CONCEPTO 269 DE 2025
(junio 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
En las consultas elevadas, el peticionario plantea una serie de preguntas relacionadas con el régimen de insolvencia económica de persona natural no comerciante y la solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios. Así, esas preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones del presente concepto.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Ley 2445 de 2025[8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
Asimismo debe indicarse de forma preliminar que, el régimen de los servicios públicos domiciliarios no consagrada disposición alguna que permita determinar: (i) si es viable solicitar la nulidad de pagos de facturas de servicios públicos generadas por consumos anteriores a la apertura del trámite de negociación de deudas; (ii) si es procedente devolver dineros pagados por ese concepto; (iii) las consecuencias que puede traer para un acreedor de servicios públicos el cobro de saldos o dineros adeudados con anterioridad al inicio de dicho trámite y, (iv) las consecuencias que trae para el proceso concursal, el hecho de que el acreedor de servicios públicos reciba pagos a pesar de estar en un aparente deber legal de abstenerse de realizar cobros.
Lo anterior, por cuanto se trata de aspectos que se rigen por lo establecido en el libro tercero, sección tercera, título IV, artículos 531 a 576 de la Ley 1564 de 2012 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso o CGP); libro que fue modificado en su totalidad por la Ley 2445 de 2025, referida por el consultante, en la cual se establecen disposiciones generales vigentes respecto del régimen de insolvencia, procedimiento de negociación de deudas y la liquidación patrimonial.
Además, es preciso señalar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 -modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001- y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita interpretar las disposiciones que rigen los procesos de insolvencia económica de persona natural no comerciante, motivo por el cual, no le es posible determinar la legitimación por activa en los mismos, toda vez que, ello es un asunto que se escapa de la órbita competencial de esta entidad.
De otra parte, el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, señala que esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación previa, toda vez que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
Sin perjuicio de lo anterior, con el fin de orientar al consultante, a continuación, se efectuarán algunas consideraciones generales a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) insolvencia económica de persona natural no comerciante; (ii) contrato de servicios públicos domiciliarios; y, (iii) solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios.
(i) Insolvencia económica de persona natural no comerciante
Conviene iniciar indicando que, respecto a la insolvencia económica de persona natural no comerciante se refirió esta Oficina Asesora Jurídica recientemente, a través del Concepto SSPD-OJ-2025-126, indicando lo siguiente:
“(…) la insolvencia económica es una situación jurídica en la que se encuentra una persona cuando no tiene la capacidad económica de estar al día con el pago de sus obligaciones, busca ofrecer a los deudores una oportunidad, bien sea para reestructurar y cumplir con sus obligaciones en estado de cesación de pagos o para liquidar su patrimonio de forma ordenada y con respeto de las normas sustanciales que gobiernan la prelación de créditos en el ordenamiento jurídico.
De esta forma, el trámite de insolvencia tiene tres (3) etapas: (i) negociación de las deudas a través de un acuerdo con sus acreedores para obtener la normalización de sus relaciones crediticias; (ii) convalidación de los acuerdos privados a los que llegue con sus acreedores, y (iii) liquidación del patrimonio, como consecuencia del incumplimiento de los acuerdos”.
De esta manera, la figura de la insolvencia económica resulta aplicable a las personas naturales no comerciantes, quienes podrán celebrar un acuerdo que les permita ponerse al día con sus obligaciones.
Así, tal y como se había precisado precedentemente, la insolvencia económica de persona natural no comerciante como figura, fue incorporado en el libro tercero, sección tercera, título IV, artículos 531 a 576 del Código General del Proceso (libro que fue modificado en su totalidad por la Ley 2445 de 2025), por ende, el régimen jurídico para adelantar ese proceso es el contenido en dicha ley.
Particularmente se tiene que, en el título IV de la referida ley "INSOLVENCIA DE LA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE", se establecen disposiciones generales respecto del régimen de insolvencia, dentro de lo cual se destaca que, en el artículo 531[12] del CGP se determina la finalidad del régimen de insolvencia de la persona natural, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 531. FINALIDAD DEL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA DE LA PERSONA NATURAL. El régimen de insolvencia de la persona natural que en este título se regula tiene por objeto el reintegro de la persona natural que ha sufrido un quebranto económico a la actividad productiva nacional, mediante la normalización de sus relaciones crediticias a través de (i) un acuerdo con sus acreedores, (ii) la convalidación de los acuerdos privados que obtenga con algunos de ellos o (iii) la liquidación de su patrimonio, siempre bajo la necesaria presunción de la buena fe de las partes y la legítima expectativa del acreedor respecto del cumplimiento por parte de aquel del deber del honrar las obligaciones que con él contrajo, hasta donde ello sea posible.
