CONCEPTO 315 DE 2025
(agosto 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene inquietudes relativas a las facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con respecto a las organizaciones autorizadas.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Corte Constitucional- Sentencia C-389 de 2002
Corte Constitucional- Sentencia T-741 de 2003
Concepto Unificado SSPD-OJ-2020- 39
Concepto Unificado SSPD-OJ-2017-37
Concepto SSPD-OJ-2024-144
Conceptos SSPD-OJ-2020- 21-112
Concepto SSPD-OJ-2011-241
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) Régimen constitucional y legal de los servicios públicos domiciliarios- Principio de intervención estatal ii) Organizaciones autorizadas iii) Inspección, vigilancia y Control.
(i) Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es una entidad descentralizada de carácter técnico, la cual tiene por delegación del artículo 370[6] de la Constitución Política de Colombia, el desarrollo de la función presidencial de inspección, vigilancia y control -IVC- sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios y de quienes lo prestan.
En concordancia con el precepto constitucional, el legislador promulgó la Ley 142 de 1994, en la cual señaló que las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control recaen sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliario; dichas funciones quedaron delimitadas por dicha ley, y por las modificaciones que introdujeron a esta las Leyes 689 de 2001, las Leyes 1341 de 2009, 1955 de 2019 y Decreto 1369 de 2020, entre otros.
De manera particular, el artículo 75 de la Ley 142 de 1994 señala que las funciones de inspección, vigilancia y control que recaen sobre los prestadores del servicio serán ejercidas por la Superintendencia, a través del superintendente y sus delegados, así:
“ARTÍCULO 75. FUNCIONES PRESIDENCIALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados”.
En armonía con la anterior disposición, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, señala las funciones de la Superintendencia, entre las que se encuentran las siguientes:
“ARTÍCULO 79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
(…)
8. <Numeral modificado por el artículo 15 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Solicitar documentos, inclusive contables y financieros, a los prestadores, entidades públicas, privadas o mixtas, auditores externos, interventores o supervisores y privados, entre otros, que tengan información relacionada con la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente, practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, en la oportunidad fijada por la Superintendencia.
(…)
11. <Numeral modificado por el artículo 87 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, de acuerdo con los indicadores definidos por las Comisiones de Regulación; publicar sus evaluaciones y proporcionar, en forma oportuna, toda la información disponible a quienes deseen hacer evaluaciones independientes. La Superintendencia podrá imponer programas de gestión para las empresas que amenacen de forma grave la prestación continua y eficiente de un servicio los cuales estarán basados en los indicadores de prestación y la información derivada de la vigilancia e inspección efectuadas a las mismas, cuyo incumplimiento podrá ser sancionado en los términos de esta ley. De igual manera podrá definir criterios diferenciales para adelantar el control, inspección y vigilancia a los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo en áreas rurales”. (énfasis agregado)
De lo anterior, se puede concluir que la Superintendencia podrá ejercer vigilancia sobre aspectos financieros, técnicos y administrativos de los prestadores de servicios públicos cuando estos vayan íntimamente relacionado o afecten la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
En otras palabras, la superintendencia ejerce sus facultades de inspección, vigilancia y control de forma integral, abarcando tanto el servicio público (supervisión objetiva) como a las entidades que lo prestan (supervisión subjetiva), siempre en el marco de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, sin perjuicios de las competencias que otorga la ley a otras autoridades o entidades sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios.
(ii) Organizaciones autorizadas
El artículo 15 de la Ley 142 de 1994 enlistó las personas habilitadas para prestar servicios públicos domiciliarios de la siguiente manera:
“15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores, en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas especificas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17.”
La Corte Constitucional en Sentencia T-741 de 2003 se refirió al régimen especial de las organizaciones autorizadas explicando que la Ley 142 de 1994 establece un régimen especial, menos riguroso, de tal forma que estas organizaciones pueden prestar servicios públicos en condiciones menos exigentes cuando lo hagan en los municipios, áreas o zonas en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. Además, puntualizó:
“Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las comunidades organizadas pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de comunidades organizadas como de particulares. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las organizaciones autorizadas podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial.” (subrayado fuera de texto).
