CONCEPTO 336 DE 2025
(septiembre 2)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios por un municipio, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Resolución SSPD-20181000120515 de 2018[8]
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-08
CONSIDERACIONES
Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Ahora bien, frente al tema objeto de consulta, es preciso iniciar mencionando que la Constitución Política de Colombia en su artículo 367 establece:
“ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.” (subraya fuera de texto)
Siguiendo con esta línea, el numeral 1, artículo 5 de la Ley 142 de 1994 consagra:
“ARTÍCULO 5o. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. (…)” (subraya fuera de texto)
A su vez, el artículo 6 de la Ley 142 de 1994 señala:
“ARTÍCULO 6o. PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS. Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual se entenderá que ocurre en los siguientes casos:
6.1. Cuando, habiendo hecho los municipios invitación pública a las empresas de servicios públicos, no haya habido empresa alguna que se ofreciera a prestarlo;
6.2. Cuando, no habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio, y habiendo hecho los municipios invitación pública a otros municipios, al Departamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de servicios públicos que lo preste, no haya habido una respuesta adecuada;
6.3. Cuando, aun habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya estudios aprobados por el Superintendente que demuestren que los costos de prestación directa para el municipio serían inferiores a los de empresas interesadas, y que la calidad y atención para el usuario serían, por lo menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer. Las Comisiones de Regulación establecerán las metodologías que permitan hacer comparables diferentes costos de prestación de servicios.
6.4. Cuando los municipios asuman la prestación directa de un servicio público, la contabilidad general del municipio debe separarse de la que se lleve para la prestación del servicio; y si presta más de un servicio, la de cada uno debe ser independiente de la de los demás. Además, su contabilidad distinguirá entre los ingresos y gastos relacionados con dicha actividad, y las rentas tributarias o no tributarias que obtienen como autoridades políticas, de tal manera que la prestación de los servicios quede sometida a las mismas reglas que serían aplicables a otras entidades prestadoras de servicios públicos.
En el evento previsto en el inciso anterior, los municipios y sus autoridades quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley misma, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones y al control, inspección, vigilancia y contribuciones de la Superintendencia de servicios públicos y de las Comisiones. Pero los concejos determinarán si se requiere una junta para que el municipio preste directamente los servicios y, en caso afirmativo, ésta estará compuesta como lo dispone el artículo 27 de esta ley.
Cuando un municipio preste en forma directa uno o mas (sic) servicios públicos e incumpla las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o suspenda el pago de sus obligaciones, o carezca de contabilidad adecuada después de dos años de entrar en vigencia esta Ley o, en fin, viole en forma grave las obligaciones que ella contiene, el Superintendente, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, además de sancionar los alcaldes y administradores, podrá invitar, previa consulta al comité respectivo, cuando ellos estén conformados, a una empresa de servicios públicos para que ésta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar.
De acuerdo con el artículo 336 de la Constitución Política, la autorización para que un municipio preste los servicios públicos en forma directa no se utilizará, en caso alguno, para constituir un monopolio de derecho.” (resaltado fuera de texto)
En el marco de las normas transcritas, es preciso señalar que la regla en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios, es la libertada de entrada y la libre competencia, razón por la cual, los artículos 367 de la Constitución Política y artículo 6 de la Ley 142 de 1994 determinan como excepción, la prestación directa de dichos servicios por los entes territoriales, siempre que se cumpla o materialicen ciertos aspectos técnicos y económicos respecto de la prestación del servicio público domiciliario que se trate y exista una conveniencia general que lo permita y aconseje.
Esta prestación directa, fue definida a través del numeral 14.14, artículo 14 de la Ley 142 de 1994 de la siguiente forma:
“14.14. PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS POR UN MUNICIPIO. Es la que asume un municipio, bajo su propia personalidad jurídica, con sus funcionarios y con su patrimonio.” (subraya fuera de texto
De igual forma, el artículo 15 de la ley 142 de 1994 al señalar las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios, en su numeral 15.3 señaló a los municipios de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
(…) 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley. (…)” (subrayas fuera de texto)
En este sentido, tal como lo señalan los numerales 6.1 a 6.3 del artículo 6 de la Ley 142 de 1994, los municipios prestarán directamente los servicios públicos domiciliarios en tres circunstancias particulares, así:
- Cuando el municipio haga invitación pública a las ESP y ninguna de estas se ofreciera a prestarlo.