Mediante la negociación de deudas, la persona natural podrá, a través del acuerdo al que llegue con todos sus acreedores o con algunos de ellos, atender sus obligaciones en condiciones de cuantía, plazo y tasa favorables, adecuadas a su sobreviniente situación económica: con la convalidación de acuerdos privados, hacer oponibles a todos los acreedores el acuerdo de este tipo que haya alcanzado con la mayoría calificada de sus acreedores cuando temía incumplir sus obligaciones, y con la liquidación patrimonial, la adjudicación a los acreedores de los bienes embargables que posea, hasta el monto de su pasivo o el valor de los activos, mutando los saldos insolutos a obligaciones naturales. En el caso de las personas comerciantes, los dos primeros procedimientos también tienen por objetivo lograr su formalización.
Con estos instrumentos se fomenta la resolución pacífica de los conflictos y el uso de los mecanismos alternativos que buscan tal objetivo”. (Subraya fuera de texto).
De lo anterior es deducible que, el régimen de que tratan los artículos 531 a 576 del CGP, tiene por objeto el reintegro de la persona natural que ha sufrido un quebranto económico a la actividad productiva nacional, mediante la normalización de sus relaciones crediticias a través de: (i) un acuerdo con sus acreedores; (ii) la convalidación de los acuerdos privados que obtenga con algunos de ellos; o (iii) la liquidación de su patrimonio.
Para lograr los objetivos previamente numerados, la persona natural a mediante la negociación de deudas podrá, a través del acuerdo al que llegue con todos sus acreedores o con algunos de ellos, atender sus obligaciones en condiciones de cuantía, plazo y tasa favorables, adecuadas a su sobreviniente situación económica: con la convalidación de acuerdos privados, hacer oponibles a todos los acreedores el acuerdo de este tipo que haya alcanzado con la mayoría calificada de sus acreedores cuando temía incumplir sus obligaciones, y con la liquidación patrimonial, la adjudicación a los acreedores de los bienes embargables que posea, hasta el monto de su pasivo o el valor de los activos, mutando los saldos insolutos a obligaciones naturales. De igual forma, en el caso de personas comerciantes, se tendrá como objetivo lograr su formalización.
Pues bien, en lo que respecta la negociación de deudas en el marco del régimen de insolvencia debe decirse que, en el capítulo II "PROCEDIMIENTO DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS" del referido título IV del CGP, se detallan los supuestos para que una persona natural no comerciante pueda acogerse a dicho régimen.
Es preciso indicar que el artículo 538[13] ibídem, define los supuestos de la insolvencia así:
“ARTÍCULO 538. SUPUESTOS DE INSOLVENCIA. Para los fines previstos en este título, se entenderá que la persona natural podrá acogerse a los procedimientos de insolvencia cuando se encuentre en cesación de pagos.
Estará en cesación de pagos la persona natural que como deudor o garante incumpla el pago de dos (2) o más obligaciones a favor de dos (2) o más acreedores por más de noventa (90) días, o contra el cual se hayan iniciado dos (2) o más procedimientos públicos o privados de cobro de obligaciones dineradas, de ejecución especial o de restitución de bienes por mora en el pago de cánones.
En cualquier caso, el valor porcentual de las obligaciones deberá representar no menos del treinta por ciento (30%) del pasivo total a su cargo, sin tener en cuenta los créditos cuyo pago se esté realizando mediante libranza o cualquier otro tipo de descuento por nómina, a menos que estos hayan dejado de abonarse efectivamente a la obligación por cualquier causa. Para la verificación de esta situación bastará la declaración del deudor, la cual se entenderá prestada bajo la gravedad del juramento”.
De esta manera, se entiende que el legislador estableció que un deudor se considera en cesación de pagos cuando: (i) incumpla el pago de dos (2) o más obligaciones a favor de dos (2) o más acreedores por más de noventa (90) días, o (ii) enfrenta dos o más procedimientos públicos o privados de cobro de obligaciones dineradas, de ejecución especial o de restitución de bienes por mora en el pago de cánones. Además, el valor de las obligaciones debe representar al menos el 30% del pasivo total a cargo del deudor.
Por su parte, el artículo 539 ibídem señala que las deudas pueden ser objeto de negociación siempre que se presente la solicitud correspondiente, para lo cual, en esa misma disposición se establecen los requisitos que debe contener dicha solicitud. El trámite para llevar a cabo el procedimiento de negociación de deudas tiene una duración de sesenta (60) días, contados a partir de la fecha en la que quede en firme la aceptación de la solicitud, según lo establece el artículo 544 ibídem.
Ahora bien, conviene resaltar que esta Oficina Asesora Jurídica ha indicado que las obligaciones financieras derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios están incluidas dentro del ámbito de la ley de insolvencia, siempre y cuando se cumplan los criterios establecidos para este régimen. En efecto, se tiene que en el Concepto SSPD-OJ-2024-299, en reiteración de lo manifestado en el Concepto SSPD-OJ-2013-65, se indicó al respecto lo siguiente:
“Ahora bien, teniendo en cuenta que la norma se refiere a obligaciones en un sentido amplio, ha entendido esta Oficina Asesora Jurídica que “(…) las obligaciones dinerarias originadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios se entienden incluidas dentro del objeto de la ley, desde luego, siempre que se acrediten los supuestos de insolvencia”.