En este entendido la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios explicó en el Concepto Unificado 37 de 2017:
“3.2. Normativa aplicable a las Comunidades Organizadas
Como vimos al inicio del presente Concepto Jurídico Unificado, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 establece que pueden prestar servicios públicos domiciliarios las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
De ahí, que las comunidades organizadas dentro de las que se encuentran las organizaciones comunales, las administraciones públicas cooperativas, las cooperativas y otras de características similares, se encuentren legalmente autorizadas y habilitadas para desarrollar la actividad de prestación de servicios públicos domiciliarios, en el marco de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
Dichas comunidades organizadas están sujetas en todo caso, a lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000, el cual, en sus artículos 1 y 3 señala lo siguiente:
"Artículo 1. Ámbito de aplicación. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, también podrán prestar los servicios públicos descritos, en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, las cuales no son objeto de reglamentación en este decreto.
(...) Artículo 3. Las personas jurídicas descritas en el artículo 1o. de este decreto deberán, según lo dispuesto por los artículos 40 del Decreto 2150 de 1995, 7o. del Decreto 427 de 1996 y 3.9 de la Ley 142 de 1994, registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos. Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994. "
Ahora bien, en cuanto a la inscripción de las comunidades organizadas ante esta Superintendencia, debe señalarse que el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 establece que las entidades prestadoras de estos servicios tienen, entre otras, la obligación de “Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir con sus funciones ".
Para ello, la Entidad cuenta con el Sistema Único de Información - SUI, al cual se ingresa a través del Registro Único de Prestadores (RUP) en el cual sólo se inscriben los prestadores de servicios públicos o de las actividades complementarias antes relacionadas, autorizados para ejercer esta actividad por la Ley 142 de 1994.
Esta inscripción, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador, ni tampoco es un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social de tales prestadores.
Lo anterior, teniendo en cuenta que según el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos debidamente constituidos y organizados, no requieren permiso para desarrollar su objeto, pero para poder operar deben obtener las concesiones o permisos de que tratan los artículos 25 y 26 de la misma obra.”
De conformidad con lo expuesto, el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 (reglamentado por el Decreto 421 de 2000) establece que pueden prestar servicios públicos domiciliarios las organizaciones autorizadas. En consecuencia, dentro de esta forma de organización se encuentran incluidas las comunidades organizadas, organizaciones comunales, las administraciones públicas cooperativas, las cooperativas y otras de características similares, constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.
El artículo 11.8 de la Ley 142 de 1994, prescribe que quienes inicien actividades de prestación de servicios públicos domiciliarios deberán Informar a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir sus funciones.
En esa medida, las Entidades Sin Ánimo de Lucro - ESAL que prestan servicios públicos domiciliarios pueden ser entidades de diversa índole, que se pueden constituir con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios. En cuanto a su conformación y demás aspectos, estas formas asociativas deberán regirse por el Código Civil y los Decretos 421 de 2000 y 2150 de 1995. Este último, en su artículo 40 dispone:
“ARTÍCULO 40. SUPRESIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:
1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.
2. El nombre.
3. La clase de persona jurídica.
4. El objeto.
5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.
6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.
7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.
8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.
9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.
10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.
11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.
Las entidades a que se refiere este artículo formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye…”
Se desprende del citado artículo que, “la constitución, órganos directivos, administradores, su forma de elección, período y composición, y en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se deben adoptar, deben estar determinados en forma expresa en los estatutos, ya que estos contienen los derroteros de la organización en estos aspectos.”[7]
A su vez, el artículo 641 del Código Civil dispone que los estatutos tienen plena fuerza obligatoria para los miembros de organización, así:
“Articulo 641. Fuerza obligatoria de los estatutos. Los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre ella, y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan.”(subrayado fura de texto).