- Cuando ninguna ESP se ofrezca a prestarlo y el municipio, pese a realizar la invitación pública a otros municipios, al Departamento del que haga parte, a la Nación, o a otras personas privadas y públicas para organizarse en una ESP, no hubo respuesta adecuada.
- Cuando existan estudios aprobados por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios que demuestren: i) que la prestación directa por parte del municipio tendrá un costo inferior, y ii) la calidad, así como la atención al usuario, puede ser igual a la que ofrecen estas empresas.
Respecto a la invitación pública a la cual refiere la norma en cita, en conceptos SSPD-OJ-2014-400 y SSPD-OJ-2023-125 esta Oficina señaló:
“(…) en lo que respecta a los procedimientos de convocatoria a prestadores interesados y siendo que la norma no señala ninguna restricción frente al desarrollo de las mismas, debe concluirse que los municipios pueden desarrollar las invitaciones establecidas en los numerales 6.1 y 6.2 trascritos de manera secuencial o de manera conjunta, dado que en ambos casos el objetivo de la norma se cumple a cabalidad, siempre y cuando en el documento donde se incluyen las dos invitaciones se establezca con claridad el objeto que persigue cada una de ellas, los cuales deberán corresponder a los numerales señalados. (…)” (subraya fuera de texto)
“(…) es preciso señalar que el procedimiento establecido en el citado artículo 6 de la Ley 142 de 1994, no ha sido objeto de reglamentación, es decir, actualmente no hay norma reglamentaria que describa el procedimiento de invitación pública que debe adelantar el municipio para cumplir con lo establecido en el artículo citado y que se distingue de los procedimientos contractuales establecidos para las licitaciones públicas. Así lo indicó esta Oficina en concepto SSPD-OJ-2020-76, en el que se señaló lo siguiente:
“En todo caso, cabe aclararse que, si bien el mecanismo de concurrencia de oferentes establecido para los eventos descritos en el artículo 6 de la Ley 142 de 1994 es la “invitación pública”, el Consejo de Estado ha señalado que dicho mecanismo no cuenta con desarrollo legal, lo que haría necesaria su reglamentación por parte del Presidente de la República.
(…)
Así las cosas, ante la inexistencia de reglamentación que de claridad respecto del contenido y alcance de la invitación pública, debe entenderse en su sentido natural y obvio, lo que supone que la entidad territorial invite al público a ofertar los servicios que requiere para atender sus necesidades, bajo los presupuestos procedimentales que a bien tenga determinar, ya que la ley no los ha definido.
Lo anterior, teniendo en cuenta que esta invitación solo pretende extender el interés de empresas prestadoras de servicios públicos a prestarlos en su territorio o extender una invitación a otros municipios, al Departamento, a la Nación y a otras personas públicas y privadas para organizar una empresa de servicios públicos, mas no quiere decir que este sea el instrumento contractual mediante el cual se celebrará el contrato para la prestación del servicio.
Ahora, la Resolución CRA 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, ha hecho referencia al concepto de Invitación Pública para efectos de la aplicación de lo establecido en mencionado artículo 6, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO. 1.2.1. DEFINICIONES.
(…)
INVITACIÓN PÚBLICA. El procedimiento establecido en el Título 2 de la Parte 4 del presente Libro, acompañado de una invitación hecha por el municipio a través de los medios de divulgación de la Cámara de Comercio más cercana a la entidad, a personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a municipios, al departamento del cual haga parte, a la Nación o a otras personas públicas o privadas, en el orden establecido en la Ley 142 de 1994, y de una publicación en periódico de amplia circulación en la zona, dirigida a las personas antes enunciadas, constituyen la invitación pública de que trata el artículo 6o de dicha ley.”
