CONCEPTO 92 DE 2025
(febrero 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA.
Como antecedentes de la consulta, el peticionario señala lo siguiente:
“(...)
En la Resolución CREG 108 de 1997 “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”, la COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS definió la FACTURACIÓN como “CONJUNTO DE ACTIVIDADES QUE SE REALIZAN PARA EMITIR LA FACTURA, QUE COMPRENDE: LECTURA, DETERMINACIÓN DE CONSUMOS, REVISIÓN PREVIA EN CASO DE CONSUMOS ANORMALES, LIQUIDACIÓN DE CONSUMOS, ELABORACIÓN Y ENTREGA DE LA FACTURA”.
Es decir, que en Ente de Regulación Competente determinó que la FACTURACIÓN en realidad no es un acto sino la realización de las actividades por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios para emitir o expedir la factura, las cuales terminan con su entrega al suscriptor y/o usuario. Pero los prestadores, y en ocasiones la propia SSPD dan a la facturación otro significado o interpretación obstaculizando el Derecho de Defensa de los Usuarios quienes, por la interpretación del funcionario o a su acomodo, no pueden reclamar contra la factura y mucho menos interponer los recursos procedentes contra la respuesta o decisiones de los prestadores.
Un caso típico es la FACTURACIÓN CON “MACROMEDICIÓN” de los servicios de acueducto y alcantarillado en las áreas comunes de conjuntos, edificios o centros comerciales sometidos al régimen de la propiedad horizontal2 (Copropiedades).
Básicamente las reclamaciones de la Copropiedades contra la FACTURACIÓN CON “MACROMEDICIÓN”, son:
a) Si existe “micromedición” instalada en las áreas comunes, reclaman que la facturación sea “únicamente” la que corresponde a la medición individual, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 675 de 2001. En este caso el “macro” funciona como MEDIDOR DE CONTROL, de modo que sus lecturas no pueden ser utilizadas para la facturación de consumos (art. 2.3.1.1.1, numeral 33, del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015). Además reclama contra todos los errores, irregularidades y abusos que se pueden presentar en la factura (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
b) Si no existe “micromedición” en áreas comunes, reclaman su derecho a la medición individual, para lo cual el prestador debe verificar mediante un “estudio técnico” si su instalación es técnicamente posible, como está señalado en el concepto SSPD 499 de 2018, entre otros. Entre tanto, puede reclamar igualmente por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
c) Si no existe “micromedición” del agua en las áreas comunes y el prestador comprobó que su instalación no es técnicamente posible porque la Copropiedad no asume el precio de la instalación (ver concepto SSPD 813 de 2017), reclama contra la FACTURACIÓN por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro”, que funciona como “totalizador” o “medidor general” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.) (...).
Conforme a lo anterior, de manera puntual, el peticionario solicita se absuelvan los siguientes interrogantes:
1. ¿Cuál es la definición de FACTURACIÓN en materia de los servicios públicos domiciliarios? ¿Es la misma que para energía y gas?
2. Las inconformidades relacionadas en los literales a), b) y c) pueden ser objeto de reclamo ante el prestador y recursos en virtud de los dispuesto en los artículos 152 y 154 de la Ley 142?
3. La falla del medidor, su revisión, cambio o reposición, y todo lo relacionado con la medición, ¿pueden ser objeto de reclamo y de los recursos?
4. . Puntualmente la facturación de consumos, con factura aparte, registrados por el MEDIDOR DE CONTROL, ¿es acto de FACTURACIÓN, por lo que puede ser objeto de reclamo y de los recursos en la vía administrativa?
5. ¿El “totalizador” y el “medidor general” son lo mismo?
6. En concepto anterior la Oficina Asesora Jurídica manifestó que el aparato de medida que se instala en las Copropiedades para funcional como MEDIDOR DE CONTROL o TOTALIZADOR no es lo que se define como “macromedidor” o no se llama así, por lo que lo menciono como “macro”. ¿Cómo se le puede nombrar en su versión genérica, o sea indiferentemente se sea usado como medidor de control o totalizador?
