CONCEPTO 350 DE 2025
(septiembre 8)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a subsidios en el régimen de servicios públicos domiciliarios, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015[8]
Concepto Unificado 25 de 2013
Concepto SSPD-OJ-2025-181
Concepto SSPD-OJ-2019-449
Concepto SSPD-OJ–2023-227
Concepto SSPD-OJ-674-2020
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es pertinente indicar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
De igual manera, es preciso señalar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente a la ejecución de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos, relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios.
En ese orden de ideas, se debe advertir que esta Superintendencia no es competente para pronunciarse respecto de los tramites de cobro judiciales, demandas, tipos de medios de control caducidad de los medios de control, así como tampoco para determinar la jurisdicción competente para conocer sobre el cobro ordinario de obligaciones de los entes territoriales con las empresas de servicios públicos domiciliarios, toda vez que estos son aspectos que desbordan las competencias asignadas a esta Superintendencia.
No obstante, con el ánimo de resolver algunos de los interrogantes planteados y brindar una orientación general al consultante, a continuación, realizaremos algunas consideraciones generales relacionadas con (i) generalidades y prescripción de subsidios en el régimen de los servicios públicos domiciliarios (ii) vigencia del acuerdo municipal de determinación de subsidios
i) Generalidades de los subsidios y prescripción de la obligación de giro de subsidios
En relación con los subsidios[9] en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, es preciso iniciar por referirnos artículo 368 de la Constitución Política el cual consagra el origen y naturaleza del otorgamiento de subsidios en los servicios públicos domiciliarios del siguiente modo:
“ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.”
En esa medida, los subsidios tienen origen constitucional y destinación específica, por ende, los municipios podrán otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del ente territorial para que estos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios y así lograr una garantía efectiva del cubrimiento de sus necesidades básicas.
Ahora bien, en desarrollo del citado mandato constitucional, el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 ordenó a los concejos municipales la creación del “Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos”, en adelante FSIR, cuyos recursos serán destinados para otorgar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3 de los servicios públicos domiciliarios en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS.
(...)
Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.”
Aunado a lo anterior, el numeral 8 del artículo 99 ibídem señaló que, una vez creado el FSRI y autorizado el pago de subsidios a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, se deberá suscribir un convenio o contrato entre la entidad territorial y el respectivo prestador, con el fin de garantizar las transferencias. El tenor literal de la disposición citada predica:
“ARTÍCULO 99. FORMA DE SUBSIDIAR. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
(...)
99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a través de las empresas pero con desembolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura a cargo del municipio. Para asegurar la transferencia, las empresas firmarán contratos con el municipio (...)” (resaltado fuera de texto)
Ahora bien, particularmente para el sector de acueducto, alcantarillado y aseo, al cual entiende este despacho que se hace referencia con la consulta, el artículo 2.3.4.1.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señaló la naturaleza de dichos fondos, indicando que son cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, a través de las cuales se contabilizarán exclusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios para el acceso a los servicios públicos domiciliarios. Dichos fondos deberán estar dotados de una contabilidad separada e independiente, para cada servicio prestado en el municipio o distrito y no podrán hacerse transferencias de recursos entre servicios, veamos:
“ARTÍCULO 2.3.4.1.2.4. NATURALEZA DE LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO. Los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, que de acuerdo con la Ley 142 de 1994 deben constituir los concejos municipales y distritales y las asambleas, serán cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, distritos y departamentos, a través de las cuales se contabilizarán exclusivamente los recursos destinados a otorgar subsidios a los servicios públicos domiciliarios.
Dentro de cada Fondo creado se llevará la contabilidad separada por cada servicio prestado en el municipio o distrito y al interior de ellos no podrán hacerse transferencias de recursos entre servicios.”
