CONCEPTO 76 DE 2025
(febrero 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(...) De acuerdo al pronunciamiento por parte de la SSPD que aquí comparto me permito hacer una consulta, acá en la costa En Barranquilla la empresa de energía Air-e cobra en la factura SEGURIDAD Y ALUMBRADO PUBLICO.
¿Mi pregunta es legal que siga facturando esos cobros a terceros? (...)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Circular SSPD 20251000000044 del 17 de enero de 2025
Concepto SSPD-OAJ-872-2017
Concepto SSPD OAJ-2024-284
Concepto Unificado SSPD-OAJ-2022-040
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Las disposiciones contenidas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios - Ley 142 de 1994, son aplicables exclusivamente a los siguientes servicios: acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible, así como a sus actividades complementarias, pues así lo estableció el artículo 1 de la mencionada Ley.
Ahora, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de la normativa en general a la cual se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y, en especial, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias; por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.
En consecuencia, resulta oportuno indicar que esta Superintendencia carece de competencia para ejercer inspección, vigilancia y control sobre el servicio de alumbrado público y del impuesto que lo financia, al no tener la connotación de ser un servicio público domiciliario. De igual manera, esta Entidad no tiene competencia respecto de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al ser un asunto que se escapa de la órbita del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Para iniciar, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, que sobre el contenido de las facturas de servicios públicos establece lo siguiente:
“Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”
De la norma transcrita, es posible concluir que la factura como mecanismo de cobro de los servicios públicos domiciliarios, debe contar con los requisitos formales que se establezcan en el contrato de condiciones uniformes, y contener como mínimo (i) la información que determine si la empresa se ciñó a la ley y al contrato; (ii) la determinación y valoración de los cobros y consumos; (iii) el histórico de consumos y precio respecto de períodos anteriores; y (iv) el y plazo y modo del pago.
En ese sentido, la ley es clara al establecer que, en principio, en la factura de los servicios públicos sólo se deben incluir los elementos relacionados con la prestación del respectivo servicio y los que se encuentren incluidos en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.
Así las cosas, se tiene que las facturas de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán incluir los conceptos relacionados con la prestación de este servicio, razón por la cual la inclusión de cualquier otro valor no relacionado con el mismo, salvo autorización o habilitación expresa de la ley o del usuario, será contraria a derecho.
En línea con lo anterior, y frente a la posibilidad de incluir otros cobros diferentes a la prestación de servicio en la factura de servicios públicos domiciliarios esta Oficina mediante Concepto SSPD-OAJ-872-2017 señaló lo siguiente:
“(...) En cuanto tiene que ver con la inclusión de conceptos diferentes a la prestación del servicio y el precio del mismo, las empresas pueden facturar otros cobros cuando el usuario autorice la inclusión en la factura de los servicios públicos domiciliarios de otros conceptos, ya que en virtud del inciso 3 del artículo 128 de la Ley 142 de 1994, las partes pueden pactar el cobro de otros servicios distintos de los originados en la prestación efectiva de los servicios, si cuentan con la autorización expresa del usuario, caso en el cual dichos cobros se someterán a las condiciones previstas en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 8o. De los cobros no autorizados. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.
En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.
Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.
Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.
El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa”
En conclusión y adicionalmente a la autorización que debe dar el usuario, que debe estar referida al cobro que se la hace, ya sea por medio del contrato o de documento adicional, el valor que no corresponda efectivamente al cobro del servicio público que se presta, debe totalizarse por separado, de manera que el usuario diferencie claramente lo que corresponde a cada cobro. Por tal razón preferiblemente debe hacerse en cupón separado o a través de un mecanismo que facilite el pago separado, ya que como se anotó anteriormente el no pago de estos conceptos no faculta al prestador para suspender el servicio.
No obstante, si no se hiciera en cupón separado y el usuario así lo solicitara, el prestador está en la obligación de generar una factura aparte de manera tal que el usuario tenga la posibilidad de cancelar el valor del servicio público independientemente de los otros cobros que se incluyan en su factura, así hayan sido autorizados por él, es decir no se puede supeditar el pago del servicio al pago de los otros conceptos incluidos en la factura. (...)” (Subrayas fuera de texto)
Conforme el concepto transcrito, quienes presten servicios públicos domiciliarios, únicamente puede cobrar tarifas por concepto de la prestación de tales servicios y de los que trata la Ley 142 de 1994. En consecuencia, no se pueden incluir en la factura de servicios públicos, cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los servicios, salvo que se cuente con la autorización expresa del usuario o que el respectivo cobro tenga sustento legal.