Esto implica que las deudas relacionadas con servicios públicos domiciliarios como acueducto, electricidad y gas, entre otros, pueden ser objeto de negociación bajo el régimen de insolvencia de persona natural no comerciante”.
De esta manera, se tiene que las deudas originadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios, pueden ser objeto de negociación bajo el régimen de insolvencia de persona natural no comerciante.
En esa línea, se tiene que en el artículo 545[14] del CGP se establecen los efectos de la aceptación de la solicitud de negociación de deudas y, particularmente, en su numeral 3, los efectos de dicha aceptación en lo que respecta a las deudas originadas por la prestación de servicios públicos domiciliarios. Textualmente, la norma indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 545. EFECTOS DE LA ACEPTACIÓN. A partir de la aceptación de la solicitud se producirán los siguientes efectos:
(…)
3. No podrá suspenderse la prestación de los servicios públicos domiciliarios en la casa de habitación ni en el lugar de trabajo del deudor por mora en el pago de las obligaciones anteriores a la aceptación de la solicitud. Si hubiere operado la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, estos deberán restablecerse y las obligaciones causadas con posterioridad por este concepto serán pagadas como gastos de administración, y como tales serán registrados en la contabilidad del acreedor; la desatención a este deber estando el acreedor debidamente informado de la existencia del procedimiento de insolvencia, dará lugar a los trámites y sanciones previstas en el numeral 1 de este artículo para los casos de acreedores concúrsales que adelanten diligencias judiciales o extrajudiciales de cobranza. La misma regla aplicará a los casos de cualquier tipo de contratos de tracto sucesivo, como arrendamiento, educación, salud, administración de propiedad horizontal, y cualquier otro de similares características (…)”.
Con lo anterior es preciso puntualizar que, en el marco de sus competencias, esta Superintendencia solo puede hacer alusión o interpretar los efectos de la aceptación de la solicitud de negociación de deudas, en lo que concierne a aquellas derivadas de la prestación de servicios públicos, esto es, las establecidas en el numeral 3, como ya se indicó. De esta manera, no puede la Superservicios efectuar una interpretación extensiva de los efectos de que tratan demás numerales de dicha norma, a las deudas originadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Precisado lo anterior, del numeral 3 del artículo 545 es posible deducir que, una vez aceptada la solicitud de negociación de deudas no podrá suspenderse la prestación de los servicios públicos domiciliarios ni en la casa de habitación, ni en el lugar de trabajo del deudor, por mora en el pago de las obligaciones anteriores a la aceptación de la solicitud. De tal manera que, si hubiere operado la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, estos deberán restablecerse.
Por otro lado, se debe tener en cuenta que las deudas generadas después de la aceptación de la solicitud se consideran gastos de administración y deben ser pagadas como tales, lo cual asegura que el deudor pueda continuar recibiendo los servicios públicos mientras se maneja su situación de insolvencia.
Ahora bien, la desatención al deber referido precedentemente estando el acreedor debidamente informado de la existencia del procedimiento de insolvencia, dará lugar a los trámites y sanciones previstas en el numeral 1 del artículo en cuestión, para los casos de acreedores concursales que adelanten diligencias judiciales o extrajudiciales de cobranza. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que la norma en cuestión, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 545. EFECTOS DE LA ACEPTACIÓN. A partir de la aceptación de la solicitud se producirán los siguientes efectos:
“1. Los previstos en el numeral 1 del artículo 565. En consecuencia, no podrán iniciarse contra el deudor nuevos procesos o trámites públicos o privados de ejecución, de jurisdicción coactiva, de cobro de obligaciones dineradas, de ejecución especial, ni de restitución de bienes por mora en el pago de los cánones, y se suspenderán los que estuvieren en curso al momento de la aceptación. La suspensión incluirá la ejecución aún no totalmente practicada de medidas cautelares ya decretadas respecto de bienes o derechos pertenecientes al deudor y emolumentos que este tenga por recibir por cualquier causa, personalmente o en cuentas bancarias o por medio de cualquier producto financiero, y los actos preparatorios del perfeccionamiento de tales medidas.
El deudor podrá alegar la nulidad del proceso ante el juez o funcionario competente, o ante el particular o mandatario encargado del cobro o ejecución, para lo cual bastará presentar copia de la certificación que expida el conciliador sobre la aceptación al procedimiento de negociación de deudas.