Así mismo, la norma ha determinado que existe una metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, la cual se encuentra contenida en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. De acuerdo con la cual, de manera resumida para desarrollar la metodología que determina el equilibrio entre subsidios y contribuciones se deberá en cuenta lo siguiente:
i) Los prestadores de cada uno de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán presentar a los respectivos alcaldes, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como la información del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso, para los servicios de acueducto y alcantarillado de cada municipio.
ii) Los alcaldes procederán al análisis de la información presentada por el prestador y prepararán un proyecto consolidado sobre el particular, para ser presentado a discusión y aprobación del concejo municipal o distrital.
iii) Los respectivos municipios o distritos podrán establecer el equilibrio entre subsidios y contribuciones. Los porcentajes de uno y otro deberán ser iguales por servicio y por tipo de usuario en cada uno de los municipios y/o distritos.
De este modo, una vez se determina el equilibrio entre subsidios y contribuciones, los prestadores deberán aplicarlos y posteriormente los entes territoriales deberán hacer las respectivas transferencias de las sumas aplicadas, en los términos del artículo 2.3.4.1.2.11 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 el cual señala:
“ARTÍCULO 2.3.4.1.2.11. TRANSFERENCIAS DE DINERO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994).
Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora.
Los alcaldes y concejales deberán dar prioridad a las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial respectivo (artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994).” (subraya fuera de texto)
Conforme con la norma transcrita, los entes territoriales y los prestadores de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán suscribir un contrato para la transferencia de subsidios, el cual contendrá los aspectos relacionados con el manejo y transferencia de los subsidios, así como lo concerniente a los intereses de mora.
De esta forma, se puede tener en cuenta que la suscripción de dicho contrato conlleva a la existencia de obligaciones legales y contractuales que tienen por finalidad la transferencia de los recursos y que deben ser ejercidas tanto por la entidad territorial como por el prestador del servicio.
Para hacer referencia a estos contratos o convenios de transferencia de subsidios vale la pena traer a colación lo señalado por la Oficina Asesora Jurídica en Concepto Unificado 25 de 2013:
“(...) 6.1. Celebración de contratos para la transferencia de subsidios.
En lo que atañe al sector de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 2.3.4.1.2.11. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, reitera la previsión contenida en el numeral 99.8. del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que permite inferir que la suscripción de los contratos o convenios -como se denominan algunos en la práctica-, para asegurar la transferencia de recursos con el fin de otorgar subsidios, surge de una obligación legal y tiene por finalidad la transferencia de dichos recursos. (...)
Sobre la suscripción de los convenios o contratos de esta naturaleza, ni los municipios o distritos ni los prestadores, no pueden excusarse en la inexistencia de tales acuerdos contractuales, para incumplir sus obligaciones constitucionales y legales tendientes a efectuar el giro de recursos presupuestales y el consecuente otorgamiento de subsidios, puesto que tales recursos se encuentran constitucionalmente protegidos y destinados a un fin específico, razón por la cual, si los recursos han sido apropiados por el municipio o el distrito y el prestador a través de una cuenta de cobro o una factura, le solicita el giro de estos recursos, es procedente la entrega de los mismos, aunque no se hubiere suscrito el convenio referido. Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar.
No obstante, resulta importante señalar que teniendo en cuenta que dicho contrato garantiza el cumplimiento de prerrogativas constitucionales, y al margen de que prevalezca la voluntad de las partes en el acuerdo, cobros por concepto de margen de administración de dichos recursos por parte del prestador, no pueden ser trasladados a los usuarios (...)” (subraya fuera de texto)
En ese sentido, vale la pena resaltar que tanto los prestadores como los entes territoriales deben cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales tendientes a realizar el giro de los recursos presupuestales y por ende realizar el otorgamiento de subsidios, pues estos tal y como se menciona en el precitado concepto tienen una destinación especifica y se encuentran protegidos constitucionalmente. En consecuencia, siempre que los recursos hayan sido apropiados por el municipio y el prestador haya presentado la respectiva factura o cuenta de cobro solicitando el giro de estos recursos el ente territorial debe transferirlos so pena de incurrir en incumplimientos normativos que pueden traer implicaciones inclusive de tipo disciplinario y fiscal.