Así las cosas, aun cuando no existe norma legal reglamentaria del procedimiento relacionado con la invitación pública, el municipio podrá tomar en consideración el marco de referencia previsto en precitado artículo 1.2.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, en donde se indica que la invitación puede ser realizada por el municipio a través de los medios de divulgación de la Cámara de Comercio más cercana a la entidad y una publicación en un periódico de amplia circulación de la zona. (…)” (subraya fuera de texto)
En consonancia con los conceptos transcritos, se podrá considerar agotado los requisitos de invitación pública de que trata los numerales 6.1 y 6.2, artículo 6 de la Ley 142 de 1994, con un solo acto de convocatoria o de invitación pública, a través de los cuales: i) se invite tanto a empresas públicas, privadas, municipios, el departamento o a la Nación, ii) se establezca con claridad el objeto que persigue cada invitación, iii) se deje constancia documental de la publicación de dicha invitación y iv) se deje constancia de la ausencia de interesados o de respuestas adecuadas.
Una vez agotado el requisito de las invitaciones públicas sin resultado favorable, el municipio podrá prestar directamente el servicio público domiciliario, sin embargo, será necesario que presente estudios previos que demuestren que los costos de la prestación del servicio, serán inferiores a los que prestaría una ESP (que hubiese aceptado la invitación). Estudios que deben ser aprobados por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.
Para lo anterior, deberán considerarse las metodologías para hacer comparables los costos en la prestación de servicios públicos domiciliarios, establecidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA en el marco de las funciones conferidas en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, particularmente, la referida en el numeral 73.11, lo cual permitirá que las comparaciones se hagan con criterios uniformes y transparentes.
Ahora bien, en cuanto refiere a la organización interna del municipio cuando éste decida prestar directamente el servicio público domiciliario, lo podrá hacer mediante una Unidad Administrativa Interna, entendida como una dependencia que hace parte de la administración central del municipio, de conformidad con lo descrito en el numeral 6, artículo 313 de la Constitución Política el cual señala:
“ARTÍCULO 313. Corresponde a los Concejos:
(…)
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” (subraya fuera de texto)
Sobre este tema, esta Oficina Asesora Jurídica en concepto SSPD-OJ-2024-359 señaló:
“(…) para la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, los municipios podrán crear unidades administrativas dependientes de la administración municipal, a través de acuerdos municipales, expedidos por los concejos en los cuales se deberá encontrar delimitada su naturaleza, objeto y funciones básicas. Estas unidades estarán presididas por juntas administrativas conformadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la ley 142 de 1994, y las demás normas concordantes. Para todo ello, existe procedimiento reglado, establecido por el legislador, el cual debe ser cumplido por el municipio o distrito para poder prestar de manera directa los servicios públicos domiciliarios. (…)” (subraya fuera de texto)
De esta forma, mediante acuerdo municipal se crearán las unidades administrativas dependientes, para las cuales se delimitará su naturaleza, objeto y funciones básicas, se reitera, siempre que el municipio, como prestador directo de servicios públicos domiciliarios, haya agotado el procedimiento establecido en el artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
En cuanto a la contabilidad separada que debe llevar el municipio al realizar la prestación directa de servicios públicos domiciliarios, a la cual refiere el numeral 6.4 del artículo 6, es de considerar los siguientes aspectos señalados por la norma:
- Se debe llevar por separado a la contabilidad general del municipio.
- Si presta más de un servicio, cada uno debe tener una contabilidad independiente.
- La contabilidad debe distinguir entre los ingresos y gastos relacionados con la prestación del servicio público domiciliario.
- Se debe distinguir entre rentas tributarias y no tributarias que obtienen como autoridades públicas.