Las diligencias judiciales o extrajudiciales de cobranza, habiendo sido comunicado directamente el titular o cesionario sobre la admisión del deudor a un procedimiento de insolvencia darán lugar a un llamado de atención, en la primera ocasión, a una amonestación, en la segunda, y a la postergación del pago de todas las obligaciones que se hayan calificado y graduado o deban calificarse y graduarse a favor del acreedor, en la tercera, sanciones que serán impuestas, a petición del deudor, por el conciliador o el juez de la liquidación. A partir de la cuarta ocasión, el conciliador o el juez enviarán la queja a la Superintendencia Financiera o a la de Industria y Comercio, de acuerdo con el marco de competencias previsto en la Ley 2300 de 2023. junto con las pruebas que haya aportado el quejoso, a efecto de que se imponga al acreedor una multa equivalente al diez por ciento (10%) del monto de los créditos cobrados, incluidos los intereses, por cada vez que este adelante diligencias de este tipo, sin perjuicio de los límites previstos en el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1266 de 2008”. (Subrayado fuera de texto).
Como puede observarse, las sanciones por la desatención del deber contemplado en el numeral 3 del artículo 545 del CGP, estando el acreedor debidamente informado de la existencia del procedimiento de insolvencia, son las siguientes: (i) un llamado de atención, en la primera ocasión, (ii) una amonestación, en la segunda, (iii) la postergación del pago de todas las obligaciones que se hayan calificado y graduado o deban calificarse y graduarse a favor del acreedor, en la tercera. Estas sanciones serán impuestas a petición del deudor, por el conciliador o el juez de la liquidación.
A partir de la cuarta ocasión, el conciliador o el juez enviarán la queja a la Superintendencia Financiera o a la de Industria y Comercio, de acuerdo con el marco de competencias previsto en la Ley 2300 de 2023, junto con las pruebas que haya aportado el quejoso, a efecto de que se imponga al acreedor una multa equivalente al diez por ciento (10%) del monto de los créditos cobrados, incluidos los intereses, por cada vez que este adelante diligencias de este tipo, sin perjuicio de los límites previstos en el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
Con lo anterior, valga concluir que la ley de insolvencia contempla la inclusión de deudas relacionadas con servicios públicos domiciliarios, asegurando que los deudores puedan mantener el acceso a estos servicios durante el proceso de negociación de sus deudas, bajo condiciones específicas y con protecciones legales que evitan la suspensión de dichos servicios por moras anteriores a la aceptación de la solicitud de negociación.
No obstante, en lo que corresponde justamente a deudas relacionadas con servicios públicos domiciliarios, debe precisarse que dicha ley, no contempla, de manera concreta: (i) si es procedente la nulidad de los pagos de facturas de servicios públicos efectuados por el deudor, que corresponden a deudas generadas con anterioridad a la aceptación de la solicitud de negociación de deudas, (ii) si existe el deber por parte del acreedor de devolver el dinero de esos pagos y, (iii) las consecuencias que trae para el proceso concursal el hecho de que el acreedor haya recibido pagos del deudor, pese a estar aceptada la solicitud de negociación de deudas (bajo el entendido de que son pagos efectuados por fuera del acuerdo respectivo).
En esa línea, a juicio de esta Oficina, ante cualquier pretensión o intención por parte del deudor que involucre algunos de los aspectos previamente enumerados, podría acudirse al conciliador o juez de la liquidación, en calidad de autoridad encargada de llevar a cabo el proceso, a efectos de que se pronuncie al respecto.
(ii) Contrato de servicios públicos domiciliarios
Ahora bien, considerando el contenido de la consulta, en este punto es pertinente señalar la diferencia entre suscriptor y usuario en el marco del contrato de servicios públicos, conforme a las definiciones contenidas en los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 que disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.
(…)
14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor (…)”.
Como puede observarse, se le llama suscriptor a la persona natural o jurídica que ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos. Así, para ser suscriptor de un servicio público domiciliario se requiere haber celebrado el contrato de servicios públicos domiciliarios, siendo este el documento a través del cual se prueba tal condición.
Por su parte, se le denomina usuario a la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio público, es decir, aquel que lo consume, sin que sea requisito para este ser parte de la relación contractual. En otras palabras, para ser considerado usuario de un servicio público domiciliario, no es necesario que la persona natural o jurídica haya celebrado el contrato de servicios públicos, sino ser consumidor del mismo.
Ahora, conviene indicar que la relación entre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y los usuarios o suscriptores, surge a partir de la celebración de un contrato de servicios públicos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 128 y 129 y 130[15] de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios (…).
ARTÍCULO 129. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio.
ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario (…)”. (Subrayado fuera de texto)
De las normas en cita es preciso establecer que: (i) el contrato de servicios públicos es uniforme, consensual y oneroso; (ii) son partes de este contrato, el prestador de servicios públicos y el suscriptor y/o usuario; (iii) el objeto del mismo es la prestación del servicio público a cambio de un precio; y, (iv) para la prestación del servicio hacen parte del contrato de servicios públicos sus estipulaciones escritas y las que el prestador aplique de manera uniforme, las cuales deberán ser informadas de manera clara y suficiente al suscriptor.