En línea con ello, veamos lo señalado por la Oficina Asesora Jurídica en Concepto SSPD-OJ-2025-181:
“No obstante lo anterior y atendiendo las cifras de incumplimiento de la obligación de las entidades territoriales para el giro de subsidios que se materializaron en época de pandemia, la Corte Constitucional a través de Sentencia C-203 de 2020 hizo un llamado “(...) a las entidades territoriales para que cumplan oportunamente con sus deberes constitucionales en la materia pues al no realizar los giros del SGP-APSB impiden la concreción del principio de igualdad y del mandato constitucional de garantizar la prestación de los servicios públicos esenciales a todos los habitantes del territorio nacional.”, asimismo, ofició al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) para que remitiera la información detallada sobre el incumplimiento a los entes de control, con el fin de que dentro de sus competencias, adelantara las actuaciones a que haya lugar.
En ese contexto, el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Ley 2294 de 2023 incluyó en el artículo 303 la posibilidad de que los prestadores solicitaran el giro directo para el pago de subsidios al MVCT ante la omisión de su trasferencia, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 303. GIRO DIRECTO PARA EL PAGO DE SUBSIDIOS. Las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, a las cuales el municipio o distrito no les haya transferido los recursos para el pago de subsidios de seis (6) periodos de facturación, cuando la misma se expida de manera mensual, o tres (3) cuando la misma se expida de manera bimestral, habiendo cumplido los requisitos establecidos en la Normatividad vigente, podrán solicitar a la Nación Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -MVCT, el giro directo de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico asignados al ente territorial para dar cumplimiento al parágrafo del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, con el fin de asegurar los recursos para el pago de subsidios por el plazo de un año, sin que sobrepase la anualidad. Para tal efecto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -MVCT reglamentará la materia.
En todo caso, de acuerdo con la metodología de planeación presupuestal y financiera establecida en el Decreto 1077 de 2015 el municipio identificará, en su autonomía territorial, la necesidad de subsidios con el fin de apropiar en el presupuesto los recursos necesarios para tal fin.”
Por su parte, el MVCT a través del Decreto 0073 de 2025 (modificatorio del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), estableció las condiciones para que el MVCT, realice el giro directo de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico para el pago de subsidios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, al que hace referencia el artículo 303 de la Ley 2294 de 2023, precisando en el parágrafo 2 del artículo 2.3.5.1.5.1.38, que “No se podrá solicitar el giro directo de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico para el pago de deudas por concepto de subsidios por parte de las entidades territoriales a las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo.”
Dicho giro, conforme con lo previsto en el referido artículo 2.3.5.1.5.1.38, tiene por objeto lo siguiente:
“ARTICULO 2.3.5.1.5.1.38 ALCANCE. Las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo podrán solicitar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el giro directo de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico cuando el ente territorial no haya transferido los recursos para el pago de subsidios de mínimo seis (6) periodos de facturación, cuando ésta se expida de manera mensual, o tres (3) períodos de facturación, cuando ésta se expida de manera bimestral.
PARÁGRAFO 1: Los seis (6) períodos de facturación, cuando ésta se expida de manera mensual, o tres (3) períodos de facturación, cuando ésta se expida de manera bimestral, en los que la entidad territorial no transfirió los recursos para el pago de subsidios, deberán contabilizarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2294 de 2023.
PARÁGRAFO 2: No se podrá solicitar el giro directo de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico para el pago de deudas por concepto de subsidios por parte de las entidades territoriales a las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo.”