En esta línea, si bien una unidad administrativa interna no goza de personería jurídica, debe gozar de cierto grado de autonomía que le permita la prestación oportuna, eficiente e ininterrumpida del servicio, toda vez que, al prestar un servicio público domiciliario, quedará sujeta a todas las obligaciones, regulaciones y controles que establece la Ley 142 de 1994 para todos los prestadores de dichos servicios.
En este punto, es de precisar que las unidades administrativas internas se crean mediante acuerdo expedido por el concejo municipal. Sobre el particular, el concepto SSPD-OJ-2024-198 mencionó:
“(…) en lo que se refiere a la posibilidad de crear unidades de servicios públicos, como organismos constituidos para que los municipios lleven a cabo la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, mediante Concepto No. SSPD-OJU-2009-08 de esta Oficina, se llevaron las siguientes consideraciones:
“2.3. PRESTACIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS POR PARTE DEL MUNICIPIO.
En el evento que los municipios presten directamente los servicio públicos domiciliarios, el Concejo Municipal debe tener en cuenta que, con base en el artículo 313 de la Constitución Política, le corresponde: (i) reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos; (ii) adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; (iii) autorizar al alcalde para celebrar contratos, (iv) dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gasto, de modo que se asegura la eficiente prestación de los servicios públicos. (…)”
En este sentido, teniendo en cuenta que el municipio al prestar directamente servicios públicos domiciliarios a través de las unidades administrativas internas, deberá someterse a la normativa en general y con ello a las obligaciones establecidas para las ESP, deberá informar el inicio de sus actividades a la Comisión de Regulación respectiva y a esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Al respecto, el numeral 11.8, artículo 11 de la Ley 142 de 1994 señala:
“ARTÍCULO 11. FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD EN LAS ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones:
(…)
11.8. Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir sus funciones.
Las empresas que a la expedición de esta Ley estén funcionando deben informar de su existencia a estos organismos en un plazo máximo de sesenta (60) días. (…)”
A su vez, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene como función constitucional la de “Mantener un registro actualizado de las entidades que prestan los servicios públicos.”, para lo cual creó el Registro Único de Prestadores – RUPS, mediante la Resolución 20181000120515 de 2018 a través de la cual estableció los requerimientos en relación con dicho registro, en los artículos 2 y 3 señaló:
“ARTÍCULO 2o. RESPONSABLES DE EFECTUAR LA INSCRIPCIÓN, ACTUALIZACIÓN Y/O CANCELACIÓN DEL REGISTRO. Las personas prestadoras de servicios públicos, que se hayan constituido bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, deben inscribirse en el RUPS, una vez hayan iniciado la ejecución de las actividades señaladas en su objeto social y que hagan parte de la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se entiende que son prestadores de estos servicios, quienes desarrollan las actividades propias de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible, o las actividades complementarias a los mismos.” (resaltado fuera de texto)
“ARTÍCULO 3o. INSCRIPCIÓN. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, deben informar el inicio de sus actividades a la Superservicios, para lo cual procederán a registrar su inscripción en el RUPS, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la fecha de inicio de las actividades de prestación del servicio público, en el sitio dispuesto para el efecto por la Entidad, en la página web del SUI, www.sui.gov.co
PARÁGRAFO 1. La inscripción en el RUPS, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador de servicios públicos domiciliarios, ni tampoco constituye un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social del mismo, como bien lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, salvo las excepciones consagradas en la normativa vigente, como la consagrada en el artículo 2.3.2.5.3.2 del Decreto número 1077 de 2015, adicionado por el Decreto número 596 de 2016, de acuerdo al cual, se considera que una persona es prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS).
PARÁGRAFO 2. En caso de que un prestador de servicios públicos domiciliarios, no cumpla con la obligación legal de inscribirse en el RUPS, tal omisión no restringe el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la Superservicios, respecto al mismo.
PARÁGRAFO 3. En el evento en que la Superservicios, identifique en un área de prestación del servicio, la existencia de un ente económico diferente al prestador inscrito, esto es, que de manera directa o indirecta desarrolle actividades inherentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en los términos de calidad, continuidad, cobertura y suficiencia financiera señalados en la normativa vigente, deberá solicitarle su inscripción en el RUPS, o en su defecto, realizar la correspondiente inscripción de oficio.
