CONCEPTO 13 DE 2025
(enero 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“Mi pregunta es cuándo una institución administrativa gubernamental está en mora de pagar servicios públicos domiciliarios ante quien se debe acudir? Puesto q laburo en una entidad q presta esos servicios domiciliarios.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Concepto SSPD-OJ-2018-743
CONSIDERACIONES
Con el ánimo de brindar una orientación al consultante a continuación realizaremos un pronunciamiento de carácter general, para lo cual desarrollaremos los siguientes ejes temáticos (i) Deberes especiales de los usuarios del sector oficial (ii) Cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
(i) Deberes especiales de los usuarios del sector oficial
Lo primero es indicar que, el entendimiento de esta Oficina Asesora de la consulta, cuando se menciona a una “institución administrativa gubernamental”, es que se hace referencia a un usuario oficial de servicios públicos domiciliarios los cuales, se encuentran definidos en el numeral 44 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en los siguientes términos:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
“44. Servicio oficial. Es el que se presta a las entidades de carácter oficial, a los establecimientos públicos que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial, a los planteles educativos de carácter oficial de todo nivel; a los hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos, orfanatos de carácter oficial. (Decreto 302 de 2000, art. 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, art. 1).”
Claro lo anterior, es importante señalar que, el artículo 12 de la Ley 142 de 1994, determina con respecto a los deberes de los usuarios oficiales, lo siguiente:
“Artículo 12. Deberes especiales de los usuarios del sector oficial. El incumplimiento de las entidades oficiales de sus deberes como usuarios de servicios públicos, especialmente en lo relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta para sus representantes legales y los funcionarios responsables, sancionable con destitución”. (Subraya fuera del texto).
En el mismo sentido, si se revisan las disposiciones contenidas en la ley disciplinaria, encontramos que el numeral 6 del artículo 57 de la Ley 1952 de 2019 relacionado con las faltas relacionadas con la hacienda pública, contempla como falta gravísima, la de no incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes para atender debidamente el pago de servicios públicos domiciliarios. Veamos:
“Artículo 57. FALTAS RELACIONADAS CON LA HACIENDA PÚBLICA.
(…)
6. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios”. (Subraya fuera de texto).
En este orden de ideas, es claro que los usuarios catalogados como oficiales, no solamente tienen el deber de cumplir con el pago de los servicios públicos, atendiendo para ello la clasificación que corresponda para cada uno de estos servicios; sino que adicionalmente, deben tener presente que el incumplimiento de este deber legal, puede acarrear consecuencias de índole disciplinario, para los servidores públicos que se encuentren directamente involucrados en la ocurrencia de tal conducta omisiva.
Ahora bien, en cuanto ante cuál es la autoridad ante la que puede acudir un prestador de servicios públicos domiciliarios, con motivo del incumplimiento del pago o constitución en mora de un usuario oficial, es preciso indicar que en ejercicio de su autonomía, el prestador puede acudir ante las autoridades de control respectivas y además dar aplicación a lo contenido en el régimen de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el cobro de las facturas de servicios públicos al cual haremos referencia a continuación.
Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció en anterior oportunidad por medio del concepto SSPD-OJ-2018-743, en donde indicó:
“En ese sentido, cuando los deudores de los servicios públicos sean personas de naturaleza pública, si no se lleva a cabo el pago de estos, el prestador podrá denunciar a los funcionarios responsables ante la Procuraduría General de la Nación, como mecanismo jurídico viable, tal como lo ha sostenido esta Oficina Asesora Jurídica, entre otros, en Concepto SSPD-OAJ-2010-498, en el que se indicó:
“...a fin de que ésta inicie las acciones disciplinarias procedentes, toda vez que el no incorporar en los respectivos presupuestos las apropiaciones suficientes y el no pago efectivo de los servicios públicos, constituyen causales de mala conducta sancionables con la destitución, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 142 de 1994, en este sentido la Superintendencia de Servicios Públicos se ha expresado mediante concepto No. SSPD-OJ-2009-09”.
De esta manera, aún cuando la inquietud planteada se encuentra dirigida a obtener indicación respecto de ante qué autoridad puede acudirse para lograr el pago de las deudas derivadas del incumplimiento de la obligación del pago de los servicios públicos y, en efecto, la Procuraduría General de la Nación a través de la potestad disciplinaria no puede imponer el pago de lo debido, lo cierto es que una de las medidas a adoptar por parte de los prestadores acreedores para insistir en el pago, consiste en formular la correspondiente queja disciplinaria en contra de los representantes legales y funcionarios responsables de las entidades deudoras, ante el incumplimiento del deber que les impone el artículo 12 de la Ley 142 de 1994.
Las demás medidas serán aquéllas que, a través de vías judiciales, otorgan bien sea las normas del Código Civil, General del Proceso Civil o las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dependiendo de la naturaleza del asunto.