En el evento en que los prestadores pretendan incluir en las facturas de servicios públicos otros cobros distintos a los indicados, no sólo deberán contar con la autorización de los usuarios, sino que además tendrán que garantizar las facilidades que permitan al usuario cancelar la tarifa correspondiente al servicio público de manera separada, sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión.
De esta manera, cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del respectivo prestador o a los puntos donde aquel realice sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para el pago de dichos valores.
No obstante, respecto de la inclusión del cobro del impuesto de alumbrado público y la tasa de seguridad en la factura de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina[8] mediante el concepto SSPD-OJ-2024-284, señaló:
“(...) i) Del cobro del alumbrado público en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
De manera inicial, se debe tener presente que el impuesto de alumbrado público es un tributo cuyo hecho generador es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y que se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de dicho servicio, tal como lo indican los artículos 349 y 350 de la Ley 1819 de 2016.
“ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. (...)
ARTÍCULO 350. DESTINACIÓN. El impuesto de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado.
PARÁGRAFO. Las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos.” (subraya fuera de texto)
En este sentido, la inclusión de dicho impuesto en la factura de los servicios públicos domiciliarios, merece un trato distinto al dado a otros conceptos incluidos por voluntad del usuario, tales como, el cobro por compra de electrodomésticos, seguros u otros conceptos comerciales, pues a diferencia de estos, el impuesto de alumbrado público es creado por mandato de la Ley y regulado por el ente territorial, con carácter obligatorio para el sujeto pasivo del mismo.
Bajo este escenario, resulta oportuno reiterar que en los términos del artículo 1 de la Ley 142 de 1994, el servicio de alumbrado público no tiene la connotación de ser un servicio público domiciliario, en consecuencia, esta Superintendencia carece de competencia para ejercer inspección, vigilancia y control sobre el servicio de alumbrado público y del impuesto que lo financia.
Sobre el particular, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció a través del concepto SSPD-OJ-2020-395, en los siguientes términos:
“(...) En relación con el servicio de alumbrado público es necesario precisar que este, si bien es un servicio público (sic), no tiene la característica de domiciliario. Por lo tanto, su inspección, vigilancia y control no está en cabeza de esta Superintendencia, conforme a lo dispuesto en el artículo (sic) 1 de la Ley 142 de 1994, el cual a su tenor reza:
“Artículo 1. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley”.
En ese entendido, el alumbrado público no es un servicio público domiciliario, por lo que se reafirma que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios carece de competencia para vigilarlo y mucho menos vigilar aspectos tributarios que se deriven de este.
(...)
Con respecto al servicio de alumbrado público el artículo 2.2.3.1.1. el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, señaló lo siguiente:
“Artículo 2.2.3.1.1. Ámbito de Aplicación. Este Título aplica a las actividades propias del servicio público domiciliario de energía eléctrica, así como a las actividades complementarias del mismo.
(...)
Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique.
(...)
Sin embargo, cabe señalar que a esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no se le otorgó ninguna competencia legal sobre el mencionado impuesto.” (subraya fuera del texto)
En concordancia con el citado concepto, el artículo 2.2.3.6.1.10 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 estableció el sistema de supervisión del servicio de alumbrado público, en el cual no se asignó función alguna en cabeza de esta Superintendencia. Al tenor literal la norma establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.2.3.6.1.10. CONTROL, INSPECCIÓN Y VIGILANCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. La prestación del servicio de alumbrado público estará sujeta al control, inspección y vigilancia de las siguientes entidades:
1) Control Técnico: El Sistema de Alumbrado público deberá cumplir con lo establecido en los reglamentos técnicos que expida el Ministerio de Minas y Energía. El control de los aspectos técnicos relacionados con la prestación del servicio, será ejercido por parte de las interventorías, en los términos del inciso 3 del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. Las interventorías elaborarán informes periódicos, haciendo especial énfasis en los aspectos técnicos, ambientales y económicos.