De este modo, los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de todo el territorio nacional cuentan con la posibilidad de solicitar el giro directo de recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico, atendiendo las condiciones previstas en decreto, cuando los entes territoriales no les hayan transferido los recursos para el pago de subsidios de mínimo seis (6) o tres (3) períodos de facturación (cuando la correspondiente factura se expedida de manera mensual o bimestral, respectivamente), y a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2294 de 2023.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en uno de sus interrogantes se hace referencia a la prescripción se encuentra conveniente reiterar lo señalado por la Oficina Asesora Jurídica mediante Concepto SSPD-OJ–2023-227 en el cual se señaló lo siguiente:
“(...) Bajo este contexto, la norma establece para el pago o transferencia de los valores por concepto de subsidios que debe realizar el municipio o distrito al prestador, dos aspectos a considerar. El primero, es que el prestador debe expedir la factura a cargo del municipio, la cual, en el marco de lo consagrado en el numeral 99.8, artículo 99 de la Ley 142 de 1994, debió ser cancelada con la transferencia de recursos por parte del ente territorial en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura.
El segundo aspecto, es que, para asegurar dicha transferencia, las empresas deben firmar contratos o convenios con el correspondiente ente territorial, el cual es una modalidad especial no tipificada en el derecho público o privado, quedando a la entera autonomía de las partes su determinación, bajo el marco legal que implique la naturaleza de cada una de las partes.
En este sentido, las obligaciones contenidas tanto en la factura como título valor, así como en el contrato o convenio suscrito, como título ejecutivo, en la medida que establezcan obligaciones claras, expresas, y exigibles, prestan merito ejecutivo, las cuales podían ser exigidas en el marco de las particularidades y exigencias según su condición.
De esta forma, la prescripción de los títulos valores, como es el caso de la factura, siempre que se reúnan los requisitos del artículo 774 ibídem, es de tres (3) años y se ejerce judicialmente por medio de la acción cambiaria directa consagrada en el artículo 789 del Código de Comercio.
Ahora bien, en cuanto refiere a la prescripción de los títulos ejecutivos, se hace necesario acudir a lo consagrado en el artículo 2536 del Código Civil el cual señala que la misma es de cinco (5) años. La norma reza:
“ARTICULO 2536. <PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA Y ORDINARIA>. <Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).
La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término.” (subraya fuera de texto)
Bajo este contexto, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA (Ley 1437 de 2011), respecto de los contratos o convenios suscritos por organismos o entidades públicas, como es el caso de las entidades territoriales, menciona:
“ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
(...)
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.. (...)” (subraya fuera de texto)
En cuanto al procedimiento a seguir, el artículo 299 ibídem señala:
“ARTÍCULO 299. DE LA EJECUCIÓN EN MATERIA DE CONTRATOS. <Artículo modificado por el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo lo establecido en este código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para el proceso ejecutivo. El juez competente se determinará de acuerdo con los factores de competencia territorial y de cuantía, establecidos en este código.
En relación con el mandamiento de pago, regulado en el artículo 430 del Código General del Proceso, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se aplicarán las siguientes reglas:
Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. No obstante, los defectos formales del título ejecutivo podrán reconocerse o declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.” (subraya fuera de texto)
De esta forma los convenios y/o contratos, en la medida que establezcan obligaciones claras, expresas y exigibles, podrán ser considerados títulos ejecutivos en los términos del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y cobrados ejecutivamente conforme con el procedimiento establecido para ello en el Código General del Proceso en el marco de lo establecido en el artículo 299 ibídem, siempre y cuando no hayan transcurrido más de cinco (5) años.
Finalmente, es preciso mencionar que considerando la destinación específica de los subsidios en servicios públicos domiciliarios y su origen Constitucional, entre otros aspectos, conforme lo consagrado en el artículo 99 de la Ley 142 de 1994, así como las funciones propias asignadas a cada ente territorial para materializar la aplicación de los subsidios a los usuarios de menores ingresos, el incumplimiento de la normativa aplicable que restrinja la aplicación de dichos subsidios podrá ser informada a la Contraloría General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus funciones, particularmente lo consagrado en los numerales 2, 5 y 16 del artículo 268 y numerales 1 y 6, artículo 277 de la Constitución Política, respectivamente, adelanten las acciones que consideren (...).” (resaltado fuera de texto)
En esa medida, para determinar la prescripción de la obligación del giro de los subsidios se deberá determinarse el instrumento en el cual se encuentra contenida dicha obligación, es decir, si es en un título valor, como lo es la factura, caso en el cual la prescripción es de tres (3) años por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio, o un título ejecutivo, como el convenio o contrato de transferencia, en el cual la prescripción de la acción ejecutiva es de (5) años a partir de su exigibilidad, así consecuentemente determinar los tramites de cobro judiciales, demandas, tipos de medios de control caducidad de los medios de control, jurisdicción competente y demás aspectos relacionados con la estrategia de defensa jurídica que desee fijar el prestador para cada caso concreto.