De otra parte, se entiende que el contrato de servicios públicos existe desde el momento en el que el prestador define las condiciones uniformes en que está dispuesto a prestar el servicio y el propietario o usuario potencial del servicio solicita recibirlo en un inmueble determinado, siempre y cuando, tanto el solicitante como el inmueble cumplan con las condiciones previstas por la Ley y el prestador; las cuales, en todo caso, no pueden responder al capricho del prestador, sino a los mandatos de la regulación sectorial y demás normativa.
(iii) Solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios
Considerando lo indicado en el acápite anterior, respecto a las partes del contrato de servicios públicos, conviene señalar que esta Oficina Asesora Jurídica frente a la solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios, por medio del Concepto SSPD-OJ-2023-653, indicó lo siguiente:
“(…) resulta pertinente referirse al marco normativo general de la solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo al cual, la solidaridad en las obligaciones supone la existencia de varios deudores que han contraído una obligación, la cual puede ser exigida en su totalidad a cada uno de ellos. En otras palabras, se es solidario cuando se es individualmente responsable por la totalidad de una obligación contraída por varios deudores.
En el régimen de los servicios públicos domiciliarios, esta figura se encuentra contemplada en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
(…)
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma" (subraya fuera del texto).
La disposición transcrita es de importancia para entender algunas de las obligaciones y derechos de los usuarios y suscriptores, así como de los prestadores del servicio en el marco del contrato del servicio público. Dichas obligaciones las podemos desglosar así:
(i) El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son partes en el contrato de servicios públicos domiciliarios, lo que implica que todos ellos son solidarios en derechos y obligaciones derivadas de la prestación del servicio, así:
- El propietario del inmueble y el poseedor del inmueble
- El propietario del inmueble y el suscriptor.
- El propietario del inmueble y el usuario.
- El poseedor del inmueble y el suscriptor.
- El poseedor del inmueble y el usuario.
En consecuencia, cualquiera de las partes, antes señaladas, puede responder por las obligaciones derivadas del contrato y, por ende, el prestador del servicio en su calidad de acreedor, puede solicitar el cumplimiento total de las mismas a cualquiera de ellas.
(ii) Las facturas de servicios públicos domiciliarios son títulos ejecutivos que contienen obligaciones claras, expresas y exigibles cuyo pago se puede obtener mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, esta última, solo para las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios o los municipios prestadores directos de conformidad con las normas del Código Civil y Código General del Proceso.
(iii) La responsabilidad solidaria entre las partes, frente a las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios públicos, se rompe por la no suspensión del servicio por parte del prestador, cuando el usuario o suscriptor incumpla la obligación de pagar los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, sin que exceda de dos (2) períodos de facturación, cuando esta sea bimestral, o de tres (3) periodos cuando la facturación sea mensual. (…)”. (Subrayas fuera de texto).
Del concepto es cita es preciso indicar que, la solidaridad supone la existencia de varios deudores que han contraído una obligación, la cual puede ser exigida en su totalidad a cada uno de ellos. Así, en materia de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, la solidaridad necesariamente se enmarca dentro de las distintas relaciones que surgen entre las partes del contrato de servicios públicos, estos son, el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y el o los usuarios del servicio.
De ahí que, cualquiera de las partes del contrato de servicios públicos pueda responder por obligaciones derivadas del mismo y, por ende, el prestador del servicio, en su calidad de acreedor, puede solicitar el cumplimiento total de las mismas a cualquiera de ellas. De esta manera, resulta válido precisar que para ser solidariamente responsable en materia de servicios públicos domiciliarios no es requisito haber celebrado el contrato de servicios públicos domiciliarios, sino ser parte del mismo en cualquiera de las calidades referidas en el párrafo precedente.
Ahora bien, respecto a la solidaridad frente a deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso o trámite de insolvencia económica de persona natural no comerciante, conviene reiterar lo manifestado por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2024-299, así:
“(…) es preciso señalar que, al ser parte del contrato de servicios públicos tanto el suscriptor como el usuario, el propietario o poseedor del inmueble, la persona que ostente cualquiera de estas calidades, al estar llamado al cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, podrá relacionar una deuda derivada de la prestación de servicios públicos domiciliarios en un trámite de insolvencia económica de una persona natural no comerciante”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Con lo anterior debe quedar claro que, quien esté llamado al cumplimiento de las obligaciones del contrato de servicios públicos domiciliarios, bien sea el suscriptor, el usuario, el propietario o poseedor del inmueble, podrá relacionar deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso de insolvencia económica de una persona natural no comerciante.
