CONCEPTO 678 DE 2023
(diciembre 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXXXX
XXXXX@gmail.com Ciudad
Ref. Solicitud de concepto(1)
Concepto SUPERSERVICIOS 17 de 2025 Concepto SUPERSERVICIOS 466 de 2024 |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la facturación de los servicios públicos domiciliarios, la factura electrónica y el procedimiento para darla a conocer a los suscriptores y/o usuarios, con el fin de evitar la suspensión por incumplimiento en el pago, y los costos asociados a su reconexión, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Resolución CREG 108 de 1997(9)
Concepto Unificado 03 de 2009
Concepto SSPD-OJ-2020-212
CONSIDERACIONES
Con el propósito de atender los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones en referencia a los siguientes ejes temáticos, (i) factura Electrónica; (ii) debido proceso en la suspensión y reconexión de servicios públicos; y, (iii) facultad sancionatoria de la Superservicios por incumplimiento normativo.
(i) Factura Electrónica.
En relación con la factura de servicios públicos, el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la define como la cuenta que una persona prestadora entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.
A su vez, el artículo 148 ibídem en el cual se consagran los requisitos de las facturas de servicios públicos, se determina:
“Artículo 148. Requisitos de las Facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario” (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo indicado, los prestadores (i) no pueden cobrar servicios no prestados, (ii) ni tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, (iii) ni alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio.
De igual forma se menciona en esta disposición que, en los contratos de servicios públicos se debe pactar la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa dará a conocer a los suscriptores o usuarios la factura, mientras que estos solamente estarán obligados a cumplir las obligaciones que la factura les genere, después de conocerla. No sobra indicar que, en estas facturas sólo se podrán incluir los conceptos relacionados con la prestación de los servicios aludidos, mientras que la inclusión de cualquier otro valor, únicamente será factible cuando medie autorización o habilitación expresa de la ley, la regulación o del usuario.
Ahora bien, respecto a la naturaleza de las facturas y el procedimiento que el prestador debe surtir para dar a conocer la factura de servicios públicos a los suscriptores y usuarios, esta Oficina Asesora se pronunció mediante Concepto Unificado 03 de 2009, en el que indicó:
“(…) 2. NATURALEZA DE LAS FACTURAS. Sobre la naturaleza jurídica de la factura de servicios públicos domiciliarios se han elaborado diversas tesis dado que, si bien el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 se titula 'Naturaleza y requisitos de la factura', lo cierto es que la ley no precisó su naturaleza.
En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado durante varios años consideró que, entre otros, los actos de facturación de las empresas de servicios públicos, eran actos administrativos y tal consideración se apoyaba en que la prestación de estos servicios constituía una función pública.
Por su parte, la línea conceptual de esta Oficina Asesora Jurídica ha sido uniforme y reiterada al señalar que desde la perspectiva de la Ley 142 de 1994, la factura no constituye un acto administrativo. La línea de argumentación es la siguiente:
De acuerdo con el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos es la cuenta de cobro que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo del contrato de servicios públicos.
Adicionalmente, el artículo 154 ibídem dispone que contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa procede el recurso de reposición.
Con apoyo en los citados artículos, se tiene que la factura de cobro es el medio a través del cual la empresa da a conocer al usuario el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes.
Previo a la expedición de la factura, la empresa de servicios públicos realiza unos procedimientos internos de medición y tasación de esos consumos, es decir, toma una decisión y la da a conocer al usuario por medio de la factura, la cual una vez puesta en conocimiento del usuario, permite que éste pueda presentar reclamación ante la empresa, es decir, no puede interponer directamente recurso contra la factura.
Ciertamente, según el inciso 3 del artículo 154 antes citado, los recursos proceden solo contra la decisión posterior de la empresa mediante la cual decide la reclamación del usuario, lo cual es aceptado por los distintos despachos judiciales cuando en el trámite de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se impugnan los actos de facturación de las empresas de servicios públicos y las decisiones de segunda instancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, no se exige que se demande la factura, como requisito de un acto jurídico complejo.