ii) Vigencia del acuerdo municipal de determinación de subsidios
Como se mencionó previamente, es competencia de los municipios disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos con cargo al presupuesto del municipio, esto se encuentra establecido en el numeral 5.3 del articulo 5 de la Ley 142 de 1994 del siguiente modo:
“Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
(...)
5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley” (...).
Por su parte, el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, estableció los montos máximos de los subsidios otorgables para cada estrato de la siguiente manera:
“Artículo 99. Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
(...)
99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1. (...)” (Subraya fuera de texto)
Conforme con la norma en cita, los municipios deben respetar los topes máximos fijados para el otorgamiento de los subsidios que, en todo caso, estarán sujetos al estrato al que pertenezca el usuario beneficiario.
Ahora bien, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, adicionado por el artículo 276 de la Ley 2294 de 2023, establece el porcentaje de los subsidios y contribuciones aplicable para los servicios públicos de acueducto, alcantarilla lado y aseo, así como la vigencia de los actos administrativos que los acogen, veamos:
“ARTÍCULO 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.
Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%).
De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia.
PARÁGRAFO 1. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
PARÁGRAFO 2. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales.
PARÁGRAFO 3. Los municipios y distritos, de acuerdo a sus posibilidades fiscales, podrán definir porcentajes de subsidios diferenciales a los señalados en el inciso primero del presente artículo a favor de los suscriptores residenciales de las zonas rurales, zonas insulares y áreas no municipalizadas para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, hasta un porcentaje máximo del ochenta por ciento (80%) del costo del suministro para el estrato 1 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; cincuenta por ciento (50%) para el estrato 2 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; y treinta por ciento (30%) para el estrato 3 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización. ”
Conforme la norma transcrita, se puede concluir que, para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, el porcentaje de los subsidios para aplicar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3 de un municipio en particular, puede ser igual o inferior al tope señalado en la norma en comento, pero nunca superior. Además de lo anterior, es necesario señalar que estos montos también dependen de las disposiciones que haya establecido el respectivo Concejo Municipal, una vez se aplique la metodología para la determinación del equilibrio, establecida en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
De esta manera, se tiene que los factores de subsidios y contribuciones deberán ser aprobados por los respectivos Concejos Municipales y adoptados a través del acuerdo municipal. Concretamente, en cuanto a la vigencia de los acuerdos municipales mediante los cuales se aprueban los subsidios, esta Oficina Asesora Jurídica mediante el concepto SSPD-OJ-2019-449, se pronunció, refiriéndose al artículo 125 de Ley 1450 de 2011, de la siguiente manera:
“(...) De acuerdo con lo indicado en el parágrafo primero de la norma en cita, resulta claro que la vigencia de los factores de subsidios que se determinan a través de los respectivos acuerdos municipales está previamente determinada, y corresponde a un periodo de cinco (5) años a partir de su definición, por lo que con independencia de lo que pueda determinar un acuerdo municipal en específico, éste deberá sujetarse al citado mandato; salvo que el municipio haga uso de su facultad de modificar un acuerdo vigente, o que sobre el mismo exista un pronunciamiento jurisdiccional, los factores que en él se hayan determinado tendrán como mínimo la vigencia que la norma en cita de forma expresa les ha asignado.