2) Control Social: Para efectos de ejercer el control social establecido en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994 los contribuyentes y usuarios del servicio de alumbrado público podrán solicitar información a los prestadores del mismo, a la Contraloría respectiva en el ámbito territorial y a la interventoría. Los municipios o distritos definirán la instancia de control ante la cual se interpongan y tramiten las peticiones, quejas y reclamos de los contribuyentes y usuarios por la prestación del servicio de alumbrado público, los cuales serán registrados y tramitados de forma independiente.
3) Control Fiscal: El control fiscal de que trata la Ley 42 de 1993, será ejercido por las contralorías departamentales, distritales y/o municipales, según corresponda la competencia del sujeto de control, respecto del manejo contractual con los prestadores del servicio de alumbrado público y sus interventores, así como al recaudo y uso del impuesto.” (subraya fuera de texto)
Estando clara la falta de competencia de esta Superintendencia respecto del servicio público no domiciliario de alumbrado público y el impuesto que lo financia, en atención al tema en consulta, debemos precisar respecto del cobro del impuesto de alumbrado público que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 facultó a los comercializadores de energía eléctrica para realizar el recaudo de dicho impuesto mediante la factura del servicio público de energía eléctrica.
Para efectos de dicho recaudo, serán aplicables las disposiciones de la Ley 1819 del 2016 y no las reglas contenidas en las Resoluciones CREG 122 de 2011 y CREG 005 de 2012, debido a que estos actos administrativos han decaído, tal como fue expuesto por esta Oficina en el concepto SSPD-OJ-2020-587, el cual señaló:
“(...) Aclarado lo anterior, vale la pena indicar que la Resolución CREG 122 de 2011, que fue modificada por la Resolución CREG 005 de 2012, se expidieron en cumplimiento del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007.
En ese sentido, el referido artículo 29, al definir los elementos que deben tener los contratos estatales para la prestación del servicio de alumbrado público, ordenó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG regular el contrato de este servicio y el costo de facturación y recaudo conjunto del impuesto de alumbrado público – IAP a través de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
La disposición contenida en el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 se expidió en un momento del tiempo en el que: (i) no existía una norma que estableciera como obligación de los comercializadores de energía eléctrica, la de facturar y recaudar el IAP junto con el servicio de energía y (ii) tampoco existía disposición alguna que estableciera los mecanismos de recaudo del citado impuesto, o los supuestos de activación de cada uno de ellos.
Sin embargo, en el año 2016 se expidió la Ley 1819 la cual estableció en sus artículos 349 y 352 lo siguiente:
(...)
ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.” (Subraya fuera de texto)
A partir de la expedición de las normas citadas, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 fue derogado. Dado que este artículo fue el fundamento para la expedición de las Resoluciones CREG 122 de 2011 y 005 de 2012, es posible concluir que estos actos administrativos han decaído.
De acuerdo con los citados artículos, que fueron expedidos con posterioridad a las resoluciones expedidas por la CREG previamente citadas, son el marco aplicable al impuesto de alumbrado público.
En consecuencia, el impuesto de alumbrado público puede cobrarse de dos formas: (i) como un concepto adicional en la factura del servicio público de energía eléctrica de los usuarios de alumbrado público que cuentan con este servicio de electricidad en sus domicilios y (ii) a través de una sobretasa del impuesto predial, cuando quiera que los sujetos pasivos del tributo no cuenten con conexión domiciliaria al servicio de energía.
Adicionalmente, según el párrafo final del artículo 352 citado, la facturación y recaudo de este impuesto no genera ninguna contraprestación en favor del comercializador que preste este servicio.
Ahora bien, no existe claridad sobre la interpretación y alcance de las normas expedidas en relación con el IAP, por lo que resultan posibles dos interpretaciones cuya aclaración corresponde a la CREG.
Una primera, según la cual la Resolución CREG 005 de 2012 modificatoria de la Resolución CREG 122 de 2011 conserva total vigencia, por lo que los usuarios del servicio de energía eléctrica podrían solicitar la separación del IAP de su factura, obligando con ello a una facturación independiente del citado tributo.
Una segunda interpretación, fundamentada en las normas legales recientemente expedidas, llevaría a la conclusión de que las Resolución 005 de 2012 habría perdido total o parcialmente su fuerza ejecutoria [11]. Esta perspectiva llevaría a concluir que, además de no ser viable el cobro de cualquier emolumento en favor de los comercializadores de energía por el servicio de facturación y recaudo conjunto, tampoco sería procedente la separación del cobro del IAP de la factura del servicio de energía. Lo anterior, por cuanto el ente territorial sólo cuenta con dos formas para cobrar el impuesto (una de las cuales es la facturación conjunta a través de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica).