(…) En efecto, la Ley 142 de 1994 no previó la notificación personal como forma de dar a conocer las facturas de servicios públicos a los usuarios, pues bastará el envío de la factura al domicilio donde se presta el servicio, o en las condiciones previstas en el contrato de condiciones uniformes.
La factura de cobro de los servicios públicos, no es más que el instrumento a través del cual las empresas que lo prestan, cobran el precio en desarrollo del contrato de servicios públicos.
De manera que, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.
En esa medida, la factura expedida por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no un acto administrativo y por ende opera la prescripción y no la pérdida de fuerza ejecutoria prevista en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
En efecto, de conformidad con el inciso tercero del artículo 130 de la Ley 142, la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial; aspecto sobre el cual profundizaremos más adelante en este concepto unificador.
(…) 3.2 CONOCIMIENTO DE LA FACTURA.
El artículo 148 de la ley 142 de 1994, señala igualmente que en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores y usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo dispuesto en el contrato. Agrega esta norma que el suscriptor o usuario no esta (sic) obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla.
En este asunto, también se da amplio margen a la empresa para fijar estos requisitos. Es necesario precisar que el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, admite facturación bimestral, o facturación mensual.
De otro lado, este artículo establece que el conocimiento se presumirá de derecho, cuando la empresa cumpla lo estipulado.
Las presunciones son una figura del Código Civil, artículo 66, para probar determinados hechos o circunstancias. Según esta norma, si un hecho según la expresión de la ley se presume de derecho, “…se entiende que es inadmisible la prueba en contrario, supuestos los antecedentes o circunstancias.” Aplicando esta norma del Código Civil a lo que establece el artículo 148 de la ley 142 de 1994, significa que, sólo basta con que la empresa pruebe que cumplió con lo establecido en el contrato para dar a conocer la factura, para que ésta se tenga por conocida por el suscriptor o usuario. En tal caso, no sirve de prueba, la afirmación del usuario acerca del desconocimiento de la factura, pues como se dijo, probado que la empresa cumplió, el suscriptor o usuario se entiende informado del contenido de la factura.
Finalmente, conviene señalar que cuando este artículo establece que el usuario no está (sic) obligado a cumplir con las obligaciones que cree la factura, sino después de conocerla, no significa, que si el usuario no recibe la factura, la empresa pierde el derecho a recibir el precio; los dos únicos casos en que la empresa pierde al derecho a recibir el precio es cuando hay cobros inoportunos conforme al artículo 150 de la Ley 142 de 1994, y en el supuesto del artículo 146 de la misma ley, cuando por acción u omisión de la empresa, falta la medición del consumo.
Cuando el usuario no recibe la factura, tiene el deber de acercarse a la empresa y solicitar una copia. El hecho de no recibir la cuenta de cobro no libera al suscriptor y/o usuario de la obligación de atender su pag. Una cosa es que el usuario no esté obligado a cumplir dentro de los plazos señalados, por ejemplo, para pagar, y otra muy distinta que quede definitivamente eximido de la obligación. (…)” (Subrayas fuera del texto)
Bajo el anterior contexto es de indicar que, antes de proceder a expedir la factura, el prestador debe adelantar los trámites internos de medición y tasación del consumo del servicio, y con fundamento en ellos debe proceder a expedir la factura correspondiente, así como a ponerla en conocimiento del usuario, con el objeto de que éste tenga la posibilidad de presentar la reclamación pertinente ante el prestador, si así lo considera.
En este sentido, es claro que la información contenida en la factura, una vez recibida por el usuario es inmodificable, y solamente frente a la presentación de una reclamación contra la misma efectuada por el usuario, su contenido podrá ser modificado por el prestador, cuando determine que en efecto la información en ella contenida, no corresponde con la realidad del consumo, o con los lineamientos legales y regulatorios establecidos para la determinación de la tarifa que se cobra.
Ahora bien, en cuanto al conocimiento de la factura, tal como se menciona en el concepto aludido, es de indicar que, en razón a que el prestador debe incluir en las condiciones uniformes del contrato, además de lo anterior, el tiempo, modo y lugar en que pondrá en conocimiento del usuario la factura correspondiente al servicio que presta, una vez adelanta dicho procedimiento cumpliendo con lo allí dispuesto, el usuario no podrá afirmar que la desconoce por el hecho de que no la recibió, ya que en tal caso, tiene el deber de solicitarle al prestador copia de la factura, y proceder a efectuar el pago pertinente.