PARÁGRAFO 4. En ningún caso se debe exigir la inscripción en el RUPS, a los potenciales prestadores de servicios públicos domiciliarios, como requisito de validación previo al inicio de la operación pertinente.” (resaltado fuera de texto)
De la lectura de la norma es posible concluir: i) la inscripción al RUPS se debe hacer dentro de los 10 días siguientes calendario al inicio de las actividades, ii) dicha inscripción no es constitutiva de la calidad de prestador de servicio público, iii) tampoco es una autorización o permiso para el desarrollo del objeto social, iv) la no inscripción al RUPS no restringe las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos y, v) de no realizarse el registro y la Superservicios conoce a través de otros medios de la existencia de un prestador de servicios, podrá hacer el registro de oficio.
De igual forma, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en consideración de la función asignada en el numeral 79.4, artículo 79 de la Ley 142 de 1994 crea y administra el Sistema Único de Información (SUI), regulado por los artículos 14 y 15 de la Ley 689 de 2001, los cuales fueron adicionados al artículo 53 de la Ley 142 de 1994.
A dicho sistema, cada prestador en consideración del servicio público domiciliario y actividad o actividades que desarrolle, deberá realizar el cargue de información requerida por esta Superintendencia dentro de los términos y forma que se determine a través de los actos administrativos emitidos, que asignen la obligación a los prestadores. Esta es una obligación que debe ser materializada por los prestadores, so pena de las actuaciones administrativas que decidan adelantar las Superintendencias Delegadas misionales y que podrán culminar con la adopción de una de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
A su vez, es preciso considerar que esta inscripción solo es procedente cuando el prestador de forma efectiva este realizando la prestación del servicio, es decir, cuando inicie operaciones, pues de lo contrario, el sistema realizará la habilitación de los formatos de cargue de información, lo cual podrá conllevar a inconsistencias y exigencias fuera de los términos establecidos por cada acto en particular.
Finalmente, es preciso mencionar que de no cumplirse con la normativa propia de los servicios públicos domiciliarios, será procedente el inicio de actuaciones administrativas de carácter sancionatorio, además, a los alcaldes y administradores. A su vez, podrá invitar, previa consulta, cuando sea procedente, a una empresa de servicios públicos domiciliarios para que asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar. Lo anterior, en consideración de lo consagrado en el inciso final del artículo 6 de la Ley 142 de 1994 el cual reza:
“(…) Cuando un municipio preste en forma directa uno o mas servicios públicos e incumpla las normas de calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o suspenda el pago de sus obligaciones, o carezca de contabilidad adecuada después de dos años de entrar en vigencia esta Ley o, en fin, viole en forma grave las obligaciones que ella contiene, el Superintendente, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, además de sancionar los alcaldes y administradores, podrá invitar, previa consulta al comité respectivo, cuando ellos estén conformados, a una empresa de servicios públicos para que ésta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar. (…)”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, como a continuación sigue:
1. “¿Qué procedimiento debe adelantar un municipio sin empresa de servicios públicos domiciliarios ni unidad administrativa interna para asumir la prestación directa de servicios como acueducto, alcantarillado y aseo?
2. ¿Cómo deben realizarse y/o estructurarse las invitaciones públicas a empresas, entidades territoriales y personas públicas o privadas, de las que habla el artículo 6, numerales 6?1 y 6.2? ¿Qué condiciones formales deben cumplirse?”
Conforme con lo señalado en los considerandos de este concepto, el artículo 6 de la Ley 142 de 1994 establece los aspectos particulares que debe considerar un municipio el cual pretenda asumir la prestación directa de servicios públicos domiciliarios.
En todo caso, para que dicha prestación directa sea procedente, deberá verificarse que las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y recomienden, en tres circunstancias particulares a saber:
- Cuando el municipio haga invitación pública a las ESP para la prestación del servicio público domiciliario y ninguna de estas se ofreciera a prestarlo.