Así las cosas, los aspectos administrativos de las citadas organizaciones deben estar determinados en los estatutos, así como la asistencia a la asamblea y su forma de representación, son asuntos que deberá estar contenido de forma expresa en los estatutos de constitución y a falta de estipulación se deberá acudir a las normas a la que esté sujeta, de conformidad con la naturaleza y tipo organización, de tal manera que tanto los ”aspectos subjetivos de las comunidades organizadas deberán ajustarse a la ley que las regula y a los estatutos suscritos en el acto de constitución.[8]”
Aunado a lo anterior, se reitera que la superintendencia ejerce sus facultades de inspección, vigilancia y control de forma integral, abarcando tanto el servicio público (supervisión objetiva) como a las entidades que lo prestan (supervisión subjetiva), siempre en el marco de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, sin perjuicios de las competencias que otorga la ley a otras autoridades o entidades sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios
CONCLUSIONES
1. De conformidad con la normatividad legal vigente, sobre qué aspectos concretos, la Superintendencia de Servicios Públicos, ejerce la función de inspección, vigilancia y control, sobre la referida asociación:
El numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 (reglamentado por el Decreto 421 de 2000) establece que pueden prestar servicios públicos domiciliarios las organizaciones autorizadas. El artículo 11.8 de la Ley 142 de 1994, por su parte, prescribe que quienes inicien actividades de prestación de servicios públicos domiciliarios deberán Informar a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esas autoridades puedan cumplir sus funciones.
Las organizaciones autorizadas están habilitadas legalmente para prestar el servicio público de acueducto en los términos del numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y, por ende, se encuentran sujetas a la inspección vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual recae concretamente sobre los aspectos subjetivos (conformación y administración) y aspectos objetivos (debida prestación del servicio público a su cargo).
En sentido, en los términos de los numerales 1, 8, y 11 de la Ley 142 de 1994, la Superservicios puede vigilar los aspectos financieros, técnicos y administrativos de las organizaciones autorizadas, en el marco de la prestación del servicio públicos domiciliarios. Lo anterior, sin perjuicios de las competencias que otorga la ley a otras autoridades o entidades sobre los prestadores.
2. Quien ejerce la inspección, vigilancia y control sobre el funcionamiento administrativo, contable y de los dignatarios de la referida asociación, toda vez que a este despacho llegan derechos de petición, para que se hagan visitas de inspección al funcionamiento administrativo, contable y se asista a las asambleas de elección de dignatarios, de conformidad con las facultades que se tienen, según lo consagrado en el decreto 1066 de 2015, pero que la representante legal, manifiesta que el gobernador del departamento no tiene competencia, porque en todos los aspectos la asociación, es vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos.
Las Entidades Sin Ánimo de Lucro - ESAL que prestan servicios públicos domiciliarios pueden ser entidades de diversa índole, que se pueden constituir con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios. En cuanto a su conformación y demás aspectos, estas formas asociativas deberán regirse por el Código Civil y los Decretos 421 de 2000 y 2150 de 1995
Los aspectos administrativos de las citadas organizaciones deben estar determinados en los estatutos, así como la asistencia a la asamblea y su forma de representación, son asuntos que deberá estar contenido de forma expresa en los estatutos de constitución y a falta de estipulación se deberá acudir a las normas a la que esté sujeta, de conformidad con la naturaleza y tipo organización. De esta manera tanto los aspectos objetivos y subjetivos de las comunidades organizadas deberán ajustarse a la ley que las regula y a los estatutos suscritos en el acto de constitución.
Cabe señalar que, la competencia de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejercida con respecto a estos prestadores conformados como organizaciones autorizadas permite evaluar componentes de carácter administrativo y financiero y efectuar las correspondientes visitas de inspección, en el marco de la prestación de los servicios públicos.
Lo anterior, sin perjuicios de las competencias que otorga la ley a otras autoridades o entidades sobre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, En consecuencia, serán los gobernadores que determinen el alcance de las funciones otorgadas por el Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015 sobre dichas organizaciones.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255292382742
TEMA: Organizaciones autorizadas.
Subtemas. Comunidades organizadas, competencias IVC de la Superservicios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. ARTICULO 370. Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.
