CONCEPTO 574 DE 2009
(Juilo 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Radicado No.: 20091300549251
Fecha: 10-07-2009
Bogotá D.C.,
CONCEPTO SSPD OJ-2009-574
Doctor
JOHNNY GÁLVEZ ALBARRACÍN
Representante legal
INCAUCA S.A.
Carrera 9 No. 28 – 103
Cali - Valle del Cauca
Ref.: Su Solicitud de Concepto(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar si, debido a las modificaciones efectuadas en los estatutos de Incauca S.A. para transformar dicha sociedad en una empresa de servicios públicos (ESP)(2) es posible:
- que la empresa, por encontrarse sometida a la vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades, siga utilizando el Plan Único de Cuentas para Comerciantes que aparece en el decreto 2650 de 1993, y, a su turno, realice los correspondientes reportes contables a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los formatos establecidos por esta última entidad, sin necesidad de sujetarse al modelo general de contabilidad previsto para las empresas de servicios públicos, que actualmente se encuentra en una fase de transición para que sea adoptado por todos los prestadores de servicios públicos a partir del 2011.
- que la empresa continúe aplicando los principios de contabilidad generalmente aceptados, señalados en el decreto 2649 de 1993.
Antes de brindar una respuesta a su consulta, debemos advertir que la misma se formula con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
De manera adicional, es preciso aclarar que la finalidad de las consultas no puede ser otra distinta que la búsqueda de orientación o información acerca de la manera como actúa la administración. En ese contexto, las respuestas suministradas por la Oficina Asesora Jurídica de la SSPD no tienen la potestad de definir situaciones concretas o particulares, sino que se limitan a conceptuar de manera general en relación con las materias bajo su cargo.
Para responder su primer interrogante, es importante señalar que de conformidad con el numeral 4 del artículo 79 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la ley 689 de 2001, es función de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios:
“Establecer los sistemas uniformes de información y contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos, según la naturaleza del servicio y el monto de sus activos, y con sujeción siempre a los principios de contabilidad generalmente aceptados.” (La subraya es nuestra)
Del texto anterior, se desprende que las empresas de servicios públicos deben llevar una contabilidad de acuerdo con los sistemas establecidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, so pena de verse abocadas a la imposición de sanciones por dicho ente de control, por vulnerar las normas y disposiciones a las cuales se encuentran sujetas.
Teniendo en cuenta lo dicho, el artículo 18 de la ley 142 de 1994 se ha referido al objeto de las empresas de servicios públicos, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 18. OBJETO. La empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa.
Las comisiones de regulación podrán obligar a una empresa de servicios públicos a tener un objeto exclusivo cuando establezcan que la multiplicidad del objeto limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en beneficio del usuario. En todo caso, las empresas de servicios públicos que tengan objeto social múltiple deberán llevar contabilidad separada para cada uno de los servicios que presten; y el costo y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explícita.(...)”
Según el inciso primero del artículo 18, el objeto de las empresas de servicios públicos es la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica la ley 142 de 1994, o la realización de una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa.
Así las cosas, el numeral 14.25 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, al definir el servicio público domiciliario de energía eléctrica, señala que:
“14.25. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA. Es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición.
También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de generación, de comercialización, de transformación, interconexión y transmisión.” (La subraya es nuestra).
A la luz del numeral 14.25, una empresa de servicios públicos que desarrolle actividades complementarias de generación de energía eléctrica, se encuentra sujeta a todas las disposiciones de la ley 142 de 1994, lo cual, por supuesto, también incluye el sometimiento a los sistemas de contabilidad determinados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que deben aplicar quienes presten servicios públicos.
De manera adicional, es preciso advertir que el objeto de una empresa de servicios públicos no es exclusivo. En otras palabras, es posible que una empresa desarrolle, además de las actividades propias de un servicio público, otras de naturaleza distinta.
La Oficina Asesora Jurídica de esta Superintendencia, en conceptos SSPD-OJ-2003-0177, SSPD-OJ-2003-0196, SSPD-OJ-2003-0250, SSPD-OJ-2006-013, SSPD-OJ-2006-363, SSPD-OJ-2007-182, SSPD-OJ-2007-227 y SSPD-OJ-2008-294, ha manifestado reiteradamente que las empresas de servicios públicos que pueden realizar actividades diferentes a la prestación del servicio público, siempre y cuando estén previstas dentro de su objeto social.
En efecto, en concepto SSPD-OJ-2008-294, esta Oficina Asesora expresó:
“En el artículo 18 de la Ley 142 de 1994, se establece que el objeto de las empresas prestadoras de servicios públicos es la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica la mencionada ley o que puedan derivarse de actividades complementarias de los mismos.
En cuanto a la interpretación de la norma anterior, esta Oficina Asesora Jurídica se ha manifestado de manera reiterada en diferentes conceptos, entre otros SSPD-OJ-2007-182, SSPD-OJ-2007-227, y ha indicado que en la prestación de servicios públicos se debe dar aplicación a la libre iniciativa y a la libre competencia, sin que se de una restricción en los objetos sociales y a las actividades a desarrollar. De la misma manera, se ha anotado que por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos se pueden prestar otros servicios siempre y cuando estén previstos en su objeto social y ello no ponga en riesgo la prestación del servicio a su cargo de manera eficiente y continua.