- Cuando al no estar interesada ninguna ESP, el municipio hace invitación pública a otros municipios, al Departamento del que haga parte, a la Nación, o a otras personas privadas y públicas para que se organicen en una ESP, pero no hay respuesta adecuada al respecto.
- Cuando existan estudios aprobados por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios que demuestren: i) que la prestación directa por parte del municipio tendrá un costo inferior, y ii) que la calidad y atención al usuario puede ser igual a la que ofrecen estas empresas.
En cuanto refiere a la invitación pública, si bien no hay una reglamentación establecida por la norma sobre cómo debe ser realizada, se puede entender por tal lo definido en el artículo 1.2.1 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, la cual fue desarrollada en el aparte de considerandos de este concepto. A su vez, es preciso mencionar lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica, como línea sobre este tema, en el Concepto Unificado SSPD-OJ-08-2009 el cual sobre el particular señaló:
“(…) Al respecto, es importante señalar que el concepto “invitación pública” desarrollado por la CRA, se da dentro del marco de los procedimientos que estimulan la concurrencia de oferentes para la gestión de los servicios públicos, establecido en el artículo 1.3.5.1. de la Resolución 151 de 2001 de la citada Comisión de Regulación. (…)” (subraya fuera de texto)
Actualmente, la Resolución CRA 151 de 2001 se encuentra compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, la cual, en su artículo 1.2.1 define estos procedimientos de la siguiente forma:
“PROCEDIMIENTOS REGULADOS QUE ESTIMULAN LA CONCURRENCIA DE OFERENTES. Se entiende por procedimientos regulados que estimulan la concurrencia de oferentes, los que adopte internamente cada persona prestadora, en los casos previstos en esta resolución, para conseguir, que se favorezcan los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. (Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1)”
A su vez, todo lo relacionado a la concurrencia de oferentes se encuentra desarrollado en el artículo 1.4.2.1 y siguientes de la citada Resolución.
3. “¿Qué criterios o formalidades deben cumplirse para que se considere agotado este requisito?”
Como fue mencionado en los considerandos, en cuanto refiere de forma particular a los numerales 6.1 y 6.2, artículo 6 de la Ley 142 de 1994, se podrá considerar agotado este requisito con un solo acto de convocatoria o de invitación pública, en el cual se evidencie la invitación tanto a empresas públicas, privadas, municipios, al departamento o a la Nación, y se establezca con claridad el objeto que persigue cada invitación. De estos aspectos, se debe dejar constancia documental, tanto de la publicación de dicha invitación, como de la ausencia de interesados o de respuestas adecuadas. Lo anterior, en línea con lo mencionado en el citado Concepto Unificado SSPD-OJ-08-2009.
4. “¿Qué tipo de estudios técnicos y económicos debe elaborar el municipio, y qué requisitos deben cumplir para que el numeral 6?3 (sic) pueda ser aplicado?
5. ¿Estos estudios requieren aprobación previa por parte de la Superintendencia?”
Conforme con lo señalado en el artículo 6 de la Ley 142 de1994, una vez agotado el requisito de las invitaciones públicas sin resultado favorable, el municipio podrá prestar directamente el servicio público domiciliario, sin embargo, deberá presentar estudios previos que demuestren que los costos de la prestación del servicio serán inferiores a los que prestaría una ESP (que hubiese aceptado la invitación). Estudios que deben ser aprobados por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios y demostrar: i) que los costos de prestación directa para el municipio serían inferiores a las empresas interesadas en prestar el servicio, y ii) que la calidad y atención para el usuario serían, por lo menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer.
Esta Oficina, según se mencionó, ha considerado que las metodologías para hacer comparables los costos en la prestación de servicios, son las establecidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, lo cual permitirá que las comparaciones se hagan con criterios uniformes y transparentes. Lo anterior, además en consideración que a través de dichas metodologías se realizará la remuneración en la prestación del servicio, atendiendo la facultad concedida a estas comisiones en el numeral 73.11, artículo 73 de la Ley 142 de 1994.