Así las cosas, como conclusión se entiende que si bien los prestadores de servicios públicos, por regla general, tienen el pleno derecho a suspender el servicio ante el incumplimiento en el pago de las obligaciones debidamente facturadas, de acuerdo con la ley y el contrato de condiciones uniformes; la Corte Constitucional ha señalado que “... en aras de garantizar el respeto por los derechos fundamentales, la suspensión encuentra dos limitaciones: i) sólo puede proceder siempre que se practique con la observancia de la plenitud de formas del debido proceso, y ii) no puede tener lugar, ni siquiera si se respeta el debido proceso, cuando, entre otras razones, tenga como consecuencia “el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos”.
De manera que, si bien los prestadores de servicios públicos, por regla general, tienen el pleno derecho a suspender el servicio ante el incumplimiento en el pago de las obligaciones debidamente facturadas la suspensión encuentra dos limitaciones: i) sólo puede proceder siempre que se practique con la observancia de la plenitud de formas del debido proceso, y ii) no puede tener lugar, ni siquiera si se respeta el debido proceso, cuando, entre otras razones, tenga como consecuencia “el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos.
Las demás medidas implican para el prestador acudir a las vías judiciales, siguiendo el procedimiento establecido en el Código General del Proceso o las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dependiendo de la naturaleza del asunto, como pasa a exponerse en el siguiente acápite.
(ii) Cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
Para referirnos a este eje temático es preciso indicar que el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como: “(…) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos.”.
Ahora, en lo que respecta al cobro de las facturas de servicios públicos, el artículo 130 ibídem modificado por el artículo 18 de la ley 689 del 2001 señala:
“Artículo 130. Partes del contrato. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial. (…)". (Subraya fuera de texto).
De la norma transcrita se desprende que las facturas de servicios públicos domiciliarios expedidas por el prestador y firmada por su representante legal se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de jurisdicción coactiva cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado - EICE prestadoras de estos servicios.
Adicionalmente debe precisarse que, en la actualidad, las normas aplicables a los títulos ejecutivos y a los procesos ejecutivos, se encuentran contenidas en el Código General del Proceso–, que para el caso de los títulos ejecutivos en su artículo 422 indica:
“Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”.
Vale advertir que, la facultad de efectuar el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo, de manera inicial, se encontraba únicamente en cabeza de las EICE prestadoras de estos servicios. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-035 de 2003 realizó el análisis de constitucionalidad de la norma citada, de la siguiente manera:
“Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142.” (Subraya fuera de texto).
De esta manera, es preciso establecer que para las EICE y los Municipios prestadores de servicios públicos será facultativo determinar el procedimiento para el cobro de su facturación morosa, en virtud de la autonomía administrativa y financiera que rige a sus actos. De tal forma, siempre que el medio elegido no vaya en contravía de las disposiciones señaladas por su régimen, el prestador podrá cobrar la cartera morosa de la facturación, promoviendo el proceso ejecutivo contra sus usuarios ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que la factura de los servicios públicos es el instrumento a través del cual los prestadores cobran al usuario el precio por los servicios utilizados, la misma constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso. Por esto, puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o también por la vía de jurisdicción coactiva, para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y los municipios prestadores directos.
En cuanto a los demás prestadores, independiente de la forma en que estén constituidos, deberán cobrar ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria las deudas derivadas de la prestación del servicio.
Sin embargo, si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, a estas les es aplicable la prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad. Este término es aplicable en materia de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta la remisión que se hace en el artículo 306 del CPACA, a las normas del Código de Procedimiento Civil, que deben entenderse y asimilarse, a las disposiciones del actual Código General del Proceso.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Los usuarios catalogados como oficiales, no solamente tienen el deber de cumplir a cabalidad con el pago de los servicios públicos, atendiendo para ello la clasificación que corresponda para cada uno de estos servicios, sino que adicionalmente deben tener presente, que el incumplimiento de este deber legal, puede acarrear consecuencias de índole disciplinario, para los servidores públicos que se encuentren directamente involucrados en la ocurrencia de tal conducta omisiva.
- Ante el incumplimiento del pago de servicios públicos por parte de un usuario oficial los prestadores pueden, en ejercicio de su autonomía, acudir ante la Procuraduría General de la Nación y además dar aplicación a lo contenido en el régimen de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el cobro de las facturas de servicios públicos.
- En ese sentido, los prestadores de servicios públicos, por regla general, tienen derecho a suspender el servicio ante el incumplimiento en el pago de las obligaciones debidamente facturadas la suspensión encuentra dos limitaciones: i) sólo puede proceder siempre que se practique con la observancia de la plenitud de formas del debido proceso, y ii) no puede tener lugar, ni siquiera si se respeta el debido proceso, cuando, entre otras razones, tenga como consecuencia “el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos.
- A su vez, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios que cumplan con los requisitos establecidos en este artículo, y que se encuentren debidamente firmadas por el representante legal del prestador, son considerados títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y los municipios prestadores directos.
- Si desea consultar más información relacionada con el cobro de las facturas de servicios públicos puede remitirse a los conceptos SSPD-OJ-2023-675 y SSPD-OJ-2023-466, a los cuales puede acceder mediante los siguientes enlaces:
- https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000675_2023.htm
- https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000466_2023.html
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245295381042
TEMA: Cobro de servicios públicos domiciliarios - Deberes especiales de usuarios oficiales.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