Teniendo en cuenta lo anterior, la empresa podrá prestar los servicios anotados en tanto estos se encuentren dentro de su objeto social. De no ser así, dicha prestación deberá estar precedida de la respectiva reforma estatutaria teniendo en cuenta, para tal efecto, las normas que gobiernan a las empresas industriales y comerciales del orden territorial.” (Las subrayas son nuestras).
Es permitido, entonces, que una empresa de servicios públicos tenga un objeto múltiple. Sin embargo, existe una excepción a dicha regla general, prevista en el inciso segundo del artículo 18 de la ley 142 de 1994, referida a la posibilidad de que las comisiones de regulación obliguen a una empresa de servicios públicos a tener un objeto exclusivo, cuando establezcan que la multiplicidad del objeto limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en beneficio del usuario.
Ahora bien, cuando una empresa de servicios públicos tenga un objeto social múltiple, el mismo inciso segundo del artículo 18 prevé que esta deberá llevar contabilidad separada para cada uno de los servicios que preste; y que el costo y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explícita.
En otras palabras, si una empresa de servicios públicos presta varias actividades y entre ellas, lógicamente, un servicio público, deberá reportar contablemente cada actividad según las normas que rigen el correspondiente sector y el servicio público deberá someterse a los sistemas y formatos de contabilidad que determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con independencia del porcentaje de participación que la prestación de dicho servicio represente dentro del total de ingresos de la empresa.
En consecuencia, no basta con que una empresa utilice simplemente los formatos diseñados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el reporte de la información contable relativa al servicio público, sino que, además, debe someterse a los sistemas uniformes de información y contabilidad que, en desarrollo del numeral 4 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, establezca la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En el mismo sentido, tampoco es factible que una empresa de servicios públicos de objeto social múltiple, basándose en que está sometida a la vigilancia y control de otra Superintendencia, utilice sistemas o modelos de contabilidad diferentes a los previstos de manera específica para reportar la información contable relativa al servicio público.
Finalmente, es cierto que esta Superintendencia está implementando un nuevo modelo de contabilidad para los prestadores de servicios públicos, el cual, en palabras de la resolución No. SSPD – 20091300009995 del 20 de abril de 2009(3) “constituye un conjunto único de normas de contabilidad coherente con los estándares internacionales de contabilidad, con características de comprensibilidad, consistencia y comparabilidad, alineado con los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia para las empresas privadas, como con el régimen de contabilidad establecido por la Contaduría General de la Nación.”.
Pasando a su segunda inquietud, es necesario tener en cuenta la sentencia C-452 del 3 de junio de 2003, proferida por la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño, a través de la cual se avaló la competencia contable de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los siguientes términos:
“De otro lado, para el eficiente cumplimiento de las funciones a su cargo y dada la especificidad de los sectores económicos en que participan, las superintendencias y órganos de control podrán fijar aquellos parámetros requeridos para la cabal aplicación de la ley y las normas reglamentarias. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-397 de 1995 en la cual señaló que “la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución”.
No obstante, la aprobación de normas generales en materia contable por parte de superintendencias y órganos de control está condicionada por dos circunstancias específicas, a saber: 1ª) debe estar directamente relacionada con el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control a su cargo, y 2ª) deberá darse dentro de los límites fijados en la Constitución, la ley y las determinaciones que sobre la materia adopte el Contador General de la Nación.
Estas exigencias corresponden a la aplicación de los principios de competencia de los entes públicos y de supremacía de la Constitución, en particular de los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que orientan el cumplimiento de la función administrativa (C.P., art. 209), pues es razonable que si la Carta Política asigna al Contador General de la Nación el deber de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría, debe entonces limitarse toda acción que pueda entorpecer el cumplimiento eficiente de las funciones señaladas y, por el contrario, favorecer el proceso de consolidación de la información contable que rindan las entidades públicas y garantizar la coherencia de todo el sistema contable de las entidades pública, contra lo cual atentan los escenarios de atomización sectorial de la regulación contable.” (Las subrayas son nuestras).
De conformidad con el aparte de esa jurisprudencia constitucional, los sistemas de contabilidad que adopte esta Superintendencia deberán relacionarse directamente con las funciones de inspección, vigilancia y control, y, además, deberán respetar los límites fijados en la Constitución Política, la ley y las determinaciones que sobre la materia adopte el Contador General de la Nación.