6. “¿Puede el municipio prestar directamente los servicios mediante la creación de una unidad operativa interna? ¿Qué obligaciones contables y regulatorias aplican?
7. En caso de no contar con una empresa constituida, ¿puede el municipio prestar directamente estos servicios a través de una unidad administrativa interna.”
Como ya fue mencionado, el municipio podrá realizar la prestación directa de un servicio público domiciliario mediante una Unidad Administrativa Interna, entendida como una dependencia que hace parte de la administración central del municipio, las cuales se crean a través de acuerdos municipales expedidos por los concejos municipales. Para el efecto, el acto de creación deberá delimitar su naturaleza, objeto y funciones. Estas unidades estarán presididas por juntas administrativas, conformadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.
8. “¿Qué condiciones debe cumplir esta modalidad en cuanto a contabilidad separada, autonomía operativa, y sujeción al régimen de servicios públicos?”
En cuanto a la contabilidad que debe llevar el municipio en la prestación directa del servicio, el numeral 6.4 del artículo 6 de la Ley 142 de 1994 es muy claro al indicar las características de esta, así:
- Se debe llevar por separado a la contabilidad del municipio.
- Si presta más de un servicio, cada uno debe tener una contabilidad independiente.
- La contabilidad debe distinguir entre los ingresos y gastos relacionados con la prestación del servicio.
- Se debe distinguir entre rentas tributarias y no tributarias que obtienen como autoridades públicas.
En este sentido, si bien una unidad administrativa interna no goza de personería jurídica, estas deben tener un grado de autonomía que les permita la prestación oportuna, eficiente e ininterrumpida del servicio, considerando que estará sujeta a todas las obligaciones, regulaciones y controles que establece la Ley 142 de 1994 para todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
9. “¿Qué decisiones o actos deben ser adoptados por el Concejo Municipal o la Alcaldía para formalizar la prestación directa?”
Los concejos municipales, en consideración de lo señalado en el artículo 313 de la Constitución Política deben, entre otras:
- Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos.
- Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas.
- Autorizar al alcalde para celebrar contratos.
- Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gasto, de modo que se asegure la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios.
10. “¿Debe notificarse o registrarse esta situación ante la Superintendencia u otra entidad competente?”
Como fue expuesto en los considerandos del presente concepto, el municipio como prestador directo de servicios públicos domiciliarios, en atención de lo señalado en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, deberá cumplir con las regulaciones, obligaciones y demás establecidas para las ESP, entre otras, deberá informar el inicio de sus actividades a la Comisión de Regulación respectiva y a esta Superintendencia de Servicios Públicos.
En igual medida, deberá obtener las concesiones y permisos que conlleve el desarrollo y prestación del servicio público domiciliario, atendiendo lo contemplado en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.
11. “¿Qué efectos jurídicos puede acarrear para el municipio y sus autoridades asumir la prestación directa de servicios sin haber cumplido con los pasos establecidos en la Ley 142 de 1994?
12. ¿Cuáles son las implicaciones jurídicas para el municipio y sus autoridades si se presta el servicio sin cumplir con los requisitos previstos en la ley?”
Conforme fue expuesto, cuando el municipio no cumple con los requisitos establecidos para la prestación directa del servicio y en general la normativa propia a dichos servicios, el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios podrá sancionar a los alcaldes y administradores e igualmente, podrá invitar a una empresa de servicios públicos para que ésta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar, conforme con lo mencionado en el inciso final del artículo 6 de la Ley de 1994.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292768792.
TEMA: PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS POR LOS MUNICIPIOS
Subtemas: requisitos, trámite y normativa
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.”
7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
8. “Por la cual se deroga una resolución y se establecen los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con el Registro Único de Prestadores (RUPS) para su inscripción, actualización y cancelación.”
9. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2009_08.htm
10. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000359_2024.htm
11. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000198_2024.htm
12. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000125_2023.htm
13. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000400_2014.htm