Esta Oficina considera que en la actualidad no resulta posible que las comercializadoras de energía reciban alguna contraprestación de los municipios y distritos por el servicio de facturación y recaudo conjunto que prestan, argumento que se desprende de lo que expresó la Corte Constitucional en sentencia C-088 de 2018, frente al citado artículo 352:
“... pese a no establecer un deber directo, (...) confiere a los concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del tributo de alumbrado público a las empresas de energía domiciliaria, a las cuales corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la respectiva carga fijada por el ente territorial. (...)” (negrilla fuera de texto)
La anterior posición ha sido ratificada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG a través de los conceptos 12741 de 2018 y 0001108 de 2021, al manifestar:
“(...) la Comisión se encuentra adelantando el proceso de decaimiento de los actos administrativos correspondientes a las Resoluciones CREG 122 de 2011 y 005 de 2012, por haber sido derogados tácitamente a través de la Ley 1819 de 2016, que estableció la derogatoria de todas las normas contrarias a ésta. (...)”
De este modo, es dable señalar que lo relativo al recaudo del impuesto de alumbrado público deberá ceñirse a la consagrado en la Ley 1819 de 2016, que es la norma vigente en la materia.
Pese a lo señalado, teniendo en cuenta que el impuesto de alumbrado público tiene unas particularidades que hacen posible su inclusión en la factura del servicio de energía eléctrica, debe indicarse que mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040 esta Oficina se refirió a la posibilidad de separar su cobro de la factura de energía eléctrica, de la siguiente manera:
“(...) De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.
Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.
En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo. (...)”( resaltado fuera de texto)
Así las cosas, a efectos del cobro del tributo por el servicio de alumbrado público a través de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, no se requerirá de la autorización del usuario para iniciar el cobro respectivo. No obstante, el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio de energía eléctrica se realice de forma independiente del tributo de alumbrado público, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
(ii) cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
El artículo 8 de la Ley 1421 del 2010, establece el fundamento legal de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 8. APORTES VOLUNTARIOS A LOS FONDOS-CUENTA TERRITORIALES. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
Parágrafo. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.
El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente”. (Subraya fuera del texto)
La disposición transcrita creó la tasa especial de seguridad en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y reglamentación. En este sentido, la imposición y cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana se encuentra a cargo del ente territorial, quien fijara, entre otros aspectos, los obligados a su pago y la forma de recaudo, en la norma municipal que expida para el efecto.
Particularmente, respecto del recaudo de los tributos, el ente territorial puede establecer en la norma que expida para el efecto, que su cobro se realizará a través de la factura de servicios públicos, sin embargo, para esto, deberá celebrar con el prestador del servicio que elija, el respectivo convenio, cuya celebración y condiciones de ejecución se regirá por lo pactado por las partes en ejercicio de la autonomía de su voluntad, y en todo caso, en cumplimiento de las normas que rijan su celebración.
Aunado a lo anterior, el artículo 2.7.1.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015, sobre los aportes para la convivencia y seguridad ciudadana, señaló lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.7.1.1.13. APORTES VOLUNTARIOS DE LOS MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS. Adicionales a los recursos contemplados en la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, los municipios, distritos y departamentos, podrán asignar en sus respectivos presupuestos aportes provenientes de otras fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Dichos recursos serán incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana y destinados a financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia de que trata el presente Capítulo”.
Así las cosas, la norma en cita autorizó a los entes territoriales para destinar a sus presupuestos aportes o recursos a los fondos de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de financiar el plan integral de seguridad y convivencia.
En cuanto al Fondo de Convivencia y Seguridad Ciudadana, mediante los artículos 2.7.1.1.1. y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015, se reguló la naturaleza, financiación, funcionamiento de dichos fondos. Así las cosas, las disposiciones señaladas se convierten en los principales fundamentos legales para el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana.
Ahora bien, es importante señalar que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios pues, a pesar que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Por esta razón, es importante reiterar que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que se escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Finalmente, vale indicar que al igual que el impuesto de alumbrado público, el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al tratarse de una obligación tributaria, se encuentra permitida la inclusión en la factura del servicio público de energía eléctrica, evento en el que puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se realice de forma independiente del tributo, en este caso de seguridad y convivencia ciudadana, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007. (...)”