Así lo indico esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2012-327, en el que se manifestó que para determinar la vigencia de un acuerdo municipal de determinación de subsidios y, por tanto, su aplicabilidad, debe analizarse si existe un acuerdo municipal o un pronunciamiento jurisdiccional que le hubiere restado vigencia y desde qué fecha (...)”. (Subraya fuera de texto)
En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta que la Ley consideró un término legal, es decir, un término de vigencia del acto administrativo que adopta los porcentajes para los subsidios y que goza de presunción de legalidad, en virtud del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, de modo que al finalizar los cinco (5) años, el ente territorial tiene la obligación de expedir un nuevo acto que los determine para los siguientes cinco años, teniendo en cuenta para ello los topes mínimos y máximos establecidos por el legislador, no obstante, podrán ser modificados en un término menor cuando las condiciones para garantizar el equilibrio varíen.
De esta forma, no habrá lugar a la aplicación de los porcentajes y topes allí previstos, hasta que el concejo municipal emita un nuevo acuerdo o prorrogue su vigencia, mediante la expedición del acto administrativo correspondiente pues si se tratara de un acto administrativo que ya cumplió su vigencia no sería viable hacer extensiva su aplicabilidad.
Ahora bien, los municipios de categorías 2,3,4,5 y 6 están obligados a destinar el 15% de los recursos del sistema general de participaciones para subsidios de agua potable y saneamiento básico de forma que su otorgamiento es obligatorio pues prima el derecho de los usuarios, por lo que en virtud de lo contemplado en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 y solo cuando se trata de estos municipios clasificados en estas categorías se podría dar aplicación a los factores establecidos en un acuerdo que ya supero su vigencia hasta tanto se expida un nuevo acuerdo municipal.
Así lo sostuvo esta Oficina asesora jurídica en Concepto SSPD-OJ-674-2020 veamos:
“Ahora, tratándose de los municipios de categorías 2 a 6, es de precisar que vencida la vigencia del acuerdo que establece los factores relativos a los subsidios y contribuciones, en virtud de lo contemplado en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrían aplicar los factores establecidos en el mismo hasta que se expida un nuevo acuerdo del concejo municipal respectivo, pues los municipios clasificados en dicho rango, están obligados a destinar el 15% de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico en subsidios, de forma que es obligatorio su otorgamiento, en la medida que prima el derecho de los usuarios. ”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se resuelven sus interrogantes en los siguientes términos:
1..¿Las deudas por concepto de subsidios de servicios públicos que tengan las entidades territoriales con las entidades prestadoras, son susceptibles de prescripción? De ser así, ¿Cuál sería el término de prescripción de las deudas por concepto de subsidios a los servicios públicos domiciliarios?
Para resolver este interrogante, se pueden tener en cuenta los siguientes aspectos:
Los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en conjunto con los municipios y distritos, deben llevar a cabo la metodología para la determinación del equilibrio de subsidios y contribuciones que se prevé en el artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015.
Así mismo, conforme con lo señalado en el numeral 99.8, artículo 99 de la Ley 142 de 1994 el pago o transferencia de los valores por concepto de subsidios que debe realizar el municipio o distrito al prestador implica dos aspectos a considerar. El primero, es que el prestador debe expedir la factura a cargo del municipio, la cual, en el marco de lo consagrado en el numeral 99.8, artículo 99 de la Ley 142 de 1994, debió ser cancelada con la transferencia de recursos por parte del ente territorial en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura. El segundo aspecto, es que, para asegurar dicha transferencia, las empresas deben firmar contratos o convenios con el correspondiente ente territorial, el cual es una modalidad especial no tipificada en el derecho público o privado, quedando a la entera autonomía de las partes su determinación, bajo el marco legal que implique la naturaleza de cada una de las partes.
En ese sentido, las obligaciones contenidas tanto en la factura como título valor, así como en el contrato o convenio suscrito, en la medida que establezcan obligaciones claras, expresas, y exigibles, podrán ser considerados títulos ejecutivos en los términos del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y cobrados ejecutivamente conforme con el procedimiento establecido para ello en el Código General del Proceso, siempre y cuando no hayan transcurrido más de cinco (5) años, pues de haber transcurrido dicho término, la acción ejecutiva habrá prescrito en los términos del artículo 2536 del Código Civil.
