley 689 de 2001, contemplan restricciones de las políticas que pueden adoptar las empresas prestadoras de servicios públicos para la recuperación de cartera o para su castigo, por lo que se reitera que cada una de estas empresas tiene libertad y autonomía para diseñar sus mecanismos de recaudo de cartera morosa y castigo de la misma”.
Así las cosas, los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen completa autonomía para diseñar sus mecanismos de recaudo y castigo de su cartera, debiendo en todo caso, determinar si la obligación ya se extinguió por prescripción, por haber transcurrido cinco (5) años desde que se hizo exigible, teniendo la posibilidad de ejecutar todas las acciones que considere para recuperar la cartera morosa por la prestación del servicio público, siempre que no contravenga lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y obedezca a su naturaleza jurídica.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, esta Superintendencia carece de competencia para someter a si aprobación previa los actos y contratos de sus vigilados. En consecuencia, no es dable determinar la procedencia de que una empresa de servicios públicos pueda efectuar un castigo, saneamiento y/o depuración de cartera con periodos mayores a 61 periodos, toda vez que es un asunto que obedece a la autonomía administrativa del prestador, que, en todo caso, debe ajustarse a lo dispuesto al respecto en la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos y las demás normas que le resulten aplicables.
- Los prestadores de servicios públicos dentro de su autonomía administrativa y financiera, debe diseñar e implementar los procedimientos para la realización y culminación de las actividades de saneamiento contable, darse su propia reglamentación y diseñar y aprobar los procedimientos y políticas que ordenarán las acciones para lograr los cometidos del saneamiento y diseñar e implementar las metodologías que se van a utilizar para depurar la cartera.
- En ese sentido, los prestadores serán quienes determinen el procedimiento a adelantar para recuperar la cartera, teniendo en cuenta su conveniencia administrativa y suficiencia financiera, sin que por ningún motivo, se pueda exonerar el pago del servicio público, en razón de su carácter oneroso. En todo caso, dentro de las posibilidades que tiene la empresa, puede castigar su cartera y determinar, si la obligación ya se extinguió por prescripción, por haber transcurrido cinco (5) años desde que se hizo exigible, teniendo la posibilidad de ejecutar todas las acciones que considere para recuperar la cartera morosa por la prestación del servicio público, siempre que no contravenga lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y obedezca a su naturaleza jurídica.
- En cuanto a las alternativas para depurar carteras de imposible cobro es preciso indicar que las políticas contables en materia de servicios públicos domiciliarios, deben tener en cuenta (i) la imposibilidad de exonerar el pago de servicios públicos, (ii) la prescripción de las facturas de servicios públicos, cuya naturaleza es la de títulos ejecutivos, (iii) la potestad facultativa de cobrar o no intereses o de condonar los mismos, y (iv) la existencia de mecanismos alternativos al cobro de facturas, como los acuerdos de pago y similares.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta Entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290014562.
TEMA: CASTIGO, SANEAMIENTO Y/O DEPURACIÓN DE CARTERA DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