Por último, considerando el contenido de la consulta conviene precisar que, la demostración de la calidad de deudor solidario está atada a la calidad de que se ostente respecto al servicio público domiciliario: suscriptor, usuario, propietario o poseedor del inmueble, habiendo libertad probatoria para demostrar la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165[16] del CGP; disposición normativa que no es ajena a los procesos o trámites de insolvencia económica de persona natural no comerciante. Por ejemplo, si se quiere demostrar que se es usuario de un servicio público domiciliario en el marco de un contrato de arrendamiento de vivienda urbana, convendría aportar ese contrato o, si se requiere demostrar que se es suscriptor, convendría aportar entonces el contrato de servicios públicos domiciliarios celebrado.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta con radicado SSPD No. 20255291889232, en los siguientes términos:
“En el contexto de realizarse el pago de unas facturas de servicio público por parte del usuario, las cuales son deudas relacionadas y generadas con anterioridad a la apertura del trámite de negociación de deudas consagrado en la ley 2445 de 2025:
¿El usuario puede solicitar la nulidad de esos pagos?
¿El acreedor esta (sic) en el deber legal de devolver los dineros pagados por fuera del trámite de negociación de deudas al deudor insolvente?
¿Qué consecuencias trae para el acreedor de servicios públicos el cobro de saldos o dineros adeudados con anterioridad al inicio del trámite?
¿Qué consecuencias trae para el proceso concursal, el hecho de que acreedor de servicios públicos haya recibido pagos al deudor, muy a pesar de estar en el deber legal de abstenerse de realizar cobros?
Inicialmente es preciso indicar que, el régimen de los servicios públicos domiciliarios no consagra disposición alguna de forma expresa que permita determinar: (i) si es viable solicitar la nulidad de pagos de facturas de servicios públicos generadas por consumos anteriores a la apertura del trámite de negociación de deudas, (ii) si es procedente devolver dineros pagados por ese concepto, (iii) las consecuencias que puede traer para un acreedor de servicios públicos el cobro de saldos o dineros adeudados con anterioridad al inicio de dicho trámite y, (iv) las consecuencias que trae para el proceso concursal el hecho de que el acreedor de servicios públicos reciba pagos a pesar de estar en un aparente deber legal de abstenerse de realizar cobros.
Lo anterior, por cuanto se trata de aspectos que se rigen por lo establecido en el libro tercero, sección tercera, título IV, artículos 531 a 576 del CGP; libro que fue modificado en su totalidad por la Ley 2445 de 2025, referida por el consultante, en la cual se establecen disposiciones generales vigentes respecto del régimen de insolvencia, procedimiento de negociación de deudas y la liquidación patrimonial.
Precisado lo anterior, tal y como se indicó en el Concepto SSPD-OJ-2024-299, las obligaciones financieras derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios están incluidas dentro del ámbito de la ley de insolvencia, siempre y cuando se cumplan los criterios establecidos en este régimen. Así, las deudas originadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios, pueden ser objeto de negociación bajo el régimen de insolvencia de persona natural no comerciante.
Bajo ese contexto, en el artículo 545 del CGP se establecen los efectos de la aceptación de la solicitud de negociación de deudas y, particularmente, en su numeral 3, los efectos de dicha aceptación en lo que respecta a las deudas originadas por la prestación de servicios públicos domiciliarios.
De esa disposición normativa se desprende que, una vez aceptada la solicitud de negociación de deudas no podrá suspenderse la prestación de los servicios públicos domiciliarios ni en la casa de habitación, ni en el lugar de trabajo del deudor, por mora en el pago de las obligaciones anteriores a la aceptación de la solicitud. De tal manera que, si hubiere operado la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, estos deberán restablecerse.
Por otro lado, se debe tener en cuenta que las deudas generadas después de la aceptación de la solicitud se consideran gastos de administración y deben ser pagadas como tales, lo cual asegura que el deudor pueda continuar recibiendo los servicios públicos mientras se maneja su situación de insolvencia.
Ahora bien, la desatención al deber referido precedentemente estando el acreedor debidamente informado de la existencia del procedimiento de insolvencia, dará lugar a los trámites y sanciones previstas en el numeral 1 del artículo en cuestión, para los casos de acreedores concúrsales que adelanten diligencias judiciales o extrajudiciales de cobranza.
De esta manera, considerando lo referido en el numeral 1 del artículo 545 del CGP se tiene que, las sanciones por la desatención del deber contemplado en el numeral 3 ibídem, estando el acreedor debidamente informado de la existencia del procedimiento de insolvencia, son las siguientes: (i) un llamado de atención, en la primera ocasión, (ii) una amonestación, en la segunda, (iii) la postergación del pago de todas las obligaciones que se hayan calificado y graduado o deban calificarse y graduarse a favor del acreedor, en la tercera. Estas sanciones serán impuestas a petición del deudor, por el conciliador o el juez de la liquidación.