2..Si un municipio adeuda varios meses y vigencias de subsidios a los servicios públicos domiciliarios, y realiza un pago a la entidad prestadora, ¿a qué mes o vigencia se debería imputar dicho pago? ¿Le resulta aplicable las reglas de imputación de pagos del Código Civil?
Como se mencionó previamente esta Superintendencia no es competente para pronunciarse respecto de la imputación de pagos, no obstante teniendo en cuenta que en este interrogante refiere que un ente territorial adeuda varios meses por conceptos de subsidios, se debe tener en cuenta que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2294 de 2023, los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de todo el territorio nacional cuentan con la posibilidad de solicitar el giro directo de recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico, atendiendo las condiciones previstas en el artículo 2.3.5.1.5.1.38 del Decreto 1077 de 2015, cuando los entes territoriales no les hayan transferido los recursos para el pago de subsidios de mínimo seis (6) o tres (3) períodos de facturación (cuando la correspondiente factura se expedida de manera mensual o bimestral, respectivamente).
3.. Si el acuerdo municipal que fijó los porcentajes de subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, perdió su vigencia, y el Concejo Municipal aun no profiere un nuevo acuerdo en el que fije los porcentajes, ¿Qué porcentajes de subsidio a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo se deberían aplicar?
Siguiendo lo consagrado en el artículo 125 de Ley 1450 de 2011, los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes de este término, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
No obstante, para los municipios de categoría 2 a 6, vencida la vigencia del acuerdo, en virtud de lo contemplado en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrían aplicar los factores establecidos en el mismo hasta que se expida un nuevo acuerdo por parte del concejo municipal respectivo, salvo que exista norma que señale lo contrario.
En consecuencia, es dable a los prestadores cobrar los subsidios aun cuando haya finalizado la vigencia del Acuerdo Municipal ya que de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 este continuará surtiendo efectos hasta tanto se expida uno nuevo.
4.. Si una empresa prestadora de servicios públicos de carácter oficial desea iniciar el cobro por la vía judicial de las obligaciones insolutas por concepto de subsidios a los servicios públicos domiciliarios, ¿cuál sería la jurisdicción que debería conocer sobre el cobro ejecutivo de estas obligaciones?, ¿cuál sería la jurisdicción que debería conocer sobre el cobro ordinario – sin título ejecutivo - de estas obligaciones? y ¿mediante qué proceso o medio de control se debería tramitar dicho cobro judicial?
5.. Si eventualmente la jurisdicción que debería conocer del cobro ordinario – no por la vía ejecutiva – de deudas por concepto de subsidios a favor de una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
a. ¿Cuál sería el medio de control adecuado para tramitar la demanda de cobro judicial?
b. ¿Cuál sería el término o plazo de prescripción de las deudas de servicios públicos a favor de una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial?
c. ¿Cómo operaría la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que la prescripción de la obligación dineraria por concepto de servicios públicos es mayor a la del término de caducidad del medio de control?
Finalmente, en cuanto a estos interrogantes relacionados con el cobro por vía judicial, medios de control, caducidad de los medios de control, es preciso señalar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente a la ejecución de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos, relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios.
En ese orden de ideas, esta Superintendencia no es competente para pronunciarse respecto de los tramites de cobro judiciales, demandas, tipos de medios de control caducidad de los medios de control, así como tampoco para determinar la jurisdicción competente para conocer sobre el cobro ordinario de obligaciones de los entes territoriales con las empresas de servicios públicos domiciliarios, toda vez que estos son aspectos que desbordan las competencias asignadas a esta Superintendencia.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292985122
TEMA: Subsidios en el régimen de los servicios públicos domiciliarios
Subtema: Prescripción- vigencia del acuerdo de subsidios
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
9. ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.29. SUBSIDIO. la “Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe. (...)” (Ley 142 /94)