De otra parte, es importante efectuar una breve consideración sobre la factura electrónica, para lo cual se trae a colación nuevamente, lo indicado en el concepto unificado 03 de 2009, en el que se indicó “(…) cuando el prestador con el consentimiento expreso del usuario, emplee la factura electrónica para el cobro del servicio, ésta deberá contener como mínimo los requisitos señalados en el artículo 17 del Decreto 1001 de 1997. En tal caso, las empresas deberán garantizar al usuario dentro del proceso de facturación, los servicios de exhibición y conservación.”
Con respecto a este tema de la facturación electrónica y sus requisitos, en el Concepto SSPD-OJ-2020-212, esta Oficina indicó:
“(…) Ahora bien, en caso de que se pacte la entrega electrónica de las facturas de servicios públicos, tanto el prestador como el usuario deberán dar cumplimiento a lo indicado en el artículo 26 de la Ley 962 de 2005 y el inciso 3 del artículo 1.6.1.4.15 del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016, que son del siguiente tenor literal:
- Ley 962 de 2005
“Artículo 26. Factura electrónica. Para todos los efectos legales, la factura electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general llevarse usando cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología que garantice su autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo el tiempo de su conservación.
La posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.” (Subraya propia)
- Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016
“Artículo 1.6.1.4.15. Requisitos de contenido fiscal de la factura electrónica y de las notas crédito. La factura electrónica deberá contener como mínimo los requisitos señalados en el artículo 617 del Estatuto Tributario y las normas que lo modifiquen o complementen, salvo los referentes al nombre o razón social y NIT del impresor. La factura electrónica no requiere la preimpresión de los requisitos que según dicha norma deben cumplir con esta previsión.
Cuando se trate de factura cambiaria de compraventa, el documento llevará esta denominación, cumpliendo así el requisito del literal a) del artículo 617 del Estatuto Tributario. Lo anterior sin perjuicio de los requisitos y condiciones que conforme con el Código de Comercio en concordancia con la Ley 527 de 1999, debe cumplir dicha factura para su expedición.
Tratándose de las empresas de servicios públicos domiciliarios, la factura electrónica deberá contener como mínimo los requisitos señalados en el artículo 17 del Decreto 1001 de 1997. (…)” (Subraya propia)
Por su parte, el artículo 17 del Decreto 1001 de 1997, modificado por el artículo 4 del Decreto 522 de 2003, compilado en el artículo 1.6.1.4.39 del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016, impone los siguientes requisitos:
“Artículo 1.6.1.4.39. Otros documentos equivalentes a la factura. Constituyen documentos equivalentes a la factura, los expedidos por entidades de derecho público incluidas las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta donde el Estado posea más del cincuenta por ciento (50%) de su capital, los expedidos por empresas o entidades que presten servicios públicos domiciliarios, cámaras de comercio, notarías y en general los expedidos por los no responsables del impuesto sobre las ventas que simultáneamente no sean contribuyentes del impuesto sobre la renta. Estos documentos deberán contener como mínimo los siguientes requisitos:
1. Numeración consecutiva.
2. Descripción específica o genérica de bienes o servicios.
3. Fecha.
4. Valor.” (Subraya fuera de texto original)”
De conformidad con lo indicado en este concepto, un prestador de estos servicios puede emplear la facturación electrónica para efectuar su cobro, para lo cual será necesario, no solo observar los requisitos de la factura contenidos en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y en el Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016, sino que adicionalmente, deberá contar con el consentimiento expreso del usuario, para que la facturación remitida por este medio, se entienda entregada en los términos del artículo 26 de la Ley 962 de 2005.
(ii) Debido Proceso en la Suspensión y Reconexión de Servicios Públicos
Ahora bien, en cuanto a la operación administrativa de suspensión del servicio, es de indicar que esta se presenta cuando el suscriptor y/o usuario del mismo, incurre en situaciones de incumplimiento del contrato de servicios públicos, tal como lo disponen los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994. Veamos:
“Artículo 130. Partes del contrato. (Modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001). Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
(…) PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma”. (Subrayas fuera de texto)
“Artículo 140. Suspensión por incumplimiento. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:
La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas.
Es causal también de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio (…)”. (Subrayas fuera de texto).
Conforme con lo indicado, los incumplimientos se pueden resumir en las siguientes situaciones (i) cuando se haya verificado la falta de pago del servicio, por el término fijado por el prestador en las condiciones uniformes del contrato; (ii) cuando se compruebe el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas; (iii) cuando se haya verificado la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor, de las condiciones contractuales de prestación del servicio; o (iv) cuando se presente alguna de las causales señaladas en las condiciones uniformes del contrato.
En este orden de ideas, los prestadores se encuentran obligados a suspender el servicio a aquellos usuarios que incumplan el pago de la factura, en el plazo establecido en el contrato de servicios públicos, el cual debe atender los límites máximos dispuestos en la norma.
En efecto, frente al incumplimiento del contrato o la mora del suscriptor o usuario del servicio en el pago de este, el prestador tiene la obligación de suspenderlo, ya que así lo determinó de forma expresa el legislador, obligación que fue consagrada con un doble propósito, (i) el de otorgar un mecanismo de presión al prestador para asegurar el pago del servicio adeudado, y (ii) el de otorgar una garantía al propietario del inmueble frente a la mora del arrendatario, a través del rompimiento de la solidaridad, evitando de esta manera que la deuda se incremente o que, si ello ocurre, el propietario deje de ser responsable solidariamente por su cumplimiento.
Es de indicar que, frente a la suspensión del servicio de acueducto, el artículo 1.13.2.2.6 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, dispone:
“Artículo 1.13.2.2.6. Suspensión y Corte del Servicio. La operación de suspensión oportuna es responsabilidad del prestador.
Desde el momento del corte no habrá lugar al pago del cargo fijo y del cargo por unidad de consumo previsto en la regulación vigente.
Sólo se podrá realizar los cobros asociados a las actividades de suspensión, corte, reinstalación y reconexión cuando efectivamente el prestador haya realizado la suspensión y el corte respectivo.
Si la causal de corte o suspensión del servicio es el no pago de la factura y el suscriptor o usuario presenta la factura debidamente cancelada, el prestador no podrá proceder al corte o suspensión del servicio. (Resolución CRA 413 de 2006, art. 14).” (Subraya fuera de texto)
Ahora, en relación con la suspensión por incumplimiento de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, el artículo 55 de la Resolución CREG 108 de 1997, establece:
“Artículo 55. Suspensión por incumplimiento. De acuerdo con lo previsto en el artículo 140 de la ley 142 de 1994, el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:
a) La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de tres períodos de facturación;
b) Fraude a las conexiones, acometidas, medidores o redes;
c) La alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio;
d) De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 133 de la ley 142 de 1994, en el caso de los suscriptores o usuarios beneficiarios de subsidios, dar a la energía eléctrica y/o al gas combustible, un uso distinto de aquel por el cual se otorga el subsidio, o revenderlo a otros usuarios.
PARÁGRAFO. Así mismo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 140 de la ley 142 de 1994, durante la suspensión, ninguna de las partes podrá tomar medidas que hagan imposible el cumplimiento de las obligaciones recíprocas, tan pronto termine la causal de suspensión. Haya o no suspensión, la entidad prestadora podrá ejercer todos los demás derechos que las leyes y el contrato de servicios públicos le conceden para el evento del incumplimiento.” (Subraya fuera de texto).
Conforme con lo indicado, se encuentra en cabeza del prestador la obligación de suspender de forma oportuna el servicio, y una vez efectuada, puede cobrar los costos de las actividades de suspensión, corte, reinstalación o reconexión cuando efectivamente se realicen, tal como lo dispone el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, al indicar:
“Artículo 96. Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.” (Subrayado fuera de texto).
En línea con lo anterior, los artículos 42 y 142 de la Ley 142 de 1994, determinan que el prestador puede restablecer el servicio suspendido a los usuarios, siempre que el usuario haya eliminado la causa que dio lugar a la suspensión y cancele los gastos en que incurra la empresa para restablecer el servicio, así:
“Artículo 42. Reconexión de los servicios públicos domiciliarios. Resuelta favorablemente una solicitud de reconexión de un servicio público a un usuario, o desaparecida la causa que dio origen a la suspensión del servicio, la reconexión deberá producirse dentro de las 24 horas siguientes”.
“Artículo 142. Reestablecimiento del servicio. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron imputables al suscriptor o usuario, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato”.
En referencia a estos cobros, esta oficina ha manifestado de forma reiterada en diversos concepto, lo siguiente:
“(…) Ahora bien, es necesario señalar que el cobro de dichos gastos sólo procede en aquellos casos en donde (i) el servicio efectivamente haya sido suspendido, y (ii) siempre que se haya incurrido en costos para garantizar su reconexión; lo anterior, teniendo en cuenta que el fundamento legal del cobro por reconexión no es el de enriquecer a los prestadores sino el de permitir que éstos recuperen los costos en que hubieren incurrido por causa de la reconexión.
Así las cosas, debe precisarse que el prestador de servicios públicos domiciliarios no podrá realizar el cobro de dineros por concepto de reconexión a los usuarios cuando el servicio no hubiere sido efectivamente suspendido o ello no pueda ser probado.
Dado lo anterior, y en caso de que sin haber suspensión del servicio se cobren gastos de reconexión, el usuario podrá presentar el respectivo reclamo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, y en caso de que su petición sea negada, contra el acto que emita el prestador podrá el usuario interponer los recursos de reposición en sede de la empresa y de apelación ante esta Superintendencia, en los términos señalados en la Ley 142 de 1994 (…)” (Subraya fuera de texto)
Así las cosas, y en razón a la obligación del prestador de suspender el servicio, cuando la mora en el pago del mismo se presenta durante el término establecido en el contrato, o en su defecto, en el establecido en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, puede efectuar el cobro de la reconexión del servicio, una vez hayan desaparecido las causas que originaron el incumplimiento contractual.
Por último se precisa que, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro que les son remitidas, puede acudir ante el prestador, presentando la reclamación pertinente respecto de los valores facturados con los que no está de acuerdo, atendiendo para ello el procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa, contenido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
Al respecto, deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 154 ibídem, que menciona los actos del prestador que son susceptibles de la interposición de los recursos procedentes (reposición y apelación), e igualmente que (i) “el recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión; y, (ii) “en ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
(iii) Facultad sancionatoria de la Superservicios por incumplimiento normativo
En relación con las funciones otorgadas legalmente a la Superservicios, los numerales 79.1 y 79.2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, establecen:
“Artículo 79. Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. Son funciones especiales de ésta las siguientes:
79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los "comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios"; y sancionar sus violaciones.”
Por su parte, el artículo 4 del Decreto 1369 de 2020 determina que, la Superservicios debe ejercer las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, respecto de las personas que ejecuten las actividades propias de la prestación de estos servicios o aquellas que los haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994.
Esta disposición se materializa con la atribución de las funciones específicas a cargo de esta Superintendencia, mencionadas en los numerales 3 y 19 del artículo 6 y, 8 y 9 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 6. Funciones de la Superintendencia. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las funciones asignadas en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, cumplirá las siguientes funciones:
(…) 3. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento por parte de los vigilados de las disposiciones que regulan la debida prestación de los servicios públicos domiciliarios y la protección de los usuarios.
(…) 19. Sancionar, de conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios”
“ARTÍCULO 8. Funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Además de las contempladas en el parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, son funciones del Superintendente las siguientes:
(…) 8. Sancionar a los prestadores de servicios públicos domiciliarios que incumplan leyes, contratos, planes, acuerdos, programas y actos y órdenes administrativos a los que están sujetos.
9. Sancionar, de conformidad con lo establecido el inciso 2 del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios frente a la prestación del servicio.”
El ejercicio de estas funciones, se traduce de forma principal en la realización de actividades de verificación del cumplimiento, tanto de los contratos de servicios públicos celebrados entre prestadores y usuarios, como de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o sus actividades complementarias, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y, en consecuencia, sancionar sus violaciones.
Por su parte, el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 consagra las sanciones que puede imponer la Superservicios, de la siguiente forma:
“Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
81.1. Amonestación.
81.2 <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción.
81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.
81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.
81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias, así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.
81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Las sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva.”
En este sentido, la Superservicios se encuentra facultada para imponer las sanciones mencionadas, luego de que haya surtido la actuación administrativa de carácter sancionatorio pertinente, la cual debe atender lo previsto en la Ley 1437 de 2011, y en la que se debe garantizar al investigado, el derecho fundamental al debido proceso.
De igual forma, los suscriptores y/o usuarios del servicio pueden presentar denuncias ante la Superservicios, en las que se evidencien posibles incumplimientos normativos por parte de los prestadores, con el propósito de que se adelanten las actuaciones administrativas tendientes a verificar la existencia de tales incumplimientos, garantizando el debido proceso, y las cuales pueden culminar con la imposición de las sanciones señaladas en el mencionado artículo 81.
Al respecto es de indicar que, corresponde a las Direcciones Técnicas de Gestión de las Superintendencias Delegadas, adelantar las actuaciones preliminares, en cumplimiento de las funciones de policía administrativa asignadas por la Ley 142 de 1994 y por el Decreto 1369 de 2020, bajo el marco del procedimiento administrativo general previsto en los artículos 34 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, previo a determinar la eventual violación del régimen de servicios públicos, que amerite solicitar el inicio de la investigación correspondiente.
De llegarse a evidenciar la ocurrencia de presuntas violaciones, estas dependencias deberán remitir el informe pertinente, así como la recomendación de inicio de la investigación administrativa, a las Direcciones de Investigación de las Superintendencias Delegadas, con el propósito de que estas adelanten las actuaciones a que haya lugar, en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio establecido en los artículos 47 y siguientes del CPACA, en virtud de lo previsto en el numeral 1° del artículo 21 del referido Decreto 1369 de 2020.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
“1.1. Se me informe, (i) si una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios – E.S.P. – puede, de forma unilateral, modificar la factura de forma física a virtual; y si ello es así, (ii) cual es el fundamento normativo que soportaría tal decisión unilateral por parte de la E.S.P.
1.2. En el evento en que las E.S.P. puedan modificar, de forma unilateral, la factura de forma física a virtual se me informe (i) si las E.S.P. se encuentran obligadas a notificar tal decisión a los usuarios; y si ello es así, (ii) cual es el fundamento normativo que obliga a las E.S.P. a notificar dicha decisión”.
Previo a la expedición de la factura, los prestadores deben adelantar los trámites internos de medición y tasación del consumo del servicio, y con fundamento en ellos deben emitirla, y ponerla en conocimiento del usuario, con el objeto de que éste tenga la posibilidad de presentar la reclamación pertinente ante el prestador, si así lo considera.
En este sentido, es claro que la información contenida en la factura, una vez recibida por el usuario, por regla general es inmodificable, y solamente frente a la presentación de una reclamación contra la misma efectuada por el usuario, su contenido podrá ser modificado por el prestador, cuando determine que en efecto la información en ella contenida, no corresponde con la realidad del consumo, o con los lineamientos legales y regulatorios establecidos para la determinación de la tarifa que se cobra.
En efecto, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro que les son remitidas, puede acudir ante el prestador, presentando la reclamación pertinente respecto de los valores facturados con los que no está de acuerdo, atendiendo para ello el procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa, contenido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
Al respecto es de indicar que el artículo 159 ibídem, en referencia a la notificación de estas decisiones, dispone “La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo” (art. 159, L.142/94).
“1.3. En el evento en que las E.S.P. nunca remitieron la factura de forma física ni notificaron de su emisión virtual, y en virtud de ello hace incurrir en error al usuario en su no pago oportuno, y como consecuencia de todo ello hace corte del servicio, (i) ¿existe la obligación del pago de la reconexión del servicio por parte del usuario?, (ii) si tal corte del servicio generó un perjuicio ¿a quién se debe acudir para el resarcimiento de dicho perjuicio?, y (iii) ¿qué procedimiento se debe seguir para buscar el resarcimiento del perjuicio causado?.
En referencia al conocimiento de la factura, es de indicar que, en razón a que el prestador debe incluir en las condiciones uniformes del contrato, además de los requisitos formales, la forma, tiempo, modo y lugar en que pondrá en conocimiento del usuario la factura correspondiente al servicio que presta, una vez adelanta dicho procedimiento cumpliendo con lo allí dispuesto, el usuario no podrá afirmar que la desconoce por el hecho de que no la recibió, ya que en tal caso, tiene el deber de solicitarle al prestador copia de la misma, para proceder a efectuar el pago pertinente dentro del término otorgado para el efecto.
Ahora bien, por regla general cuando se presenta una situación de incumplimiento del contrato de servicios públicos por parte del usuario, entre ellas, la mora en el pago del servicio durante el término establecido en las condiciones uniformes del contrato, es obligación del prestador suspenderlo, ya que así se encuentra dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
Cuando ello ocurre, los artículos 96 y 142 de la Ley 142 de 1994 determinan que, el prestador puede realizar los cobros pertinentes por la reconexión del servicio al usuario que haya incurrido en una de las causales de incumplimiento, siempre que este haya eliminado la causa que originó la suspensión y efectúe el pago de la reconexión, es decir, de todos los gastos asociados a la reinstalación y reconexión en que incurra la empresa. No obstante, el prestador de servicios públicos domiciliarios no podrá realizar el cobro de cargos por concepto de reconexión a los usuarios, cuando el servicio no se haya sido suspendido o esta circunstancia no pueda ser probada.
En todo caso, los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, determinan que los usuarios pueden presentar ante el prestador peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, así como interponer los recursos procedentes contra los actos empresariales que menciona el artículo 154, entre los cuales se encuentra el de suspensión, cuales son el de reposición ante el prestador y subsidiariamente el de apelación ante la Superservicios, los cuales deben ser presentados en la oportunidad establecida en esta disposición.
1.4. En el evento en que las E.S.P. nunca remitieron la factura de forma física ni notificaron de su emisión virtual, y en virtud de ello hace incurrir en error al usuario en su no pago oportuno, y como consecuencia de todo ello hace corte del servicio, (i) ¿existe alguna sanción administrativa por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?, (ii) de ser lo anterior positivo ¿Cuáles son los canales dispuestos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para elevar la respectiva queja?, y (iii) ¿qué procedimiento sigue una queja elevada por un usuario ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?.
Se reitera lo manifestado en la respuesta anterior, en el sentido de indicar que, cuando un usuario no recibe la factura de un servicio, tiene el deber de solicitarle al prestador copia de la misma, para proceder a efectuar el pago pertinente dentro del término otorgado para el efecto.
En todo caso, los suscriptores y/o usuarios del servicio, se encuentran facultados para presentar quejas o denuncias ante la Superservicios, cuando evidencien la ocurrencia de posibles incumplimientos normativos por parte de los prestadores, con el propósito de que se adelanten las actuaciones administrativas pertinentes en las que se garantice el debido proceso, las cuales pueden culminar con la imposición de las sanciones señaladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
1.5. Finalmente, se me informe acerca de los conceptos jurídicos más relevantes emitidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con relación a los anteriores temas, y la forma de consultar los mismos.
En relación con los requisitos de las facturas de servicios públicos domiciliarios, en donde se tratan los relativos a la factura electrónica, se remite adjunto para su conocimiento el concepto unificado SSPD-OJ-2009-003.
En lo que respecta a las causales y el procedimiento para llevar a cabo la suspensión del servicio, se anexa el concepto unificado SSPD-OJ-2009-009.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235294065212
TEMA: FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
Subtemas: Facturación electrónica. Suspensión del servicio. Régimen sancionatorio.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”
8. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos, de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones"
9. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.”
10. Resolución 108 de 1997, Articulo 46 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, Resolución 151 2001 Articulo 1.3.21.3 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y Resolución 575 de 2002, Articulo 7.2.2 de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
11. SSPD-OJ-2017-463, SSPD-OJ-2017-589, SSPD-OJ-2017-543, entre otros.
Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
n.d.
Última actualización: 15 de agosto de 2025