A partir de la cuarta ocasión, el conciliador o el juez enviarán la queja a la Superintendencia Financiera o a la de Industria y Comercio, de acuerdo con el marco de competencias previsto en la Ley 2300 de 2023, junto con las pruebas que haya aportado el quejoso, a efecto de que se imponga al acreedor una multa equivalente al diez por ciento (10%) del monto de los créditos cobrados, incluidos los intereses, por cada vez que este adelante diligencias de este tipo, sin perjuicio de los límites previstos en el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
Con lo anterior, valga concluir que la ley de insolvencia contempla la inclusión de deudas relacionadas con servicios públicos domiciliarios, asegurando que los deudores puedan mantener el acceso a estos servicios durante el proceso de negociación de sus deudas, bajo condiciones específicas y con protecciones legales que evitan la suspensión de dichos servicios por moras anteriores a la aceptación de la solicitud de negociación.
No obstante, en lo que corresponde justamente a deudas relacionadas con servicios públicos domiciliarios, debe precisarse que dicha ley, no contempla, de manera concreta: (i) si es procedente la nulidad de los pagos de facturas de servicios públicos efectuados por el deudor, que corresponden a deudas generadas con anterioridad a la aceptación de la solicitud de negociación de deudas, (ii) si existe el deber por parte del acreedor de devolver el dinero de esos pagos y, (iii) las consecuencias que trae para el proceso concursal el hecho de que el acreedor haya recibido pagos del deudor, pese a estar aceptada la solicitud de negociación de deudas (bajo el entendido de que son pagos efectuados por fuera del acuerdo respectivo).
En esa línea, a juicio de esta Oficina, ante cualquier pretensión o intención por parte del deudor que involucre algunos de los aspectos previamente enumerados, podría acudirse al conciliador o juez de la liquidación, en calidad de autoridad encargada de llevar a cabo el proceso, a efectos de que se pronuncie al respecto.
¿Una persona que ostenta la calidad de habitación del predio es deudor solidario de las obligaciones generadas del contrato de condiciones uniformes de servicios públicos domiciliarios?
¿Una persona que utiliza un predio para su beneficio propio y/o económico del predio es deudor solidario de las obligaciones generadas del contrato de condiciones uniformes de servicios públicos domiciliarios?
¿Los deudores solidarios para efectos de ser catalogados como tal, deber suscribir el contrato con la empresa de servicios públicos?
¿Para ser considerado deudor solidario que trámites debe realizar el usuario ante la empresa prestadora del servicio público?
¿Una persona que utiliza un predio para su trabajo es deudor solidario de las obligaciones generadas del contrato de condiciones uniformes de servicios públicos domiciliarios?
¿Cuáles son los requisitos para que una persona sea suscriptora de un servicio público de energía? ¿Cuál es el procedimiento que debe seguir la empresa y el usuario para declarar tal condición y como se prueba?
¿Debido a que los contratos de servicios públicos son de condiciones uniformes, como se acredita la condición de deudor solidario?
¿En los procesos de insolvencia económica, el legislador impuso la carga al usuario de servicios públicos de probar la condición de deudor de solidario frente a las obligaciones derivadas del contrato de condiciones uniformes y de la prestación del servicio público?
¿Un deudor solidario de servicios públicos puede acudir a la ley 1564 de 2012, mas exactamente someterse al trámite de insolvencia económica y relacionar las acreencias adeudas por concepto de servicios públicos? ¿Debe probar esta condición dentro de la presentación de la solicitud? En caso de que así sea, que medios probatorios son idóneos dado el caso de beneficiario directo del servicio a título gratuito.
En atención a lo establecido en los numerales 14.31 y 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, se le llama suscriptor a la persona natural o jurídica que ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos. Así, para ser suscriptor de un servicio público domiciliario se requiere haber celebrado el contrato de servicios públicos domiciliarios, siendo este el documento a través del cual se prueba tal condición.
Por su parte, se le denomina usuario a la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio público, es decir, aquel que lo consume, sin que sea requisito para este ser parte de la relación contractual. En otras palabras, para ser considerado usuario de un servicio público domiciliario, no es necesario que la persona natural o jurídica haya celebrado el contrato de servicios públicos, sino ser consumidor del mismo.
La relación entre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y los usuarios o suscriptores, surge a partir de la celebración de un contrato de servicios públicos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 128, 129 y 130 de la Ley 142 de 1994; normas de las cuales es posible colegir que: (i) el contrato de servicios públicos es uniforme, consensual y oneroso: (ii) son partes de este contrato, el prestador de servicios públicos y el suscriptor y/o usuario; (iii) el objeto del mismo es la prestación del servicio público a cambio de un precio; y, (iv) para la prestación del servicio hacen parte del contrato de servicios públicos sus estipulaciones escritas y las que el prestador aplique de manera uniforme, las cuales deberán ser informadas de manera clara y suficiente al suscriptor.