Pues bien, según el numeral 4 del artículo 79 de la ley 142 de 1994, los sistemas de contabilidad adoptados por esta entidad, además de sujetarse a la normativa anterior, también deben respetar los principios de contabilidad generalmente aceptados, los cuales se expidieron mediante el decreto 2649 de 1993(4)
En la Introducción del Título I “Marco general” del “Modelo General de Contabilidad para las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos”(5)http://www.superservicios.gov.co/home/web/guest/inicio;jsessionid=A52FEAC8AA20F47C77068C603B4FB81D?p, presentado mediante el artículo 1 de la mencionada resolución SSPD – 20091300009995 del 20 de abril de 2009, y que debe ser implementado durante un período que inicia en el 2009 y termina el 31 de diciembre de 2011, se afirma que:
“En tal sentido, y en consideración particular al artículo 137 del Decreto 2649 de 1993 (modificado por el art. 5 del decreto 2337 de 1995), citado a continuación, el presente Modelo General de Contabilidad respeta los lineamientos del marco conceptual, las normas básicas y las normas técnicas generales definidas en el Título primero y Capitulo I del Título II del Decreto 2649 de 1993 y desarrolla, como norma especial, el marco técnico específico de los elementos de los estados financieros en convergencia con los estándares internacionales de contabilidad, así como un marco instrumental y procedimental.
“Salvo lo dispuesto en normas superiores, el ejercicio de facultades en virtud de las cuales otras autoridades distintas del Presidente de la República pueden dictar normas especiales para regular la contabilidad de ciertos entes, está subordinado a las disposiciones contenidas en el título primero y en el capítulo I del título segundo de este Decreto. En consecuencia, lo dispuesto en los artículos 61 a 136 del presente Decreto se aplicará en forma subsidiaria respecto de las normas contables especiales que dicten las autoridades competentes distintas del Presidente de la República.” (Art. 137 Decreto 2649 de 1993).
En efecto, un Modelo General de Contabilidad que tenga las características de subordinarse a los principios de contabilidad generalmente aceptados para el sector privado y público, y que converja con las NIIF pretende lograr la uniformidad, centralización y consolidación de la contabilidad de los EPSP, basados en su realidad económica, integrando y atendiendo las necesidades de información en el proceso de inspección, control y vigilancia, en procura de la eficacia de la administración.”
En otro aparte de dicha introducción, puede leerse que:
“Se busca homogenizar y regular en forma integral la normatividad vigente del sector público y privado, respetando los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y los emitidos por la Contaduría General de la Nación, y desarrollar marcos técnicos convergentes con los estándares internacionales de contabilidad para que se constituyan en el fundamento teórico sobre el cual se sustenta el desarrollo del modelo instrumental y los sistemas de información de las ESP para garantizar la calidad de la información económica y financiera suministradas por estas, independientemente del servicio que preste la respectiva entidad.
El Modelo General de Contabilidad se estructuró con el fin de alinear los marcos conceptuales de la contabilidad pública y privada en un solo marco, que permita la formulación de marcos técnicos especiales para la generación de información financiera, mediante el establecimiento de normas técnicas, planes de cuentas y procedimientos que regulan el ciclo contable.
Por ello en cumplimiento del Art. 79 de la Ley 142 de 1994 modificado por la Ley 689 de 2001 Art. 13, la Superintendencia presenta al sector el nuevo modelo para la gestión contable independientemente de la naturaleza jurídica de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, ya que el mismo se ha armonizado con la normatividad expedida por la Contaduría General de la Nación y la reglamentación privada que desarrolla los principios de contabilidad generalmente aceptados, en el decreto 2649 de 1993, dando un paso relevante para perseguir la realidad económica y transparencia técnica de la información mediante la aplicación pertinente de los estándares internacionales de contabilidad.” (Las subrayas son nuestras).
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, queda claro que al someterse al modelo general de contabilidad para las empresas de servicios públicos, determinado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, implícitamente la empresa terminará aplicando los principios de contabilidad generalmente aceptados, establecidos en el Decreto 2649 de 1993, toda vez que dicho modelo se ha armonizado con la reglamentación de dichos principios y con las determinaciones adoptadas por la Contaduría General de la Nación.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov.co/basedoc/. Ahí encontrará normatividad, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1 Radicado No. 2009-529-040063-2. Reparto 1121.
Preparado por PEDRO LEONARDO PACHECO JIMÉNEZ, Asesor Oficina Asesora Jurídica.
Revisado por: ANDRÉS DAVID OSPINA RIAÑO, Asesor Oficina Asesora Jurídica
TEMA: EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE OBJETO MÚLTIPLE Deben someterse a los sistemas uniformes de información y contabilidad determinados por la SSPD, para efectos de reportar la información contable relativa al servicio público.
2 De conformidad con lo planteado en la solicitud, Incauca S.A. manifiesta que piensa actuar en el futuro como agente generador de energía eléctrica, razón por la cual efectúo las modificaciones estatutarias correspondientes para transformar a la sociedad en una empresa de servicios públicos (ESP). Así mismo, Incauca S.A. señala que, aunque el proyecto de generación traerá recursos importantes para la compañía, los mismos serán marginales frente al negocio de producción de azúcar y alcohol, estimados en un porcentaje que no superará el 5% del total de los ingresos obtenidos por la empresa.
3 “Por la cual SE ESTABLECE LA TRANSICIÓN PARA LA APLICACIÓN DEL MODELO GENERAL DE CONTABILIDAD PARA LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN CONVERGENCIA CON LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD”.
4 “por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”.
5 Que puede ser consultado en la dirección electrónica: http://www.superservicios.gov.co/home/web/guest/inicio;jsessionid=A52FEAC8AA20F47C77068C603B4FB81D?p