Estos interrogantes serán resueltos en lo en desarrollo de las consideraciones del presente concepto.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Resolución CREG 108 de 1997[6]
Concepto Unificado SSPD -OJ-2009- 2
Concepto SSPD-OJ-2024-123
CONSIDERACIONES
Previo a emitir un pronunciamiento sobre la consulta formulada, es necesario reiterar que a través de la instancia consultiva no es posible que esta Oficina se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto. Motivo por el cual, se procederá a emitir un concepto de carácter general, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior, es importante mencionar que el peticionario ha recibido previamente los conceptos SSPD-OJ-2019-403, SSPD-OJ-2023-660 y SSPD-OJ-2024-147, entre otros, mediante estos conceptos, esta oficina ha proporcionado información detallada sobre los temas consultados.
En consecuencia, a continuación, se resolverán sus interrogantes a partir de algunas consideraciones generales en referencia a la definición de factura, facturación en servicios públicos, las reclamaciones en contra de actos de facturación, y los instrumentos de medida utilizados para la determinación de consumos del siguiente modo:
1. ¿Cuál es la definición de FACTURACIÓN en materia de los servicios públicos domiciliarios? ¿Es la misma que para energía y gas?
En cuanto a la definición de facturación es preciso indicar que en el régimen de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo no se evidencia definición concreta y puntual respecto del termino facturación, por lo que no puede esta Superintendencia entrar a determinar cuál es la definición legal que se debe tener al respecto, no obstante, se puede tener en cuenta que tanto en la legislación como en la regulación aplicable a dichos servicios se encuentra la definición de factura de servicios públicos, en los siguientes términos:
El numeral 9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define a la factura de servicios públicos, así:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.9. Factura de servicios públicos. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”
De igual manera, el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece disposiciones para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, mientras que el artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 hace lo propio para los servicios de energía y gas combustible. Ambos definan la factura, así:
“Artículo 2.3.1.1.1. DEFINICIONES. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(...)
21. Factura de servicios públicos. Es la cuenta que la entidad prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario o suscriptor, por causa del consumo y demás servicios inherentes al desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.(...)
“Articulo 1. DEFINICIONES. Para los efectos de la presente resolución se aplicarán las definiciones consagradas en las Leyes 142 y 143 de 1994, en sus disposiciones reglamentarias, y en especial las siguientes:
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS: Es la cuenta de cobro que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes prestados, en desarrollo de un contrato de servicios públicos.
En el caso de consumos prepagados, es el acto de cobrar, a solicitud del usuario, una cantidad de energía o de gas que él desea pagar anticipadamente
En este sentido, para todos los servicios públicos la factura es la cuenta que los prestadores entregan a los usuarios o suscriptores por causa del consumo y demás servicios asociados a la ejecución de un contrato de prestación de servicios públicos.
Ahora bien, en cuanto a la definición de facturación, para el caso del servicio de energía eléctrica y gas combustible por red física el artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 señala:
“ARTICULO 1o. DEFINICIONES. Para los efectos de la presente resolución se aplicarán las definiciones consagradas en las Leyes 142 y 143 de 1994, en sus disposiciones reglamentarias, y en especial las siguientes:
(...)
FACTURACION: Conjunto de actividades que se realizan para emitir la factura, que comprende: lectura, determinación de consumos, revisión previa en caso de consumos anormales, liquidación de consumos, elaboración y entrega de la factura.
En ese sentido, para los servicios de energía eléctrica y gas por red física, la facturación comprende las actividades que se realizan para emitir la factura y se señalan dentro de esas actividades la lectura, la determinación de consumos, la revisión previa en caso de consumos anormales, la liquidación de consumos, la elaboración de las facturas y su entrega.
En este sentido, la regulación de los servicios de energía eléctrica y gas combustible define expresamente la facturación, mientras que la regulación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo no establece nada al respecto. Por lo tanto, esta superintendencia no puede suplir la regulación con una definición propia, que no establece la ley.
2. Las inconformidades relacionadas en los literales a), b) y c) pueden ser objeto de reclamo ante el prestador y recursos en virtud de los dispuesto en los artículos 152 y 154 de la Ley 142?”
Las inconformidades relacionadas son las siguientes:
“a) Si existe “micromedición” instalada en las áreas comunes, reclaman que la facturación sea “únicamente” la que corresponde a la medición individual, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 675 de 2001. En este caso el “macro” funciona como MEDIDOR DE CONTROL, de modo que sus lecturas no pueden ser utilizadas para la facturación de consumos (art. 2.3.1.1.1, numeral 33, del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015). Además reclama contra todos los errores, irregularidades y abusos que se pueden presentar en la factura (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
b) Si no existe “micromedición” en áreas comunes, reclaman su derecho a la medición individual, para lo cual el prestador debe verificar mediante un “estudio técnico” si su instalación es técnicamente posible, como está señalado en el concepto SSPD 499 de 2018, entre otros. Entre tanto, puede reclamar igualmente por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
c) Si no existe “micromedición” del agua en las áreas comunes y el prestador comprobó que su instalación no es técnicamente posible porque la Copropiedad no asume el precio de la instalación (ver concepto SSPD 813 de 2017), reclama contra la FACTURACIÓN por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro”, que funciona como “totalizador” o “medidor general” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.)”
Previo a resolver los interrogantes, es preciso recordar que la reclamación de la factura encuentra sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 que señala:
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.” (Subrayado fuera del texto original)”
Bajo este entendido, el usuario que tenga alguna inconformidad con la factura podrá elevar la correspondiente reclamación ante el prestador del servicio y una vez el prestador decida acerca de la reclamación, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, habilita al usuario o suscriptor para que en ejercicio de su derecho de defensa interponga los recursos que correspondan contra dicha decisión, entre otras consideraciones, veamos:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
(...)
La apelación se presentará ante la superintendencia.” (Subrayado fuera del texto original)
En este sentido, se puede resaltar que i) el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar su decisión; ii) contra la decisión que resuelve actos de negativa de contrato, suspensión, terminación, corte y facturación procede el recurso de reposición y en subsidio apelación ante esta Superintendencia; iii) no proceden recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte del servicio, si se fundan en un acto de facturación que no se reclamó de manera oportuna; iv) el recurso de reposición y en subsidio apelación se debe interponer dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la decisión; y v) las reclamaciones contra las facturas podrán presentarse hasta dentro de los cinco meses siguientes de haber sido expedidas[7].
En este sentido, cuando se tengan inconformidades con la facturación se puede elevar la correspondiente reclamación ante el prestador del servicio, y una vez es resuelta por el prestador, proceden los recursos de reposición y apelación contra dicha decisión, y en relación con estos se debe tener en cuenta que no proceden los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte si estos se sustentan en un acto de facturación que no fue reclamado de manera oportuna.
Ahora bien, analicemos los escenarios planteados por el consultante siempre recordando que con este análisis no se pretende resolver casos particulares, pues se trata de una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos son orientaciones generales, los cuales no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
a) Si existe “micromedición” instalada en las áreas comunes, reclaman que la facturación sea “únicamente” la que corresponde a la medición individual, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 675 de 2001. En este caso el “macro” funciona como MEDIDOR DE CONTROL, de modo que sus lecturas no pueden ser utilizadas para la facturación de consumos (art. 2.3.1.1.1, numeral 33, del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015). Además reclama contra todos los errores, irregularidades y abusos que se pueden presentar en la factura (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
Para este supuesto, es preciso tener en cuenta los señalado por el articulo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, que establece:
“Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.
Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes cómo la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.” (Subrayas fuera del texto)
De acuerdo con la disposición, la regla general establece que, siempre que sea técnicamente posible, las áreas comunes de los edificios y unidades inmobiliaria deberán contar con medición individual. Esta circunstancia puede ser exigida por el prestador del servicio en las condiciones uniformes del contrato.
Sin embargo, en caso de que no sea técnicamente viable la instalación de medidores individuales en las zonas comunes, será necesario instalar un medidor general en la acometida. Este medidor general se utilizará para calcular el consumo en dichas zonas a través de la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
Por su parte, el medidor de control de acuerdo con la definición descrita en el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015[8], es un dispositivo que es propiedad del prestador del servicio y debe ser empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario, su lectura no puede ser empleada para efectos de facturar los consumos. Es decir, este instrumento de medida es una herramienta para que el prestador de manera autónoma verifique o controle el suministro de agua y en ningún caso puede ser utilizado para determinar los consumos y efectuar la facturación.
En este sentido, tenga en cuenta que, si un prestador determina los consumos con base en los registros del medidor de control y no sobre la medición arrojada por el medidor individual de la zona común, contrariando esta disposición, al tratarse de un acto de facturación sería procedente que el usuario o suscriptor presente la reclamación y los recursos en contra de tal acto siempre que se realice en los términos indicados para ello.
b) Si no existe “micromedición” en áreas comunes, reclaman su derecho a la medición individual, para lo cual el prestador debe verificar mediante un “estudio técnico” si su instalación es técnicamente posible, como está señalado en el concepto SSPD 499 de 2018, entre otros. Entre tanto, puede reclamar igualmente por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.).
Entiende esta Oficina que el presente caso se refiere a la ausencia de medición individual de las áreas comunes de una propiedad horizontal, debido a imposibilidades técnicas, razón por la cual, los usuarios o suscriptores presentan reclamaciones y recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de las facturas que determinaron consumos con base en el registro de un medidor general o también llamado medidor totalizador, en este entendido, seria procedente la interposición de recursos al tratarse del acto de facturación de las zonas comunes de la propiedad horizontal.
c) Si no existe “micromedición” del agua en las áreas comunes y el prestador comprobó que su instalación no es técnicamente posible porque la Copropiedad no asume el precio de la instalación (ver concepto SSPD 813 de 2017), reclama contra la FACTURACIÓN por los errores, irregularidades y abusos que se presenten en la factura con “macro”, que funciona como “totalizador” o “medidor general” (falta de medición, recuperación o acumulación de consumos, desviaciones, etc.)
Finalmente, en este supuesto se entiende que los usuarios de una propiedad horizontal presentan reclamaciones con base en posibles errores o irregularidades en la facturación realizada con base en los consumos determinados mediante un medidor general o totalizador, que existe ante la imposibilidad técnica de medición individual, caso en el cual, al igual que el supuesto anterior al tratarse de consumos que no fueron debidamente medidos, también procede la reclamación y los respectivos recursos en los términos indicados por la norma.
3. La falla del medidor, su revisión, cambio o reposición, y todo lo relacionado con la medición, ¿pueden ser objeto de reclamo y de los recursos?
Con respecto a la revisión y cambio de medidor, esta Superintendencia mediante el Concepto Unificado SSPD -OJ-2009-2, en el cual señala:
“(...) En atención a lo previsto por el artículo 144 de la Ley 142 de 1994, son dos las causas por las cuales deben reemplazarse o repararse los medidores a costa del usuario y a satisfacción de la empresa: i) Por mal funcionamiento o ii) Por desarrollo tecnológico. En cualquier caso, si el suscriptor, pasado un período de facturación no ha tomado las acciones para hacerlo, la persona prestadora podrá hacerlo por cuenta del usuario. Tratándose de los servicios de acueducto y alcantarillado, debe recordarse que el artículo 12 de la Resolución CRA 413 de 2006, exige al prestador el aviso de la visita de revisión o retiro provisional
Las causales anotadas son independientes y autónomas, de forma tal que no se puede predicar el mal funcionamiento en virtud de un desarrollo tecnológico, ni un cambio por desarrollo tecnológico como consecuencia de un mal funcionamiento.
En efecto, la primera de ellas obedece estrictamente a que el funcionamiento del medidor no permite determinar en forma adecuada los consumos, de forma que posiblemente existan fallas o irregularidades y por consiguiente la necesidad de que se pongan en conocimiento del usuario y/o suscriptor las razones para reponer o reparar el equipo de medida, junto con el respectivo reporte de ensayo, certificado de calibración y/o informe técnico de inspección expedido por un laboratorio debidamente acreditado por la ONAC o quienes tengan tales funciones (...)”. (Subrayado fuera de texto).
Lo anterior implica que, en eventos de cambio de medidores por mal funcionamiento y por avance tecnológico, los prestadores deberán notificar y explicar al usuario tal decisión, junto con el certificado de calibración o informe técnico de inspección del respecto laboratorio, para que: (i) el usuario pueda elegir con libertad al proveedor del equipo de medida, de acuerdo con las características solicitadas por el prestador antes que trascurra un periodo de facturación y (ii) se pueda identificar las razones que justifican el reemplazo.
Ahora bien, atendiendo los planteamientos de este interrogante, es importante señalar que la pretensión de revisión, cambio o reposición de los instrumentos de medida son asuntos que, si bien se encuentran relacionados con la prestación de los servicios públicos, no hacen parte de los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación.
En consecuencia, si la reclamación presentada al prestador, es concretamente la revisión, cambio o reposición de los instrumentos de medida, la respuesta otorgada no será susceptible de recursos, al no acreditar el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, es decir, que verse sobre actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación.
Ahora bien, en relación con las reclamaciones relacionadas con la medición de consumos con base en los cuales se efectúa la facturación si proceden los recursos, pues como se mencionó el consumo es el elemento principal de la factura de servicios públicos.
4. Puntualmente la facturación de consumos, con factura aparte, registrados por el MEDIDOR DE CONTROL, ¿es acto de FACTURACIÓN, por lo que puede ser objeto de reclamo y de los recursos en la vía administrativa?
Se reitera que las áreas comunes también deben disponer de medición que permita facturar los consumos correspondientes de estas áreas, y solo en caso de no ser técnicamente posible la medición individual en las áreas comunes se debe instalar un medidor general en la acometida, con el fin de calcular el consumo de estas áreas con la diferencia entre el volumen registrado en el medidor general y la suma de todos los consumos registrados de los medidores individuales de la unidad.
Veamos lo señalado por esta oficina en Concepto SSPD-OJ-2020-698 al respecto:
“De acuerdo con la citada disposición, si en las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias no es técnicamente posible medir individualmente, la reglamentación del sector de agua potable faculta al prestador para instalar un medidor general y determinar el consumo de dichas zonas como la diferencia entre el volumen registrado por éste y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
De igual forma, será obligatoria la instalación de este tipo de medidores en edificios o conjuntos multifamiliares que superen las doce (12) unidades habitacionales, con independencia de que exista medición individual en zonas comunes, al tenor de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 75 de la Resolución No. 330 de 2017 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, según el cual:
“(...) En el caso de edificios o conjuntos multifamiliares que superen las doce (12) unidades habitacionales, se debe instalar un medidor totalizador en la acometida. También deben existir medidores individuales en cada uno de los apartamentos o interiores que conformen el edificio o conjunto multifamiliar.”
En estos dos (2) casos: (i) inexistencia de medición individual en zonas comunes y/o (ii) número mínimo de unidades habitacionales superior a doce, la instalación del medidor general en la acometida en ausencia de medición individual, no es optativa para el prestador como en el caso de los servicios de energía y gas, sino que se torna obligatoria, razón por la cual una vez instalado el medidor, el prestador tendrá el derecho a recuperar su costo ya sea respecto del constructor si es que con él se pactó su instalación o exigiendo su pago a la copropiedad, cuando quiera que el equipo se instale una vez constituida esta y entregadas las unidades inmobiliarias a sus propietarios.
Cuando la instalación de estos medidores no resulte obligatoria, bien porque existe medición individual o porque el edificio o conjunto tiene hasta doce unidades habitacionales, podrá el prestador instalar un medidor de su propiedad para verificar temporal o permanente el suministro de agua, esto es un medidor de control, el cual no se empleará para facturar consumos, sino para detectar diferencias entre la suma de los consumos individualmente medidos y el total de agua que se suministra en un determinado punto.
En consecuencia, en tal evento la lectura o registro del medidor de control no podrá emplearse para facturar el servicio a la copropiedad o a los usuarios responsables del consumo no medido, sin perjuicio que se emplee en procesos de investigación de desviaciones o de recuperación de consumos realizados y no facturados.
Ahora bien, pese a no ser un aspecto específicamente regulado, se debe entender que, en este último caso, siendo el medidor de control de propiedad del prestador y habiéndose instalado por su voluntad y para beneficio exclusivo de este, no podrá trasladarse por su instalación ningún costo al usuario.
Claro lo anterior, en respuesta a su interrogante, debe advertirse que, como se mencionó, el medidor de control es un instrumento utilizado de manera facultativa por el prestador para verificar y controlar el suministro de agua y la lectura que arroja este medidor NO puede ser empleada para la facturación de consumos; de lo que puede entenderse que, si un prestador determina los consumos con base en la lectura del medidor de control y realiza la facturación con base en esos consumos, estaría contrariando una prohibición legal y al emitir la factura con base en esos consumos se constituiría como un acto de facturación, que como consecuencia podría ser objeto de reclamación y recursos.
Sin embargo, tenga en cuenta que si la facturación no es efectuada con base en los consumos determinados por el medidor de control no procederían los recursos pues, la finalidad de este medidor seria que el prestador realice el respectivo control al suministro de agua y no la determinación de consumos para efectos de la facturación.
5. ¿El “totalizador” y el “medidor general” son lo mismo?
Como se dijo precedente el peticionario ha recibido previamente el concepto Concepto SSPD-OJ-2019-403, entre otros, en el cual esta oficina ha proporcionado información detallada sobre la diferencia entre medidor general o totalizador y medidor control.
Al margen de lo anterior, para absolver el interrogante es preciso hacer referencia a los diferentes tipos de dispositivos de medida, señalados en el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, veamos:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(...)
31. Medidor: Dispositivo encargado de medir y acumular el consumo de agua.
32. Medidor individual: Dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.
33. Medidor de Control: Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.
34. Medidor general o totalizador: Dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua. (...)” (subraya fuera de texto)
(...)
Así mismo, en cuanto a los medidores generales o de control, el artículo 2.3.1.3.2.3.13. del decreto 1077 de 2015 dispone:
“Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.
Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes como la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales”.
En este sentido, las anteriores definiciones reglamentarias podemos resumirlas, así:
Medidor: Es un dispositivo mediante el cual se mide y acumula el consumo de agua.
Medidor individual: Es el dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.
Medidor de control: Es un dispositivo, que puede ser utilizado por el prestador de acueducto con el fin de verificar y controlar el suministro de agua; este control puede ser realizado por el prestador de manera temporal o permanentemente para determinar la existencia de posibles consumos que no están siendo medidos a determinado suscriptor o usuario y la lectura que arroja este medidor NO puede ser empleada para la facturación de consumos.
Medidor general o totalizador: Este medidor es el dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua de las unidades inmobiliarias.
Al respecto, y de acuerdo con la reglamentación, el medidor general y el totalizador son el mismo dispositivo. Este se define como el aparato instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua.
6. En concepto anterior la Oficina Asesora Jurídica manifestó que el aparato de medida que se instala en las Copropiedades para funcional como MEDIDOR DE CONTROL o TOTALIZADOR no es lo que se define como “macromedidor” o no se llama así, por lo que lo menciono como “macro”. ¿Cómo se le puede nombrar en su versión genérica, o sea indiferentemente se sea usado como medidor de control o totalizador?
Para resolver este interrogante es importante revisar las diferencias existentes entre un medidor de control y un medidor totalizador, pues como se ha venido indicando el medidor de control corresponde a un instrumento que puede ser utilizado por el prestador para controlar el suministro de agua y su lectura no puede ser utilizada para determinar los consumos y efectuar la facturación, y por su parte el medidor totalizador es el instrumento que se utiliza para determinar los consumos de las áreas comunes ante la imposibilidad técnica de determinarlos con la regla general de medición individual.
Así mismo, con el fin de guardar la línea doctrinal de esta Superintendencia, se reitera lo manifestado por esta oficina al mismo solicitante en concepto SSPD-OJ-2023-660, emitido acerca del entendimiento del artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto único Reglamentario 1077 de 2015, así:
“(...) De la norma transcrita se debe señalar que esta no solo reafirma la regla general de micromedición al indicar que “deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes” salvo que ello no resulte técnicamente posible, sino que adicionalmente determina que cuando se presenta esta situación exceptiva en las áreas comunes de las mencionadas copropiedades que imposibilita la medición individual, el prestador estará facultado para instalar un medidor general, con el propósito de determinar el consumo de dichas zonas, a través de la diferencia del volumen que este registre y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
En este sentido es importante aclarar que un macromedidor, de acuerdo a la definición traída a colación previamente, difiere del medidor general mencionado, es decir, el que se instala para determinar la medición del consumo en zonas comunes, por lo que se puede afirmar que se trata de dos instrumentos de medida diferentes, ya que mientras el primero se instala en diversos puntos de la infraestructura de prestación del servicio de acueducto, tales como “la entrada y salida de plantas de tratamiento, estaciones de bombeo, en tanques de almacenamiento”, el segundo hace referencia a la posibilidad de medir y acumular el consumo total de agua, cuando técnicamente no sea posible efectuar la medición individual de las zonas comunes.
De igual forma, el macromedidor difiere del medidor de control, ya que como se indicó, el primero se utiliza para realizar el control de la producción de agua en diferentes puntos de la infraestructura de prestación, mientras que el de control, como su definición lo indica, se utiliza por el prestador con el propósito de detectar y verificar el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos, de forma específica a un suscriptor o usuario final, sin que pueda emplearse para efectuar la facturación del consumo, tal como lo dispone el numeral 33 del artículo 2.3.1.1.1 del mencionado Decreto 1077 de 2015, por lo que este dispositivo de medida debe ser utilizado exclusivamente para los fines establecidos de manera expresa en la norma (...)”.
A su vez, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, a través del artículo 1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 define el macromedidor de la siguiente forma:
“Artículo. 1.2.1. Definiciones.
(...)
Macromedidor. Es un medidor instalado en uno o varios de los diferentes componentes del sistema de acueducto (captación, a la entrada y salida de plantas de tratamiento, estaciones de bombeo, en tanques de almacenamiento, en sectores geográfico estratégicos de un sistema de distribución, entre otros).”
De esta manera, se puede concluir que el valor distintivo de los medidores referidos y que se emplean en los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal será en razón a su funcionalidad. De ahí que:
i) El medidor individual sea empleado para calcular el consumo tanto de las unidades habitacionales, como de las zonas comunes, siempre que técnicamente sea posible, y que la persona jurídica de la propiedad horizontal se haya constituido como usuario;
ii) El medidor general o totalizador sea empleado para medir y acumular el consumo total del agua de las zonas comunes, cuando no sea posible obtener su medición individual, y de lo que resulte de la diferencia del volumen registrado, y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
iii) el medidor de control sea empleado por el prestador para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario, sin que su lectura pueda ser empleada para facturar su consumo.
Lo que permite concluir que la manera correcta de llamar a cada instrumento de medida debe determinarse en función del uso o destinación que la reglamentación o regulación le da a cada instrumento de medida.
CONCLUSIONES
A continuación, se presentan las siguientes conclusiones:
- La factura es la cuenta que los prestadores entregan a los usuarios o suscriptores por causa del consumo y demás servicios asociados a la ejecución de un contrato de prestación de servicios públicos.
- De acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997, para los servicios de energía eléctrica y gas por red física la facturación comprende las actividades que se realizan para emitir la factura y se señalan dentro de esas actividades la lectura, la determinación de consumos, la revisión previa en caso de consumos anormales, la liquidación de consumos, la elaboración de las facturas y su entrega.
- No obstante, la regulación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo no establece nada al respecto. Por lo tanto, esta superintendencia no puede suplir la regulación con una definición propia, que no establece la ley.
- La reclamación de la factura encuentra sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994.
Lo que permite señalar que los usuarios que tengan inconformidades con la facturación pueden elevar peticiones ante el prestador del servicio y una vez el prestador las decida, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 habilita al usuario o suscriptor para que en ejercicio de su derecho de defensa interponga los recursos que correspondan contra dicha decisión.
Los recursos proceden contra las decisiones que resuelvan peticiones relacionadas con actos de negativa de contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, sin embargo, se debe tener en cuenta que no proceden recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte del servicio, si se fundan en un acto de facturación que no se reclamó de manera oportuna.
- Los recursos de reposición y apelación proceden en contra de las decisiones que resuelvan reclamaciones relacionadas con los actos de facturación del prestador, dentro de los cuales puede incluirse la manera en que se determinan los consumos con un dispositivo de medida u otro siempre que con esos consumos se efectué la factura de los servicios.
- La pretensión de revisión, cambio o reposición de los instrumentos de medida son asuntos que, si bien se encuentran relacionados con la prestación de los servicios públicos, no hacen parte de los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación.
- De conformidad con el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, los distintos instrumentos de medida pueden ser definidos así:
Medidor: Es un dispositivo mediante el cual se mide y acumula el consumo de agua.
Medidor individual: Es el dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.
Medidor de control: Es un dispositivo, que puede ser utilizado por el prestador de acueducto con el fin de verificar y controlar el suministro de agua; este control puede ser realizado por el prestador de manera temporal o permanentemente para determinar la existencia de posibles consumos que no están siendo medidos a determinado suscriptor o usuario y la lectura que arroja este medidor NO puede ser empleada para la facturación de consumos.
Medidor general o totalizador: Este medidor es el dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua de las unidades inmobiliarias.
Precisado todo lo anterior, resulta importante referir que, si desea conocer más acerca de la medición de consumos puede remitirse a algunos de los conceptos emitidos por esta oficina a los cuales puede acceder a través de los siguientes links de acceso:
Concepto SSPD-OJ-SSPD-OJ-2024-100:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000100_2024.htm
Concepto SSPD-OJ-SSPD-OJ-2023-432:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000432_2023.htm
Concepto SSPD-OJ-SSPD-OJ-2023-272:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000272_2023.htm
Concepto SSPD-OJ-SSPD-OJ-2020-698:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000698_2020.htm
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290302812
TEMA: INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN EN LAS PROPIEDADES HORIZONTALES – PROCEDENCIA DE RECURSOS CONTRA ACTOS DE FACTURACIÓN
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.”
7. Para mayor información ver Concepto SSPD-OJ-2024-123
8. 33. Medidor de control. Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.