De otra parte, se entiende que el contrato de servicios públicos existe desde el momento en el que el prestador define las condiciones uniformes en que está dispuesto a prestar el servicio y el propietario o usuario potencial del servicio solicita recibirlo en un inmueble determinado, siempre y cuando, tanto el solicitante como el inmueble cumplan con las condiciones previstas por la Ley y el prestador; las cuales, en todo caso, no pueden responder al capricho del prestador, sino a los mandatos de la regulación sectorial y demás normativa.
Precisado lo anterior, al respecto de la solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios conviene indicar que, la misma supone la existencia de varios deudores que han contraído una obligación, la cual puede ser exigida en su totalidad a cada uno de ellos. Así, en materia de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, este concepto necesariamente se enmarca dentro de las distintas relaciones que surgen entre las partes del contrato de servicios públicos, estos son, el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y el o los usuarios del servicio.
De ahí que, cualquiera de las partes del contrato de servicios públicos pueda responder por obligaciones derivadas del mismo y, por ende, el prestador del servicio, en su calidad de acreedor, puede solicitar el cumplimiento total de las mismas a cualquiera de ellas. De esta manera, resulta válido precisar que para ser solidariamente responsable en materia de servicios públicos domiciliarios no es requisito haber celebrado el contrato de servicios públicos domiciliarios, sino ser parte del mismo en cualquiera de las calidades referidas en el párrafo precedente.
Ahora, respecto a la solidaridad frente a deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso o trámite de insolvencia económica de persona natural no comerciante conviene señalar, tal y como se hizo en el Concepto SSPD-OJ-2024-299 que, quien esté llamado al cumplimiento de las obligaciones del contrato de servicios públicos domiciliarios, bien sea el suscriptor, el usuario, el propietario o poseedor del inmueble, podrá relacionar deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso de insolvencia económica de una persona natural no comerciante.
De igual forma, considerando el contenido de la consulta conviene precisar que, la demostración de la calidad de deudor solidario está atada a la calidad de que se ostente respecto al servicio público domiciliario: suscriptor, usuario, propietario o poseedor del inmueble; habiendo libertad probatoria para demostrar la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165 del CGP, disposición normativa que no es ajena a los procesos o trámites de insolvencia económica de persona natural no comerciante. Por ejemplo, si se quiere demostrar que se es usuario de un servicio público domiciliario en el marco de un contrato de arrendamiento de vivienda urbana, convendría aportar ese contrato o, si se requiere demostrar que se es suscriptor, convendría aportar entonces el contrato de servicios públicos domiciliarios celebrado.
En atención a lo manifestado hasta aquí, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta con radicado SSPD No. 20255292024452 de la siguiente manera:
¿Para acceder al trámite de insolvencia económica se necesita ser suscriptor de la factura y o titular de la factura para estar legitimado por activa? Responder con un SI/NO.
¿Para acceder al trámite de insolvencia económica puedo ser usuario beneficiario del servicio para estar legitimado por activa? Responder con un SI/NO.
¿Para acceder al trámite de insolvencia económica puedo ser usuario arrendatario del predio para estar legitimado por activa? Responder con un SI/NO
Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 -modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001- y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita interpretar las disposiciones que rigen los procesos de insolvencia económica de persona natural no comerciante, motivo por el cual, no le es posible determinar legitimación por activa en los mismos, toda vez que, ello es un asunto que se escapa de la órbita competencial de esta entidad.
No obstante, respecto a la solidaridad frente a deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso o trámite de insolvencia económica de persona natural no comerciante conviene reiterar que, quien esté llamado al cumplimiento de las obligaciones del contrato de servicios públicos domiciliarios, bien sea el suscriptor, el usuario, el propietario o poseedor del inmueble, podrá relacionar deudas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el proceso de insolvencia económica de una persona natural no comerciante.
¿Defina que se entiende por usuario de servicios públicos?
En atención a lo establecido en el numeral 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, se le denomina usuario a la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio público, es decir, aquel que lo consume, sin que sea requisito para este ser parte de la relación contractual. En otras palabras, para ser considerado usuario de un servicio público domiciliario, no es necesario que la persona natural o jurídica haya celebrado el contrato de servicios públicos, sino ser consumidor del mismo.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255291889232 y 20255292024452.
TEMA: INSOLVENCIA ECONÓMICA DE PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE.
Subtemas: Solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios. Contrato de servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
8. “Por medio de la cual se modifica el Título IV de la Ley 1564 de 2012, referente a los procedimientos de insolvencia de la persona natural no comerciante y se dictan otras disposiciones”.
9. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000653_2023.htm
10. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000299_2024.htm
11. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000126_2025.htm
12. Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 2445 de 2025.
13. Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 2445 de 2025.
14. Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 2445 de 2025.
15. Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.
16. Ley 1564 de 2012. “ARTÍCULO 165. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