Así las cosas, respecto del cobro del tributo por el servicio de alumbrado público y la tasa de seguridad y convivencia ciudadana a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, se puede concluir que los prestadores solo pueden incluir en ésta, conceptos directamente relacionados con la prestación de dichos servicios, según lo estipulado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el Decreto 828 de 2007. Cualquier inclusión de otros cobros debe estar expresamente autorizada por el usuario, salvo las obligaciones tributarias y fiscal, como lo es el cobro del impuesto de alumbrado público y la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, por ser un mandato legal y las obligaciones deben presentarse claramente separadas en la factura.
En ese sentido, al ser una obligación tributaria, el cobro de estos está permitido mediante la factura del servicio público de energía, pudiéndose prescindir de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, ya que la inclusión de ese tributo proviene de un mandato legal. No obstante, en atención a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, el usuario puede solicitar al prestador que el cobro del servicio público domiciliario se realice de forma independiente del tributo, en este caso, el de seguridad y convivencia ciudadana.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Esta Superintendencia carece de competencia para ejercer inspección, vigilancia y control sobre el servicio de alumbrado público y del impuesto que lo financia, al no tener la connotación de ser un servicio público domiciliario. De igual manera, esta Entidad no tiene competencia respecto de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al ser un asunto que se escapa de la órbita del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
- Ahora, es posible que un prestador de servicios públicos domiciliarios incluya en la factura de servicios públicos otros cobros diferentes a la prestación del servicio público domiciliario de que se trate, previa autorización y aceptación del usuario o asociado.
- El valor ajeno a la prestación del servicio público domiciliario se debe totalizar por separado, quedando prohibido al prestador suspender o cortar el servicio público, en el evento de que el usuario no efectúe el pago de los demás conceptos incluidos en la factura, ya que se trata de dos conceptos diferentes. Lo anterior, conforme lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996.
- Así las cosas, cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del respectivo prestador o a los puntos donde aquel realice sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para el pago de dichos valores.
- Ahora bien, a efectos del cobro del tributo por el servicio de alumbrado público a través de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, no se requerirá de la autorización del usuario para iniciar el cobro respectivo. No obstante, el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio de energía eléctrica se realice de forma independiente del tributo de alumbrado público, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
- Por su parte, al igual que el impuesto de alumbrado público, el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, al tratarse de una obligación tributaria, se encuentra permitida la inclusión en la factura del servicio público de energía eléctrica, evento en el que puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se realice de forma independiente del tributo, en este caso de seguridad y convivencia ciudadana, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
- Finalmente, vale la pena resaltar que esta Superintendencia en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control expidió la Circular SSPD 20251000000044 del 17 de enero de 2025, respecto de la inclusión de otros cobros en la factura de servicios públicos domiciliarios, la cual obedece estrictamente a Ia interpretación y aplicación de las normas que conforman el régimen de servicios públicos domiciliarios, los cuales adicionalmente también han sido recogidos por esta Oficina a través de la línea doctrinal unificada[9].
- En ese sentido, con la expedición de esta circular, se exhorta al estricto cumplimiento de las normas, sin que se autorice a los usuarios al no pago de los otros cobros incluidos en la factura de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, se recuerda que si bien es cierto se pueden incluir estos cobros previa autorización del usuario, deben ir por separado quedando prohibido al prestador suspender o cortar el servicio público, en el evento en que el usuario no efectúe el pago de los demás conceptos incluidos en la factura, ya que se trata de dos conceptos diferentes.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290428962
TEMA: FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Subtemas: Cobro impuesto de alumbrado público - Tasa de seguridad y convivencia ciudadana
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se modifica el artículo 820<SIC es 8> del Decreto 2223 de 1996"
7. “Lineamientos básicos en relación con los convenios de facturación conjunta de los servicios públicos de saneamiento básico; el cobro de conceptos no asociados a Ia prestación directa de los servicios públicos domiciliarios; y el cobro del impuesto de alumbrado público en Ia factura de servicios públicos.”
8. Ver también los conceptos SSPD OAJ: 2024: 448 y 63 – 2020: 395 – 2018: 497.
9. Concepto Unificado SSPD-OAJ-2022-040:
https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector
